城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究
2013-12-31 00:00:00郭路明蒲春玲李平光
山東農(nóng)業(yè)科學(xué) 2013年12期
收稿日期：2013-06-17
作者簡(jiǎn)介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地需求量的增加。不合理建設(shè)用地結(jié)構(gòu)會(huì)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并拉大區(qū)域差異，造成社會(huì)不穩(wěn)定。在贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的合理用地需求入手，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大相結(jié)合，科學(xué)合理地預(yù)測(cè)建設(shè)用地規(guī)模，提出贊皇縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，以有效促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；贊皇縣
中圖分類號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）12-0135-05
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，既是節(jié)約和集約用地的重要途徑[1]，又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合理利用及保護(hù)有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規(guī)劃必需認(rèn)真研究的重要問題。對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于促進(jìn)土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)手段[2]。
1贊皇縣概況
贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會(huì)石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現(xiàn)轄9鄉(xiāng)2鎮(zhèn)1個(gè)街道辦事處212個(gè)行政村，人口25萬(wàn)。贊皇是山區(qū)縣、老區(qū)縣、國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是世界教科文組織中國(guó)地名專家組命名的“千年古縣”。
2贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)分析
2.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
在《全國(guó)土地分類》中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市（201）、建制鎮(zhèn)（202）、農(nóng)村居民點(diǎn)（203）和獨(dú)立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級(jí)建制，沒有城市用地，因此本研究區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地只有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和獨(dú)立工礦用地三類。
2.1.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀2010年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉(xiāng)用地總面積的81.68%；建制鎮(zhèn)用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨(dú)立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問題
①城鎮(zhèn)中心職能未充分發(fā)揮，存在土地浪費(fèi)現(xiàn)象：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，制約著建制鎮(zhèn)中心職能的發(fā)揮，難以帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，土地容積率低，城鎮(zhèn)居民住房多數(shù)為平房獨(dú)院，商品房發(fā)展緩慢，土地利用率低。企事業(yè)單位用地存在著用少占多、圈大院現(xiàn)象，造成土地浪費(fèi)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地單位面積產(chǎn)值低。
②村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，村民生活環(huán)境“臟、亂、差”：沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃或者實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，沒有政策、法律措施的保障，國(guó)土部門執(zhí)法力度低，規(guī)劃不能嚴(yán)格執(zhí)行。由于村莊建設(shè)無(wú)章可循，村民居住散亂，村內(nèi)土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，不利于生活水平和質(zhì)量的提高。
③鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地粗放，土地利用率低：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠政策，低價(jià)出讓土地，使得工礦業(yè)用地地價(jià)嚴(yán)重背離其價(jià)值；企業(yè)以土地替代其他生產(chǎn)要素，超量占地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而其生產(chǎn)占用率極低，造成土地閑置。
2.2贊皇縣城鄉(xiāng)用地變化趨勢(shì)分析
近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，贊皇縣建設(shè)用地規(guī)模呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。從表1中可以看到，建制鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)較為緩慢，但總體上仍處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，14年間增長(zhǎng)了39.01 hm 2 。農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化以2001年為分界點(diǎn)分為兩個(gè)階段，第一階段低速增長(zhǎng)，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長(zhǎng)緩慢并有減少的趨勢(shì)。獨(dú)立工礦用地在1997～2001年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，2002～2010年增長(zhǎng)速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。
3城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
贊皇縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于工業(yè)化、城市化起步階段，構(gòu)建特色鮮明、初具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴(kuò)張輕化工、生物制藥、建材、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，整合機(jī)械、煉鐵、鐵礦開采加工業(yè)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，做大做強(qiáng)服務(wù)業(yè)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極謀劃實(shí)施一批立縣富縣重點(diǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)生產(chǎn)基地和園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成新的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、人口快速向城鎮(zhèn)集聚。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導(dǎo)致對(duì)城鎮(zhèn)和工礦用地等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的大量需求。
3.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算
根據(jù)近十幾年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模變化情況，采用趨勢(shì)外推法對(duì)目標(biāo)年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)。設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為因變量Y，自變量X為時(shí)間序列（年份），建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積與時(shí)間的回歸模型。
① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合直線趨勢(shì)方程為：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合二次曲線趨勢(shì)方程為：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擬合指數(shù)趨勢(shì)方程為：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程來(lái)預(yù)測(cè)2015年和2020年的贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)計(jì)算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。
根據(jù)以上各種方程的擬合情況，采用三者預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的平均值作為目標(biāo)年的預(yù)測(cè)值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測(cè)
3.2.1城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)贊皇縣現(xiàn)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)需進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步放寬人均城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量和優(yōu)化城鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。參考《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）中城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，對(duì)目標(biāo)年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表3）。
對(duì)比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，方案二較為合理，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2農(nóng)村居民點(diǎn)用地測(cè)算在城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程中，必將合并一些農(nóng)村居民點(diǎn)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也將呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)[3]。參考國(guó)家的《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）中農(nóng)村居民點(diǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合贊皇縣農(nóng)村實(shí)際情況和城市化進(jìn)程，對(duì)目標(biāo)年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模提出三個(gè)調(diào)整方案（表4）。
對(duì)比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集約型土地利用模式的發(fā)展趨勢(shì)，方案三較為合理，即農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3獨(dú)立工礦用地測(cè)算對(duì)贊皇縣獨(dú)立工礦用地面積擬采用平均增長(zhǎng)率法，剔除年增長(zhǎng)率最大值12.98%和最小值-7.04%，對(duì)其它若干年數(shù)值取平均得到增長(zhǎng)率為3.77%。同時(shí)考慮到贊皇縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)2010～2015年獨(dú)立工礦用地將保持較快增長(zhǎng)，因此將采用5.0%的年增長(zhǎng)率；中遠(yuǎn)期獨(dú)立工礦增長(zhǎng)速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長(zhǎng)率（表5）。
因此，贊皇縣獨(dú)立工礦用地規(guī)模2015年將達(dá)到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達(dá)到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類預(yù)測(cè)匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模確定
比較以上城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量測(cè)算和分類測(cè)算的預(yù)測(cè)結(jié)果，可以看出兩種預(yù)測(cè)結(jié)果相差較大?？紤]到總量預(yù)測(cè)可以從大體上把握城鄉(xiāng)建設(shè)用地總發(fā)展趨勢(shì)，分類預(yù)測(cè)考慮了人口、GDP、城鎮(zhèn)化水平等多種因素且與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相一致，所以取兩種預(yù)測(cè)方法的平均值。如表7，預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)263.96 hm 2 。
3.4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化
隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口減少和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化水平的提高，農(nóng)村居民點(diǎn)用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮(zhèn)工礦用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地將從2010年占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的18.32%、81.68%，調(diào)整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮(zhèn)工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農(nóng)村建設(shè)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)將得到優(yōu)化。
在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、加大新農(nóng)村建設(shè)力度的現(xiàn)實(shí)條件下，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的掛鉤[5]。經(jīng)測(cè)算并考慮各種因素，確定贊皇縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地為：2010～2020年間，城鎮(zhèn)工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮(zhèn)工礦用地增加與農(nóng)村居民點(diǎn)用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。
4贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議與措施
4.1科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃
規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要科學(xué)合理的土地規(guī)劃作為指導(dǎo)[6]。土地利用規(guī)劃要力求科學(xué)性。首先根據(jù)對(duì)贊皇縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況的分析和預(yù)測(cè)，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施用地的總量控制指標(biāo)和相應(yīng)的分類用地控制指標(biāo)，并注意留有一定的彈性，為城鎮(zhèn)的發(fā)展留有一定余地。其次，建立城鄉(xiāng)用地集約利用評(píng)估體系，對(duì)新增加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及工礦、基礎(chǔ)設(shè)施等非農(nóng)建設(shè)用地制定相應(yīng)政策，引導(dǎo)采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，根據(jù)各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展。
4.2改革土地管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)
嚴(yán)格土地管理，完善土地制度，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前城市化穩(wěn)步推進(jìn)的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，近年來(lái)有的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了農(nóng)村土地自發(fā)（或隱性）變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并進(jìn)入市場(chǎng)流通的現(xiàn)象，使耕地保護(hù)受到威脅，土地市場(chǎng)受到?jīng)_擊，對(duì)城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)極為不利。必須把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入規(guī)范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉(xiāng)隱性土地市場(chǎng)和價(jià)格雙軌，順應(yīng)城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。農(nóng)村住宅用地制度必須與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)；必須打通城鄉(xiāng)住宅用地市場(chǎng)，解決農(nóng)民多余宅基地和多余房屋的合理流轉(zhuǎn)問題，提高宅基地和農(nóng)村房屋的利用率。
4.3推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策
贊皇縣農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差、土地利用率低。實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理，有利于推動(dòng)村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。贊皇縣逐漸進(jìn)入經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時(shí)期，對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，人地矛盾突出。實(shí)施“掛鉤”政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，既適度減少農(nóng)村建設(shè)用地，使其轉(zhuǎn)化為耕地，又可以爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)。
4.4加快土地信息系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地管理科學(xué)化
土地利用是一個(gè)隨時(shí)空變化而變化的動(dòng)態(tài)過程[9]。為適應(yīng)土地管理的要求，要逐步實(shí)現(xiàn)土地管理的科學(xué)化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統(tǒng)，對(duì)土地利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解土地信息的變化情況并進(jìn)行調(diào)控和管理，確保土地管理的實(shí)時(shí)、高效，為土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供技術(shù)支持。
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