收稿日期：2013-07-16

基金項目：浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃（新苗人才計劃），項目編號：2012R412023；浙江農(nóng)林大學(xué)“國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃”，項目編號：201210341018

作者簡介：李明華（1962-），男，教授，主要從事環(huán)境法學(xué)、環(huán)境政策學(xué)、環(huán)境社會學(xué)等方面的研究。E-mail：Lmh@zafueducn

摘要：隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民的生活水平和生活質(zhì)量都有所提高，但農(nóng)村環(huán)境污染也隨之加重。農(nóng)村生活垃圾污染問題急需相應(yīng)法律法規(guī)及政策予以解決，國外環(huán)境污染防治的典型法律制度可供借鑒。立足生態(tài)文明、強化農(nóng)民環(huán)保意識，建立健全相關(guān)法律規(guī)范，強化農(nóng)村生活垃圾整治的法律實施，健全環(huán)境司法救濟制度，樹立循環(huán)經(jīng)濟理念、完善落實垃圾收費制度是構(gòu)建和諧社會的必由之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾；污染整治；法律對策

中圖分類號：X799.3文獻標(biāo)識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0126-05

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第三項規(guī)定，農(nóng)村生活垃圾是指農(nóng)村在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為農(nóng)村生活垃圾的固體廢物。農(nóng)村生活垃圾是農(nóng)村環(huán)境的重要污染源之一，也是農(nóng)村當(dāng)前“臟、亂、差”的主要誘因。如果不對生活垃圾進行有效處理，就會出現(xiàn)“垃圾圍村”的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況日益惡化，威脅廣大農(nóng)民群眾的生存環(huán)境和身體健康，制約農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立和完善農(nóng)村生活垃圾污染整治的法律體系有助于推動浙江省農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村開展環(huán)境保護提供法律保障。本研究立足于法律角度，把握浙江省農(nóng)村的特殊性，借鑒國外生活垃圾污染防治經(jīng)驗，提出了農(nóng)村生活垃圾整治的可行性法律對策。

1浙江省農(nóng)村生活垃圾整治的現(xiàn)狀

1.1體制方面

我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后。在這種情況下，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況的惡化成為必然趨勢，其主要根源在于長期以來對農(nóng)村環(huán)境的嚴重忽視，一直存在著“重城市，輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，城市和農(nóng)村實行著不同的環(huán)境政策，無論是投入還是環(huán)保設(shè)施均向城市大幅度傾斜^[1]。政府對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資僅占全部基礎(chǔ)設(shè)施投入的8%，而且該比值還呈現(xiàn)下降的趨勢^[2]。因此，農(nóng)村的環(huán)保投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及政策和法律法規(guī)體系都存在著嚴重的不足，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境不斷惡化。

1.2技術(shù)方面

浙江省的農(nóng)村生活垃圾處理方式主要為填埋、焚燒和堆肥。這三種方式對解決農(nóng)村生活垃圾起到了很大的作用，但都有一定的缺點。由于衛(wèi)生填埋建設(shè)投資大、運行費用高，我國80%以上的垃圾仍采用直接填埋的處理方法^[3]，特別對于農(nóng)村而言，所謂的填埋就是找個低洼地把所有垃圾倒進去，這將導(dǎo)致嚴重的二次污染，例如垃圾滲出液會污染地下水及土壤，垃圾堆放產(chǎn)生的臭氣嚴重影響場地周邊的空氣質(zhì)量；填埋技術(shù)占地面積大，對土地資源的利用將是一個很大的挑戰(zhàn)。對垃圾進行焚燒處理，減容、減量及無害化程度都很高，但焚燒條件控制不當(dāng)會存在煙氣污染問題，且設(shè)備投資巨大。堆肥技術(shù)明顯的缺點是不能處理不可腐爛的有機物和無機物，因此減容、減量及無害化程度低。

1.3法律方面

相關(guān)垃圾處理體系不健全，包括村民的環(huán)保意識、地方性立法的可行性和法律救濟制度等方面的問題。

2浙江省農(nóng)村生活垃圾整治的法律問題

2.1農(nóng)村環(huán)境立法不健全

2.1.1立法指導(dǎo)思想狹隘首先，我國在垃圾污染防治的立法過程中大多關(guān)注城市生產(chǎn)、生活垃圾和工業(yè)垃圾的污染防治，并出臺了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)，就浙江省而言，有《浙江省市容環(huán)境衛(wèi)生條例草案》、《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等，而有關(guān)農(nóng)村環(huán)境方面的立法很少。這種重視城市立法、忽視農(nóng)村立法的指導(dǎo)思想也阻礙了農(nóng)村生活垃圾的整治。

其次，立法者在立法過程中對農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)保護不夠，既沒有詳細地對農(nóng)村居民受到垃圾污染侵害后的救濟手段進行規(guī)定，也沒有在法律中規(guī)定農(nóng)村居民對生活垃圾處理的公眾參與制度。

另外，我國固體廢物的立法理念還未完全脫離末端治理的思想。在已經(jīng)出臺了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《循環(huán)經(jīng)濟促進法》）、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）等法律的情況下，一些舊的部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章沒有與循環(huán)經(jīng)濟的理念相銜接。這樣既不利于農(nóng)村生活垃圾污染的防治，也不利于社會的可持續(xù)發(fā)展^[4]。

2.1.2立法粗糙，過于原則化關(guān)于生活垃圾治理的法律規(guī)范過于分散，整體層級不高，同時也缺乏配套措施。作為我國的農(nóng)業(yè)根本大法，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）涉及到了農(nóng)村生活的方面，該法第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和環(huán)境保護為內(nèi)容，卻未提及農(nóng)村生活垃圾的整治。

我國《固體廢物污染防治法》第 49 條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定。該條款對農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境立法做了授權(quán)性規(guī)定，但實際上并未得到有效實施。

《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第27條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾的清掃、收集、運輸和處置實行村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、縣（市、區(qū)）處置的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃并組織建設(shè)農(nóng)村生活垃圾收集設(shè)施、垃圾集中存放點和垃圾中轉(zhuǎn)站。不具備集中處置條件的，經(jīng)縣級環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意，可以就地?zé)o害化處理生活垃圾。各級政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村生活垃圾的清掃、收集、運輸和處置費用給予財政補助和支持。該規(guī)定雖然考慮到了偏遠山區(qū)、海島的農(nóng)村生活垃圾處理問題，但沒有具體的垃圾處理方式，像這種條款適用于很多地方性法規(guī)?！督K省固體廢物污染環(huán)境防治條例 》第23條中規(guī)定：設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村生活垃圾組保潔、村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)運、縣（市、區(qū)）集中處置的機制，對農(nóng)村生活垃圾的清掃、收集、運輸和處置給予財政補助和支持。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村生活垃圾清掃、收集、轉(zhuǎn)運的組織實施工作。這兩個條款大同小異，很顯然兩者互相抄襲或是照搬相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)中的原則性規(guī)定，根本無法結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況得到全面有效的應(yīng)用。

2.2農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)不完備

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》），我國環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到縣級，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有配備專門的環(huán)境保護機構(gòu)或監(jiān)管人員，環(huán)境監(jiān)管基本處于無序狀態(tài)。一方面，因為管理部門之間職責(zé)劃分不清，一個垃圾處理項目可能由數(shù)個部門共同管理，共同經(jīng)營；一旦項目運行中出現(xiàn)糾紛，則會相互推諉責(zé)任^[5]。另一方面，基層環(huán)保部門在執(zhí)法時缺乏足夠的法律依據(jù)，要實行處罰等監(jiān)管措施都很困難，主動開展生活垃圾整治工作更加不可能了。同時大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；咎幱凇盁o人管環(huán)保、無力管環(huán)?！钡臓顟B(tài)；只有在上級領(lǐng)導(dǎo)檢查時才應(yīng)付一下，即使環(huán)境部門在線監(jiān)管，對造假和設(shè)備運行狀態(tài)也缺乏監(jiān)管力度，公共衛(wèi)生安全得不到有效保障^[6]。

2.3農(nóng)村生活垃圾整治的法律救濟不足

由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在一些公共利益處于無人管理和產(chǎn)權(quán)不清的狀態(tài)下，每個人都會榨取公共資源為己所用。如果公共利益或產(chǎn)權(quán)不清的糾紛利益受到了侵害時，誰會愿意成為訴訟主體的原告呢？誰來承擔(dān)訴訟成本呢？

首先，依據(jù)我國法律的規(guī)定，民事訴訟主體必須是“直接受害人”和行政相對人或作為自然資源所有者的國家具備私益訴訟的原告資格。唯一明確的公益訴訟是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機關(guān)向人民法院提起刑事訴訟^[7]。

其次，縱使有些受害人可以進入訴訟階段，但訴訟成本，訴訟時間，大量的人力、物力和財力投入使他們無奈地選擇了放棄，結(jié)果導(dǎo)致大量環(huán)境侵權(quán)案件因受害人的不訴而得不到處理。

其三，環(huán)境問題是相互聯(lián)系的整體，需要從全局角度加以考慮，而我國目前的訴訟模式主要是分散的、個別的救濟，無法從根本上保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益^[8]。

3國外環(huán)境污染防治法律制度的啟示

3.1垃圾押金返還制度

押金返還制度是指消費者購買的商品價格中包括了一部分押金，當(dāng)商品使用后，消費者可以把商品垃圾退還給有關(guān)部門，并取回押金。目前美國有十一個州利用押金返還制度對鉛酸電池等有毒有害物質(zhì)進行回收。通常，消費者在新電池購買的7～30天內(nèi)向原零售商出示押金證明（銷售收據(jù)），就可以憑舊電池獲得返還金，而返還金是以消費者購買新電池時獲得折扣的形式來體現(xiàn)的。這一制度的實施使得電池中鉛的回收率顯著提高（已超過88%）。押金返還制度在垃圾管理上的應(yīng)用類似于對可產(chǎn)生垃圾的產(chǎn)品征收消費稅，以實現(xiàn)垃圾源頭減量化；在垃圾回收時進行補貼，以保障部分資源垃圾的回收再利用，或保障有害垃圾不隨便丟棄。因此，在押金返還制度的作用下，可以實現(xiàn)減少處理成本與增加垃圾回收率的雙重目標(biāo)^[9]。由于我國農(nóng)村居民普遍具有節(jié)約的習(xí)慣，只要確立合理的押金標(biāo)準(zhǔn)，這種通過經(jīng)濟誘因引導(dǎo)農(nóng)村居民主動交回廢物的外部成本內(nèi)部化方式是非?？尚械摹?/p>

3.2垃圾收費制度

芬蘭、比利時、法國、英國以及我國的臺灣地區(qū)等都已經(jīng)建立了較成熟的城市生活垃圾處置收費制度。在收費主體上，由于許多發(fā)達國家和地區(qū)垃圾產(chǎn)業(yè)化程度較高，有些城市采用專門公司收取垃圾處理費，而不是由政府部門收取并支配，打破了行政性收費的傳統(tǒng)模式。再次，國外多渠道的收費途徑也為收繳率的提高提供了有力的保障，如將垃圾處理費納入水、電費中一并繳納，英國則設(shè)立專門的繳費卡，德國與銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)直接聯(lián)網(wǎng)等方式。日本、新加坡等國對違法者的懲罰措施也作出了明確的規(guī)定，對逾期未交垃圾費的采取斷水、斷電、罰款等懲罰措施^[10]。《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第二十條也規(guī)定了污染者的付費原則，但這個費用主要是處置垃圾的費用，而沒有規(guī)定懲罰措施，也沒有詳細地規(guī)定費用繳納的方式，上述國家的做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

3.3循環(huán)經(jīng)濟制度

德國是世界上循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平最高的國家之一，垃圾再利用行業(yè)每年創(chuàng)造的價值已超過410 億歐元， 生產(chǎn)行業(yè)的垃圾被重新利用的比例平均為50% ^[11]。德國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展歷程可劃分為廢物末端處理、以循環(huán)為目的的廢物減量化、廢物減量化+無害化及廢物減量化+無害化+資源化4個階段。1972年德國頒布了《廢棄物管理法》，通過建立垃圾中心處理站對垃圾進行有效的末端處理。1991年通過了《包裝條例》，實行誰生產(chǎn)利用包裝誰就應(yīng)該回收包裝，實現(xiàn)廢物的減量化；其雙向系統(tǒng)（DSD），也稱為綠點公司，就是專門從事廢物回收的公司。1996年，德國提出了《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》，對無法循環(huán)利用的廢物進行無害化消除后再填埋，禁止堆放未處理過的垃圾，最終逐步實現(xiàn)廢物的資源化。

我國目前農(nóng)村生活垃圾中包裝垃圾占有很大的比例，可以借鑒德國的雙向系統(tǒng)，促進企業(yè)在包裝產(chǎn)品時考慮收費和末端處理問題，農(nóng)民在消費的過程中選擇包裝簡易、有綠色標(biāo)記的產(chǎn)品，擺脫原來的末端處理方式。

4浙江省農(nóng)村生活垃圾整治的法律對策

4.1立足生態(tài)文明，強化農(nóng)民環(huán)保意識

生態(tài)文明是指人類作為主體在認識自然和改造自然過程中所取得的積極成果，它表現(xiàn)為人類能夠依據(jù)規(guī)律建立和保證與自然和諧的關(guān)系，使人類在這種和諧的關(guān)系中存在和發(fā)展^[12]。生態(tài)文明村鎮(zhèn)的建設(shè)離不開廣大村民的積極參與，要建立良好的公眾參與機制。所以在立法中，對于隨意丟棄、傾倒或填埋生活垃圾的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任；在宣傳上，要加強宣傳力度，拓寬宣傳途徑，從單一的墻體宣傳轉(zhuǎn)化為利用電視、廣播等媒體進行宣傳；在信息公開上，定期舉行一些座談；設(shè)置環(huán)境監(jiān)督的熱線，或者從志愿者、民間團體中招募監(jiān)督員等。

4.2建立健全相關(guān)法律規(guī)范

目前，我國沒有農(nóng)村生活垃圾管理方面的立法，因此首要任務(wù)是建立相關(guān)法律規(guī)范。首先，要樹立正確的立法理念，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，以達到完整的循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)為目標(biāo)，將“三農(nóng)”問題的解決納入整個國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮農(nóng)村與城市的關(guān)系，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的差別。

其次，農(nóng)村生活垃圾管理是一個很具體且跟當(dāng)?shù)貭顩r緊密聯(lián)系的活動，僅有全國性的法律難以擺脫空泛不易實施的窠臼。國務(wù)院可制定《農(nóng)村村容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，以此作為其他地方性立法的總體指導(dǎo)意見，再建立省級地方性法規(guī)。但《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》針對的主要還是城市垃圾管理問題，對農(nóng)村涉及較少，而且很寬泛，屬于一般法的范疇，而農(nóng)村生活垃圾管理的相關(guān)法律應(yīng)該定位于特別法的范疇^[13]。

日本除了有關(guān)于生活垃圾處理的基本法律外，還有各種相應(yīng)的配套法律，如《容器包裝再利用法》、《特定家用電器再商品化法》、《食品再利用促進法》和《綠色食品采購法》等。因此應(yīng)建立一些地方單項立法，完善配套法律，建立完整的農(nóng)村生活垃圾法律法規(guī)體系。

4.3強化農(nóng)村生活垃圾整治的法律實施

首先要完善農(nóng)村生活垃圾監(jiān)管體制，賦予環(huán)境保護部門強制執(zhí)行權(quán)，使行政執(zhí)法行為具有法律的權(quán)威性。

其次，應(yīng)提高環(huán)衛(wèi)隊伍的法律意識和執(zhí)法水平，對他們進行處理農(nóng)村垃圾的專業(yè)培訓(xùn)，配備足夠的執(zhí)法設(shè)施。

4.4健全環(huán)境司法救濟制度

要建立公益訴訟制度，保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)得以充分實現(xiàn)。應(yīng)適當(dāng)擴大公益訴訟的主體范圍，建立民間環(huán)保組織，吸收更多的保護主體，讓環(huán)境保護在公眾的監(jiān)督下發(fā)揮效能^[14]。在立法中應(yīng)大幅度降低環(huán)境污染所引起的訴訟費用，盡可能使村民免交或是緩交訴訟費用，降低村民捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)利的成本，為村民開創(chuàng)“綠色訴訟通道”。

4.5樹立循環(huán)經(jīng)濟理念，完善落實相關(guān)制度

循環(huán)經(jīng)濟建立在“減量化、再使用、再循環(huán)”原則上，要求正確認識人與自然的關(guān)系，樹立自然資本理念，把自己視為替子孫后代管理現(xiàn)有自然資本的管理者，而不能將其消耗殆盡。不僅如此，還要向自然投資，反哺自然，使其能夠持續(xù)地為人類社會提供產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)保護地球環(huán)境和改善經(jīng)濟效益的雙贏發(fā)展^[12]。因此，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟法律體系對資源的利用和環(huán)境的保護顯得尤為重要。

完善垃圾收費制度是實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的手段之一。根據(jù)浙江省物價局的規(guī)定，全省將按照“先城鎮(zhèn)后農(nóng)村，先企事業(yè)單位后居民，先部分補償后完全補償”的步驟和方向，積極建立垃圾處理收費制度。對農(nóng)村生活垃圾進行收費首先要明確收費主體、收費標(biāo)準(zhǔn)以及收費方式，可以通過地方性法規(guī)予以規(guī)定；其次，不能一味地參照城市居民生活垃圾的收費，對農(nóng)村生活垃圾收費可以實行優(yōu)惠政策；再次，摒棄原來籠統(tǒng)的定額收費，要根據(jù)垃圾的量和種類進行收費。另外，押金返還制度可優(yōu)先適用于農(nóng)村塑料瓶、玻璃、硬紙板等可回收垃圾。

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