摘 要：中國農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)起步晚，目前仍處于試驗發(fā)展階段。在試點的這三年時間里，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)歷了高速發(fā)展期。但由于發(fā)展時間短，中國新農(nóng)保制度在很多方面都存在問題。在簡單介紹中國新農(nóng)保實施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其在發(fā)展過程中存在的包括基金來源窄、養(yǎng)老金待遇低等主要問題，并針對這些問題提出對策建議。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；養(yǎng)老金；集體補助

中圖分類號：F840 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0080-02

2009 年 9 月，國務(wù)院下發(fā)了《開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，確定以“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則，開始在全國試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保）。按照國務(wù)院的部署，2020 年之前要基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。如今三年過去了，新農(nóng)保試點實施得如何？還存在哪些不足和問題？該如何完善它？本文試圖簡單地來回答這些問題。

一、中國新農(nóng)保制度實施的現(xiàn)狀

從新農(nóng)保試點以來的三年時間里，新農(nóng)保在全國范圍內(nèi)的推進速度非?？欤瑹o論是參保人數(shù)方面，還是總覆蓋面、基金收支規(guī)模等方面，都保持著很高的增長率。

由于2012年的完整數(shù)據(jù)尚未正式公布，很多分析只能建立在2011年及之前的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上。根據(jù)人力資源和社會保障部公布的完整統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2011年底，中國新農(nóng)保呈如下發(fā)展勢頭：

1.總覆蓋面方面。全國27個省、自治區(qū)的1 914個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市部分區(qū)縣納入國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，總覆蓋面約為60%。

2.參保人數(shù)方面。新農(nóng)保試點參保人數(shù)達到3.26億人（含已開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險地區(qū)，下同），其中60歲以下參保人數(shù)2.37億人。此外，還有17個省份的339個縣（市、區(qū)、旗）自行開展了新農(nóng)保試點。全國共計3.58億人參加新農(nóng)保。北京、天津、浙江、江蘇、寧夏、青海、海南、西藏等8個省份已經(jīng)實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。

3.基金收支方面。2011年，國家新農(nóng)保試點基金收入1 070億元，基金支出588億元。年末基金累計結(jié)存1 199億元，其中個人賬戶累計積累1 077億元。

4.養(yǎng)老金待遇支付方面。從總體上看，截至2011年底，全國試點地區(qū)共有8 922萬人領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金。從個人養(yǎng)老金待遇看，目前大多數(shù)地區(qū)新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍是每人55元/月，平均養(yǎng)老金約75元/月，個別經(jīng)濟比較發(fā)達的地方稍高些，如2011年7月份之后廣州地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金為130元/月，平均養(yǎng)老金為642元/月。

另外，根據(jù)人社部2012年度第三季度新聞發(fā)布會的最新消息，截至2012年9月底，全國所有縣級行政區(qū)全部開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，包括城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民參?？?cè)藬?shù)達到4.49億（2011年底這一數(shù)據(jù)是3.63億）。

二、中國新農(nóng)保制度實施過程中存在的問題分析

盡管新農(nóng)保在最近兩年的發(fā)展速度非常之快，但新農(nóng)保在中國仍是一個不成熟、不完善的養(yǎng)老保險制度。通過與國外以及中國其他類型養(yǎng)老保險的比較來看，中國新農(nóng)保制度目前在很多方面仍存在一些問題。

1.覆蓋比率不高，養(yǎng)老金待遇低。從前文的分析，我們知道，當(dāng)前中國新農(nóng)保的覆蓋面還不高，仍有很大提升的空間。另外，養(yǎng)老金待遇實在太低，很難真正保障老年人的基本生活水平。據(jù)全國老齡工作委員會報告，2011年中國農(nóng)村月均養(yǎng)老金僅74元，約為城市老年人平均月退休金的5%。

造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。一方面宣傳不到位，使農(nóng)民對新農(nóng)保存在一定的認(rèn)識上的誤區(qū)；另一方面補貼水平較低，條件較好的農(nóng)民參保積極性不高；再一方面農(nóng)民收入水平普遍較低，支付能力差，使農(nóng)民沒有能力多繳費，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇低，同時也影響了農(nóng)民參保的積極性；另外，新農(nóng)保制度在中國實施的時間也不長，這也是影響其覆蓋面和待遇低的一個原因。

2.新農(nóng)保繳費存在捆綁式不合理現(xiàn)象。當(dāng)前，在中國新農(nóng)保繳費過程中，很多地方存在捆綁式的繳費規(guī)定，主要有兩種表現(xiàn)：一種是如果不參加新農(nóng)保，家中就不能參加或享有其他保障待遇，如合作醫(yī)療待遇、社會救助甚至各項農(nóng)業(yè)補貼等。另一種是如果家庭中只要有一個成員不參加新農(nóng)保，那么此家庭中老人在達到規(guī)定年齡時仍不能領(lǐng)取養(yǎng)老金，即使老人已經(jīng)按照規(guī)定繳清了 15 年的新農(nóng)保的保險費。前者既不利于新農(nóng)保的實施，也侵犯了村民享受物質(zhì)保障的權(quán)利。后者是一種連帶責(zé)任制度，這一強制性的制度盡管有一定合理性，但是否與新農(nóng)保的初衷相悖，也存在疑問。

3.基金籌集渠道窄，集體補助難以實現(xiàn)。在指導(dǎo)意見中明確提出，“新農(nóng)?；鹩蓚€人繳費、集體補助和政府補貼構(gòu)成”，“有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補助，補助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助”。

目前，從全國來看，新農(nóng)保資金的主要來源是中央財政補貼，地方政府的補貼不多（個別經(jīng)濟發(fā)達地方除外），再加上農(nóng)民的繳費，農(nóng)村集體補助基本是空白。在中央補貼占主體的情況下，要想繼續(xù)提高新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇會很困難，提高幅度也有限，因此，只有通過集體補助等其他途徑充實基金才是穩(wěn)步提高新農(nóng)保養(yǎng)老金的重要支撐。

4.統(tǒng)籌層次低，基金保值增值方式單一。當(dāng)前中國新農(nóng)保基金在統(tǒng)籌層次上，主要以縣（ 市、區(qū)）為統(tǒng)籌單位。由于縣（ 市、區(qū)）一級缺乏專業(yè)化的基金投資運營機構(gòu)和管理人才，加上基金規(guī)模小，其運營渠道主要是存入縣（ 市、區(qū)）級財政專戶并按同期銀行存款利率計息，基本沒有其他投資方式，導(dǎo)致基金收益率非常低，在通脹率較高的年份，其收益率甚至為負。

5.缺乏相關(guān)具體法律制度的銜接。在實施新農(nóng)保的實踐中缺乏相關(guān)制度的銜接，主要存在兩個方面的銜接缺陷：第一個是新老農(nóng)保之間的銜接。在實施新農(nóng)保的同時，原本參加老農(nóng)保的村民如何轉(zhuǎn)入新農(nóng)保，轉(zhuǎn)入后會不會比原本所享受的少，目前還沒有出臺具體的法律法規(guī)。第二個是新農(nóng)保與其他社會保障制度的銜接。除了社會養(yǎng)老保險制度以外，目前農(nóng)村老人還享有失地農(nóng)民社會保障制度、最低生活保障制度、五保制度、計劃生育保障和社會救濟制度。

三、完善中國新農(nóng)保制度的對策建議

1.加大宣傳力度，強化農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險的意識。加強宣傳力度，應(yīng)做到以下幾個方面：在宣傳范圍上，要落實到每家每戶，讓人人都知道有這樣一種保障制度，將新農(nóng)保政策傳送到每個人的腦海中；在宣傳內(nèi)容上，要做到將新農(nóng)保的具體措施耐心地講解給村民聽，讓他們了解新農(nóng)保對養(yǎng)老保障的作用，消除對新農(nóng)保的誤解；在宣傳方式上，應(yīng)多樣化，如在電視臺、廣播電臺開辟專欄宣傳、利用網(wǎng)絡(luò)宣傳、深入村組一線宣傳等方式，此外也可以通過發(fā)宣傳冊、掛宣傳廣告等方式進行宣傳，還可以編順口溜，既娛樂也達到了使村民了解新農(nóng)保的目的。

2.完善新農(nóng)保基金的籌資渠道，逐步提高養(yǎng)老保障待遇。首先，應(yīng)建立和完善公共財政對新農(nóng)保制度的支持機制。中央和省級政府應(yīng)從每年的財政收入、國有資產(chǎn)收益和土地出讓收入等財政性收入中提取一定比例，充實到新農(nóng)?；鹬校糜诨A(chǔ)養(yǎng)老金和地方補貼的提高。另外，市、縣一級政府也應(yīng)每年從土地出讓和拍賣收入等提取一部分，用于補充農(nóng)村社會養(yǎng)老保險專項基金，從而減輕中央和省級政府的負擔(dān)。其次，探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，保證新農(nóng)保的集體補助。一方面，對于有能力、有條件的村集體，應(yīng)鼓勵村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)或社會力量增加對新農(nóng)保的投入補助。另一方面，對于不具備條件的或條件較差的村集體應(yīng)積極探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效途徑。如發(fā)展本地有優(yōu)勢稟賦的特色產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，帶動集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。只有農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大了，新農(nóng)保的集體補助才能真正得到保證。再次，通過加強宣傳與出臺一些優(yōu)惠措施，吸引更多農(nóng)民加入新農(nóng)保，鼓勵農(nóng)民提高繳費檔次，從而增加繳費基數(shù)，為養(yǎng)老金的逐步提高提供資金來源。最后，完善新農(nóng)?；鹜顿Y運營，提高投資收益也是增加基金積累的一條重要渠道。

3.進一步完善基金管理與運營方式，提高投資收益率。首先，在基金統(tǒng)籌層次上，新農(nóng)?；鹨诂F(xiàn)行縣級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快過渡到省級管理。其次，在基金的投資管理上，采用委托投資管理的模式，以省級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)作為受托人對賬戶進行管理，對于具體的投資運營業(yè)務(wù)，省級社會保障機構(gòu)可委托給專業(yè)性的商業(yè)投資機構(gòu)，以確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值和增值。最后，應(yīng)加強農(nóng)?；疬\作的管理的監(jiān)督，要構(gòu)建一定的外部監(jiān)督機制，以確?；鸢踩?，提高農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的信任程度。

4.健全法制，完善新農(nóng)保與其他社會保障制度的有序銜接。新農(nóng)保要與其他社會保障制度有序銜接，須要有健全的法律制度和具體可行的操作細則作保障。這些法律制度和操作細則應(yīng)能涵蓋以下幾個方面：首先，應(yīng)能使新農(nóng)保與老農(nóng)保之間合理銜接，保證制度之間平穩(wěn)過渡，做到公平、合理，不損害農(nóng)民的利益。其次，要能協(xié)調(diào)新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度之間的銜接和轉(zhuǎn)移，使進城務(wù)工以及返鄉(xiāng)的農(nóng)民工能進行正常的養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)換，切實保護參保人的合法權(quán)益，也為未來從國家層次整合不同類型養(yǎng)老保險制度做準(zhǔn)備。再次，要協(xié)調(diào)新農(nóng)保與農(nóng)村其他社會保障制度的銜接，要保證新農(nóng)保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障以及被征地農(nóng)民工社會保障等各項制度間可以互相協(xié)調(diào)，防止相互抵觸，影響制度原本效能的發(fā)揮。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]