推出存款保險(xiǎn)機(jī)制，既有利于推進(jìn)金融市場(chǎng)化改革，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型中的一張金融安全網(wǎng)。

中國(guó)是否需要存款保險(xiǎn)制度，這個(gè)爭(zhēng)議已經(jīng)由來已久。

自2013年7月20日起實(shí)施的金融機(jī)構(gòu)貸款利率全面放開，推進(jìn)了利率市場(chǎng)化進(jìn)程，與此同時(shí)人們也更加期待存款利率市場(chǎng)化。在存款和貸款的利率市場(chǎng)化之間的鴻溝，即缺失的存款保險(xiǎn)制度也越來越凸顯出來。

所謂存款保險(xiǎn)制度，指的是為了保護(hù)中小存款人的利益，維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定，吸收存款的機(jī)構(gòu)定期按照一定的比例向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，以便在非常之時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按照一定比例賠付存款人，并對(duì)有問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的制度。

在2013年5月發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2013》中，央行措辭急切，稱“當(dāng)前建立存款保險(xiǎn)制度的各方面條件已經(jīng)具備， 實(shí)施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識(shí)，可擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施”。報(bào)告為利率自由化以及最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)金融部門自由化鋪平了道路。

制度推出成共識(shí)

最早的存款保險(xiǎn)制度始于1929-1933年大危機(jī)期間，當(dāng)時(shí)美國(guó)建立了世界上第一個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，確立了現(xiàn)代存款保險(xiǎn)的基本模式。但此后很長(zhǎng)時(shí)間這個(gè)制度沒有得到重視反而倍受爭(zhēng)議。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，全球金融危機(jī)事件頻頻發(fā)生，歐洲、美洲和亞洲的大部分國(guó)家和地區(qū)，逐步認(rèn)識(shí)到了存款保險(xiǎn)對(duì)于維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用，根據(jù)自身國(guó)情，相繼建立了存款保險(xiǎn)制度。截至2012年，已有111個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立了或正在建立存款保險(xiǎn)制度。在金融穩(wěn)定理事會(huì)的24個(gè)成員國(guó)（地區(qū)）中，絕大多數(shù)都已建立存款保險(xiǎn)制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國(guó)。

2013年2月的中國(guó)人民銀行工作會(huì)議，將存款保險(xiǎn)制度視作“今年三項(xiàng)改革重點(diǎn)內(nèi)容之一”。在5月發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2013》中，央行稱各方面已形成“共識(shí)”。推出存款保險(xiǎn)制度成為完善市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)“退出機(jī)制”，也為下一步民營(yíng)銀行的設(shè)立做好了準(zhǔn)備。功能完善的存款保險(xiǎn)制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風(fēng)險(xiǎn)向其他銀行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)。而這項(xiàng)制度，也將成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

2013年5月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，罕見地單獨(dú)列出了存款保險(xiǎn)改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等部門負(fù)責(zé)。

中國(guó)長(zhǎng)期以來并不存在明確的存款保險(xiǎn)，但從過去所發(fā)生的各種金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案中政府所采取的處理方法來看，國(guó)家實(shí)際上承擔(dān)了隱性的擔(dān)保責(zé)任。在中國(guó)的金融史上，海南發(fā)展銀行、威海市商業(yè)銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業(yè)銀行等曾陸續(xù)發(fā)生過大規(guī)模的擠兌事件，最終都是國(guó)家施以援手。自1997年以來，在中國(guó)的11起重要的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中，除廣東國(guó)際信托投資公司外，其他機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償都由國(guó)家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而，這種“隱性全額存款保險(xiǎn)”制度，既使央行難堪重負(fù)，又容易導(dǎo)致商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制弱化，為追求高額利潤(rùn)而過度投機(jī)。公開數(shù)據(jù)顯示，自1998年至2003年以來，中國(guó)有三百多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉破產(chǎn)，兌付自然人的債務(wù)超過1700億元。央行對(duì)這些即將關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)被迫發(fā)放的信用貸款顯然收回?zé)o望。

方案浮出水面

當(dāng)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于艱難的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中，地方債務(wù)、房地產(chǎn)泡沫、制造業(yè)產(chǎn)能過剩等問題困擾著轉(zhuǎn)型之路，影響了銀行體系的穩(wěn)健。

北京師范大學(xué)金融研究中心教授鐘偉撰文稱，市場(chǎng)化改革至今，中國(guó)銀行體系已多元化，外資和民間資本在銀行業(yè)股東層面扮演重要角色。當(dāng)銀行出問題時(shí)，就不再適宜繼續(xù)免費(fèi)享受政府兜底的優(yōu)惠。而現(xiàn)有的“一行三會(huì)”的既有機(jī)制，也不能勝任為銀行體系構(gòu)建安全網(wǎng)的職能。

據(jù)報(bào)道，數(shù)位接近央行人士證實(shí)，央行方案是成立存款保險(xiǎn)基金，由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險(xiǎn)處托管。所有存款性機(jī)構(gòu)將強(qiáng)制參保。而每個(gè)銀行賬戶的保險(xiǎn)上限設(shè)置為50萬元或50萬元以上，還沒有定論。

在當(dāng)下，建立存款保險(xiǎn)制度不可能一蹴而就。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認(rèn)為，當(dāng)前的首要目標(biāo)是形成一個(gè)以市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)的、規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。在初期組建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，考慮到商業(yè)銀行出資有困難，國(guó)家可考慮使用央行再貸款墊付資金、中央財(cái)政專項(xiàng)資金等設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，以謀求形成存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性框架。在存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)管理上，既可由央行直接管理，也可另行設(shè)立存款保險(xiǎn)基金理事會(huì)。存款保險(xiǎn)基金正式運(yùn)營(yíng)后，央行再貸款、財(cái)政資金可通過保費(fèi)收入的逐步償還，期間政府色彩逐漸淡出，逐步建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于央行、政府部門的非盈利性存款保險(xiǎn)公司。

因中國(guó)的特殊情況使然，在存款保險(xiǎn)的投保方式上，應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性原則，即采取國(guó)家為主導(dǎo)、銀行類金融機(jī)構(gòu)全都參與的方式。至于保險(xiǎn)費(fèi)率，則宜實(shí)行差別存款保險(xiǎn)費(fèi)率，即存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確立不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率檔次，成員銀行繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)率的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足水平和監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)越高，保險(xiǎn)費(fèi)率就越低；反之亦然。在問題金融機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)賠付上，應(yīng)以保險(xiǎn)覆蓋面為主考慮償付限額。主要保護(hù)中小存款人的利益，曹鳳岐稱。

在存款保險(xiǎn)制度的職能上，鐘偉否定了停留在簡(jiǎn)單的“付款箱”層面的觀點(diǎn)。“付款箱”即為問題銀行在事后提供付款功能，保護(hù)存款人利益。2008年英國(guó)北巖銀行遭受擠提，即是一個(gè)反證，宣告了“付款箱”模式的徹底失敗。

北巖銀行被擠兌時(shí)，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為仍具有清償能力，資本超過監(jiān)管要求，貸款質(zhì)量良好，但它卻成為英國(guó)銀行業(yè)近150年歷史中第一家由于擠提而被政府接管的銀行，最直接的原因就是受到流動(dòng)性的沖擊。但英國(guó)“付款箱”式的存保制度，只負(fù)責(zé)事后埋單，無法起到維護(hù)公眾信心的作用。

鐘偉認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)制不僅應(yīng)有日常信息共享，還應(yīng)有早期介入和流動(dòng)性支持等功能。目前中國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)制可以從創(chuàng)立存款保險(xiǎn)基金入手，向存款性機(jī)構(gòu)開征既有利于防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)又不明顯影響其績(jī)效的存款保險(xiǎn)費(fèi)。在基金積累到一定規(guī)模后逐步降低費(fèi)率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)制也必然需要從基金化走向機(jī)構(gòu)化。