屢遭調(diào)控的種種過剩行業(yè)，緣何能頻頻繞過政策紅線不斷野蠻生長(zhǎng)乃至積重難返，成為在水面上不斷融化，水面下不斷長(zhǎng)大的“冰山”？這恐怕與“諸侯經(jīng)濟(jì)”和“GDP至上”的現(xiàn)狀不無干系。就以稅收為例，開篇時(shí)我們提到的熔盛重工，就有資料顯示，2010年其母公司江蘇熔盛重工集團(tuán)有限公司的納稅額超過其后七家最大企業(yè)的納稅額總和。就在業(yè)務(wù)蕭條、內(nèi)憂外患的2013年5月份，該集團(tuán)仍是如皋縣第八大納稅企業(yè)，納稅額人民幣2554萬元，而去年同期其納稅額超過1億。

另一方面，就業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是地方政府不得不考慮的問題。大部分所謂的“產(chǎn)能過?！毙袠I(yè)均處在產(chǎn)業(yè)鏈中游，集中體現(xiàn)出名義產(chǎn)值大、就業(yè)人口多，配套企業(yè)多的特點(diǎn)。僅就不久之前的歐盟對(duì)華光伏“雙反”一案而言，業(yè)界保守預(yù)計(jì)將影響中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)約40萬就業(yè)人口。在行業(yè)巔峰時(shí)期的2010年，僅江蘇一省的光伏產(chǎn)業(yè)就實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1988億元，接近全國(guó)2/3，占全球約35%市場(chǎng)份額。

途徑一：暗渡陳倉以繞開管制

以白酒行業(yè)為標(biāo)本，我們似乎可以一窺其中奧秘。盡管根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》以及《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》，“白酒生產(chǎn)線”被列入“限制類”，禁止新建白酒生產(chǎn)線，也不再發(fā)放白酒生產(chǎn)許可證，但各地酒企依然八仙過海各顯神通，想盡一切辦法擴(kuò)產(chǎn)增產(chǎn)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)， 2012年，中國(guó)白酒總產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到約1150萬千升，按照每瓶500毫升容量計(jì)算，這相當(dāng)于230億瓶，按照全體13億中國(guó)人計(jì)算，平均每人每年需要喝掉17.74瓶白酒。

但吊詭的是，正是從2005年白酒產(chǎn)能被調(diào)控開始，整個(gè)產(chǎn)業(yè)反而開始爆發(fā)性增長(zhǎng)，到2012年，白酒行業(yè)產(chǎn)量累計(jì)增幅已高達(dá)2.3倍。以“國(guó)窖”聞名的四川省瀘州市，其地方政府2012年6月發(fā)布的《瀘州市酒產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》就稱，到2015年，全市白酒產(chǎn)量達(dá)到180萬千升，白酒配套綜合加工能力突破200萬千升，銷售收入達(dá)1000億元，實(shí)現(xiàn)利稅250億元以上，這大約相當(dāng)于2012年山東全省白酒生產(chǎn)能力的總和。此外，記者還了解到，許多企業(yè)還以保健酒、藥酒等名義新建生產(chǎn)線，投產(chǎn)白酒產(chǎn)品，變相繞開有關(guān)政策的限制。

不僅僅是瀘州市有如此野望，今年6月，本刊記者在安徽亳州采訪時(shí)便發(fā)現(xiàn)，安徽古井貢酒股份有限公司以搬遷改造的名義，建立古井貢酒生態(tài)產(chǎn)業(yè)園，并在園區(qū)內(nèi)新建屬國(guó)家明令禁止的白酒生產(chǎn)線項(xiàng)目的釀造、勾儲(chǔ)、灌裝等設(shè)施。這一產(chǎn)業(yè)園被列為安徽省“861”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目總占地1205畝，約80萬平方米，園區(qū)總建筑面積約60萬平方米，概算總投資18.7億元，全部由古井貢方面投資建設(shè)。接受本刊記者采訪的亳州市國(guó)土部門一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，該產(chǎn)業(yè)園屬于搬遷與技術(shù)改造，不屬于國(guó)家禁止的新建項(xiàng)目，所以供地不存在任何問題。

不過，2010年11月26日，古井貢酒業(yè)在《非公開發(fā)行A股股票預(yù)案》中所做的披露卻表明，該公司原有廠區(qū)非但沒有準(zhǔn)備搬遷的跡象，反而投入巨資進(jìn)行了技術(shù)改造與擴(kuò)建。此外，《安徽古井貢酒股份有限公司白酒產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》是一份現(xiàn)已公開的材料，其中多次強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)后，年可新增生產(chǎn)9 萬噸成品酒，年新增銷售收入 72億元。

地方政府的態(tài)度決定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。作為利稅大戶的古井貢酒業(yè)，其發(fā)展擴(kuò)張，地方政府幾乎沒有理由不支持。從項(xiàng)目建設(shè)之初，亳州市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)便多次視察該項(xiàng)目，甚至個(gè)別市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。但在《禁止用地項(xiàng)目目錄》中，白酒生產(chǎn)線卻被列為禁止項(xiàng)目，并規(guī)定國(guó)土資源管理部門和投資管理部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。

途徑二：頂風(fēng)作案造既成事實(shí)

再來看鋼鐵行業(yè)。2009年9月26日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中明確指出，“嚴(yán)禁各地借等量淘汰落后產(chǎn)能之名，避開國(guó)家環(huán)保、土地和投資主管部門的監(jiān)管、審批，自行建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目。”

但早前在江蘇溧陽，本刊記者就曾發(fā)現(xiàn)，江蘇申特鋼鐵有限公司于2009年新建了一座1250立方米煉鐵高爐，并于2010年4月投產(chǎn)。該項(xiàng)目當(dāng)時(shí)僅由溧陽市發(fā)改委立項(xiàng)審批，并由溧陽市環(huán)保局進(jìn)行環(huán)評(píng)批復(fù)。而早在2002年，原國(guó)家環(huán)?？偩志鸵?guī)定，從2003年起，煉鐵50萬噸及以上、電爐30萬噸及以上、轉(zhuǎn)爐煉鋼80萬噸及以上、普通鋼50萬噸及以上、特殊鋼35萬噸及以上項(xiàng)目必須由國(guó)家環(huán)?？偩謱徟?。

時(shí)任江蘇省溧陽市發(fā)改委主任柳建平當(dāng)時(shí)則向記者不斷強(qiáng)調(diào)：“申特鋼鐵公司1250煉鐵高爐是在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策之下，由溧陽市審批的。它不屬于新增產(chǎn)能。是淘汰了溧陽四五家企業(yè)的產(chǎn)能，在不新增產(chǎn)能的前提下嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)政策，按照專門程序和管理制度審批的。”

而在山東壽光，巨能特鋼違規(guī)私建1250立方米高爐，被環(huán)保部叫停后仍違法生產(chǎn)，并繼續(xù)建設(shè)配套設(shè)施。壽光市環(huán)保局向記者提供了由中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部下發(fā)的環(huán)法[2010]46號(hào)文件，內(nèi)容為巨能特鋼違規(guī)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)擅自開工并責(zé)令改正違法行為的決定書。壽光市環(huán)保局投資科的李科長(zhǎng)無奈地稱，企業(yè)的違法擴(kuò)建，單靠環(huán)保局的力量無法監(jiān)管。

不僅是地方企業(yè)，大型鋼鐵央企也頻頻違規(guī)擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)建。2012年，國(guó)家審計(jì)署就曾在審計(jì)公告中披露，2006年至2010年間，寶鋼集團(tuán)所屬寧波鋼鐵有限公司等3家單位未經(jīng)核準(zhǔn)或超出核準(zhǔn)規(guī)模，違規(guī)新增煉鐵產(chǎn)能442萬噸、煉鋼產(chǎn)能666萬噸； 2007年，鞍鋼集團(tuán)未按規(guī)定報(bào)經(jīng)發(fā)展改革委批準(zhǔn)，自行新增產(chǎn)能150萬噸，截至2010年底超計(jì)劃投資81.24億元人民幣。

途徑三：未批先建黑產(chǎn)能漂白

在電解鋁行業(yè)，早在2009年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》就曾明確提出，今后三年內(nèi)原則上不再核準(zhǔn)新建、改擴(kuò)建電解鋁項(xiàng)目。2011年4月20日，工信部等9部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于遏制電解鋁行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展的緊急通知》，隨后叫停了23個(gè)總規(guī)模774萬噸、總投資770億元的擬建電解鋁項(xiàng)目。

另一方面，2003年以來，中國(guó)電解鋁產(chǎn)能年增幅在25%左右，原鋁消費(fèi)年復(fù)合增長(zhǎng)為17.5%。在此背景下，電解鋁廠家加速向電力等成本相對(duì)低廉的西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是被業(yè)政策所“豁免”的新疆。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)電解鋁新建產(chǎn)能的地域分布中，西北地區(qū)占了71%，僅在新疆地區(qū)就有近10家大型電解鋁企業(yè)開始投建，規(guī)劃總產(chǎn)能在1500萬噸以上， 研究機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)， 2013年新疆地區(qū)電解鋁產(chǎn)量約為240萬噸，同比增長(zhǎng)33%；截止到2013年末，新疆地區(qū)運(yùn)行電解鋁產(chǎn)能約為310萬噸，開工率約為84%。更有行業(yè)分析師在媒體上表示，由于國(guó)家要淘汰高耗能、高污染產(chǎn)能，提高了電解鋁在環(huán)保等各方面的準(zhǔn)入門檻，如果以電解鋁項(xiàng)目名義申請(qǐng)難度會(huì)很大，而很多企業(yè)為了規(guī)避不成功風(fēng)險(xiǎn)，便以科技含量較高的鋁加工項(xiàng)目等名義來申報(bào)，而在實(shí)際建設(shè)時(shí)卻是電解鋁項(xiàng)目。

2013年4月，有公開報(bào)道引述行業(yè)人士言論稱，未經(jīng)審批的電解鋁產(chǎn)能占已建成產(chǎn)能的85%，而在2011年的另一則報(bào)道中，電解鋁產(chǎn)能還只是“超過六成屬黑戶”。

而在水泥行業(yè)，工信部數(shù)據(jù)顯示，2012年有216條在建水泥生產(chǎn)線，預(yù)計(jì)到2013年建成投產(chǎn)，屆時(shí)新型干法水泥將達(dá)到31.33億噸。假設(shè)2013年需求量增長(zhǎng)到24億噸，富余程度也將達(dá)到30.54%，而這些還僅是已經(jīng)被納入統(tǒng)計(jì)的產(chǎn)能。就在最近，本刊記者在山西晉城采訪時(shí)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就反映稱，晉城市現(xiàn)有8家手續(xù)齊全的水泥企業(yè)，而在陽城縣就有3家，而該縣還存在有多家無手續(xù)的類似企業(yè)。由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，受訪企業(yè)的100萬噸產(chǎn)能開工率僅有20%，日銷售額不到五百噸，三班倒已變成一班半都用不了，需要政府及時(shí)關(guān)停無證企業(yè)，規(guī)范市場(chǎng)，使政府的監(jiān)管真正到位。