摘要：盡管我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“九連增”，但糧食安全并非高枕無憂。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展和人口遞增趨勢未減，保障糧食安全面臨著諸多挑戰(zhàn)，糧食安全仍需要引起全社會的高度關(guān)注。從我國糧食安全面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)入手，本文提出我國實(shí)現(xiàn)糧食安全的現(xiàn)實(shí)路徑：嚴(yán)格保護(hù)水土資源，改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高糧食單產(chǎn)的技術(shù)支撐；增強(qiáng)政策支持，改善種糧的經(jīng)濟(jì)效益；糧食生產(chǎn)立足國內(nèi)，糧食貿(mào)易多元自主發(fā)展。

關(guān)鍵詞：糧食安全；現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；路徑選擇

中圖分類號：F30711 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

“民以食為天，食以糧為先”，糧食安全事關(guān)國家全局，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。由于20世紀(jì)90年代中后期我國發(fā)生了以糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品全面過?，F(xiàn)象，1996-1999年人均糧食占有量保持在400公斤以上，中央據(jù)此做出了我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段的重大判斷，并提出了對農(nóng)業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整的重大決策[1]。

進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國在糧食安全方面放松了警惕，糧食播種面積持續(xù)下降，以至于2000-2003年連續(xù)4年的糧食減產(chǎn)、產(chǎn)不足銷，糧食庫存下降引起了全社會對糧食安全問題的高度關(guān)注。基于糧食安全的戰(zhàn)略需要，2004年以來中央一號文件再度聚集“三農(nóng)”，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的一系列支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策密集出臺，調(diào)動了地方政府抓糧、農(nóng)民種糧的積極性，創(chuàng)造了我國糧食生產(chǎn)“九連增”的奇跡，2012年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到58 957萬噸，創(chuàng)歷史新高。

2006年以來全球農(nóng)產(chǎn)品價格的兩次大幅度波動，尤其是2010年國際糧價的大幅度上升，我國糧食價格居高不下，糧食安全再度引起各方面的關(guān)注。由于油料和食用油的大量進(jìn)口，我國狹義的糧食安全自給率2010年已經(jīng)下降到906%，尤其是在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷發(fā)展和人口遞增趨勢未減的宏觀背景下，保障糧食安全仍然面臨著許多挑戰(zhàn)，糧食安全戰(zhàn)略路徑需要不斷思考。

一、關(guān)于我國糧食安全的再認(rèn)識

糧食安全的概念首次由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）于1974年提出，即保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品。1983年聯(lián)合國糧農(nóng)組織又對糧食安全的概念進(jìn)行了修正，即“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需的基本食品”[2]。FAO于1996年《世界糧食首腦會議行動計劃》又作了第三次表述，即“讓所有的人在任何時候都能享有充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活”。2001年世界糧食大會修正了糧食安全的概念，增加了“無污染、無公害”的要求，從概念表述的演變體現(xiàn)了“糧食安全”概念的內(nèi)涵與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)。

在美國學(xué)者萊茵·布朗1994年提出了“21世紀(jì)誰來養(yǎng)活中國”問題后，我國糧食安全問題引起了世界的關(guān)注。國外一些專家把世界糧食價格上漲歸咎于中國進(jìn)口的增加，甚至有些西方人把中國糧食問題同“中國威脅論”、“中國危機(jī)論”聯(lián)系起來。國內(nèi)許多學(xué)者在對西方學(xué)者夸大事實(shí)進(jìn)行有力駁斥的基礎(chǔ)上，對我國糧食安全的狀況進(jìn)行多角度、全方位的思考，提出了一些觀點(diǎn)。黃季焜（2004）認(rèn)為“中國目前已成為世界上所有發(fā)展中國家中食物最安全的國家之一”，“中國目前也不存在對國家食物和糧食安全構(gòu)成巨大威脅的因素”；王征等（2005）認(rèn)為“從長遠(yuǎn)看，中國糧食安全出現(xiàn)重大問題的可能性不大”[3]。有些學(xué)者對中國糧食安全問題有些憂慮，如魯靖等（2004）認(rèn)為“單純從總量上來評價中國的糧食形勢，中國的糧食基本上是安全的；但將中國的糧食問題按經(jīng)濟(jì)效率和持續(xù)發(fā)展的要求進(jìn)行考察，中國的糧食安全程度就值得商榷了”。田野（2004）認(rèn)為“從中長期來看，糧食生產(chǎn)和供給的形勢依然比較嚴(yán)峻”[4]；王雅鵬（2008）認(rèn)為“盡管近年中國糧食產(chǎn)量恢復(fù)較快，但存在有潛在性危機(jī)”[5]；林毅夫（2008）認(rèn)為“中國糧食安全絕不是高枕無憂”[6]。

近年來，隨著我國糧食的連年增收和人均口糧消費(fèi)比重逐步下降，糧食安全的內(nèi)涵不斷豐富。黃季焜（2011）提出要從“糧食安全”觀念向“食物安全”觀念轉(zhuǎn)變，從“糧食安全”向“口糧安全”轉(zhuǎn)變，從“進(jìn)口畜禽產(chǎn)品”向“進(jìn)口飼料糧”轉(zhuǎn)變。朱信凱（2012）認(rèn)為 “糧食安全的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返臓I養(yǎng)和衛(wèi)生保障，以及隨著生活水平提高而產(chǎn)生的食物偏好”[7]。谷亞光（2011）提出了“大糧食安全戰(zhàn)略”，旨在適當(dāng)利用其他有利資源轉(zhuǎn)換成為糧食，降低居民對糧食消費(fèi)的壓力。呂新業(yè)等（2012）提出“應(yīng)積極倡導(dǎo)以‘適度、素食、綠色與多樣’為基本內(nèi)容的糧食消費(fèi)觀念”，甚至對官方認(rèn)定的“糧食自給率達(dá)到95%”的約束性指標(biāo)也認(rèn)為可以討論。如陸文聰?shù)龋?011）根據(jù)情景模擬研究，得出到2020年我國糧食產(chǎn)量將能實(shí)現(xiàn)糧食安全規(guī)劃目標(biāo)，但自給率卻低于95%。

本文的基本觀點(diǎn)是：我國糧食生產(chǎn) “九連增”，并不意味著糧食安全可以高枕無憂；雖然以谷物為代表的傳統(tǒng)糧食不能代表食物的全部，但仍然是食物的基礎(chǔ)；通過進(jìn)口飼料糧解決人畜爭糧的矛盾，并且節(jié)約土地和水資源，可以一定程度減緩糧食安全的壓力，糧食自給率95%的約束性指標(biāo)有討論的空間，但保障食物安全的基礎(chǔ)還是糧食生產(chǎn)能力和生產(chǎn)潛力。因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下和市場機(jī)制環(huán)境下，糧食的比較效益低，糧食弱生產(chǎn)要素投入特征無法改變，中國糧食安全仍需要政府更多地關(guān)注糧食生產(chǎn)能力建設(shè)和職業(yè)農(nóng)民的形成。中國的糧食安全或者食物安全不是短期的糧食生產(chǎn)和流通問題，而是中長期的糧食生產(chǎn)潛力問題。

二、糧食安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展期，糧食安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)主要是：

（一）人增地減趨勢不可逆轉(zhuǎn)，保持18億畝耕地任重道遠(yuǎn)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持年均近10%的高速增長，城鎮(zhèn)化率由1979年的1792%， 上升到2011年的5127%，提高了3335個百分點(diǎn)；全國總?cè)丝谟?978年達(dá)到987億，到2011年末達(dá)到1347億，增長了3647%。人口總量的不斷增長帶來糧食總需求剛性增長，有專家預(yù)測2020年我國糧食需求總量為61億噸。世界各國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本趨勢，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快帶來了耕地數(shù)量的持續(xù)遞減[8]。1979年我國耕地面積為13476億公頃，到2008年末減少到12172億公頃，年均減少4347萬公頃。尤其是20世紀(jì)90年代后期至新世紀(jì)之初耕地面積減少呈加速之勢，1997-2008年間，中國耕地凈減少量為87472萬公頃，年均減少7289萬公頃，耕地數(shù)量的變化在一定的技術(shù)水平下必然引起糧食產(chǎn)量的波動。有研究表明耕地面積的年變化率與糧食產(chǎn)量的年變化率具有明顯的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)達(dá)到07075[9]。近些年來雖然由于土地管理制度加強(qiáng)，耕地減少的趨勢得到了遏制，但建設(shè)用地仍在增長。據(jù)中國國土資源公報顯示2010年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地4845萬公頃，國有建設(shè)用地同比增長184%，連續(xù)兩年保持增長[10]。

（二）水資源與環(huán)境約束日益增加，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱未能好轉(zhuǎn)

我國的水資源總量全球第四，但人均占有水資源量僅為世界平均值的1/4，約相當(dāng)于日本的1/2，美國1/4，俄羅斯的1/12。全國水資源80%分布在長江流域及其以南地區(qū)，干旱區(qū)和半干旱區(qū)占國土面積的50%以上。過去南方的“魚米之鄉(xiāng)”現(xiàn)今已多數(shù)名不符實(shí)，“南糧北運(yùn)”變成現(xiàn)在的“北糧南運(yùn)”，出現(xiàn)了資源配置倒置的狀況[11]。2010年全國總用水量6 0220億m3，其中生活用水占127%，工業(yè)用水占240%，農(nóng)業(yè)用水占613%，生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)水占20%[12]。由此可見農(nóng)業(yè)用水所占比重大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸因素。每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水300億立方米，因干旱缺水每年糧食每產(chǎn)量損失約200億公斤，相當(dāng)于江西省一年的糧食總產(chǎn)量。

目前，我國人均耕地面積僅為0092公頃，約為世界水平的40%[13]。耕地質(zhì)量總體偏差，中、低產(chǎn)田約8 46667萬公頃，農(nóng)田有效灌溉面積6 000萬公頃，約占耕地總面積的49%。宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足46667萬公頃。此外，與糧食生產(chǎn)關(guān)系密切的生態(tài)環(huán)境也日趨惡化，土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕、氣候變暖以及工業(yè)“三廢”的污染擴(kuò)散，均給糧食生產(chǎn)帶來了極大的隱患，尤其是全球氣候變暖對糧食生產(chǎn)的影響加大。近10多年來，極端氣候?yàn)?zāi)害明顯增多、增強(qiáng)，干旱、暴雨、低溫等極端天氣已嚴(yán)重影響我國糧食生產(chǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模偏小，種糧比較效益偏低

目前我國糧食生產(chǎn)規(guī)?；降?，存在著糧食發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未帶來農(nóng)民收入的同步增長，糧食生產(chǎn)的優(yōu)勢未能變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢和農(nóng)民增收的優(yōu)勢，嚴(yán)重影響了地方政府抓糧和農(nóng)民種糧的積極性。

1.糧食發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，糧食生產(chǎn)要素具有明顯的時空分布特征。根據(jù)糧食生產(chǎn)能力、商品率、商品量、自給率水平以及糧食安全戰(zhàn)略的考慮，本文對中國大陸31個?。ㄊ?、區(qū)）劃分糧食主產(chǎn)區(qū)13個，即河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、四川、江蘇、安徽、江西；產(chǎn)銷平衡區(qū)11個，即山西、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏、陜西；糧食主銷區(qū)7個，即北京、天津、上海、廣東、海南、浙江、福建。近些年來糧食主產(chǎn)區(qū)的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，2011年全國13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）糧食總產(chǎn)量達(dá)到434億噸，占全國糧食總產(chǎn)量的比重上升到76%， 糧食增量占全國總增產(chǎn)量比重達(dá)到905%。

由于糧食是基礎(chǔ)性產(chǎn)品、戰(zhàn)略性物質(zhì)，糧食生產(chǎn)具有明顯的外部性和弱質(zhì)性。外部性是指糧食生產(chǎn)的收益外溢，它的收益不僅以“價格剪刀差”的形式流入其它產(chǎn)業(yè)，而且是其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。弱質(zhì)性主要表現(xiàn)在糧食產(chǎn)業(yè)對土地的高度依賴性，且易受自然災(zāi)害的侵襲，機(jī)會成本高，比較效益低，具有弱生產(chǎn)要素流入的特征。盡管國家在惠農(nóng)扶糧政策上給予糧食主產(chǎn)區(qū)一定的傾斜，但糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間仍然存在著利益不平衡的問題。由表1可以看出：

（1）糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧比重大，且呈上升的趨勢。2000年糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的糧食占全國總產(chǎn)量的7054%，2009年增加到7481%，而糧食主銷區(qū)生產(chǎn)的糧食由2000年的968%下降到653%，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)量所占比重也有所下降。

（2）糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)的利益不平衡的狀況仍然存在。以2009年為例，糧食主產(chǎn)區(qū)GDP占全國的比重和地方財政收入占全國地方財政總收入的比重，分別低于糧食總產(chǎn)占全國比重的1903和2735個百分點(diǎn)；而糧食主銷區(qū)GDP和地方財政收入所占比重，分別高于糧食總產(chǎn)占全國比重的2388和3118個百分點(diǎn)。所以，縮小糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的發(fā)展差距任重道遠(yuǎn)。

2糧食主產(chǎn)區(qū)糧食快速增長，未縮小主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間農(nóng)民收入差距。 由表2可知2000年到2009年我國糧食減產(chǎn)幅度前5位均來自東部地區(qū)的糧食主銷區(qū)，它們是浙江、上海、廣東、福建和北京，分別減少了3519%、3006%、2532%、2197%、1345%；糧食增產(chǎn)幅度前5位均來自主產(chǎn)區(qū)，它們是黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧和河南，分別增長了7101%、5957%、5018%、3956%和3139%，我國出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的中心向北方轉(zhuǎn)移情況。東部地區(qū)迅速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地“非農(nóng)化流失”和耕地利用的“非糧化”，導(dǎo)致浙江、上海、廣東、福建和北京等地糧食產(chǎn)量急劇下降，而農(nóng)民純收入增加值仍高于除遼寧省外的其它糧食增幅前5位的4個省區(qū)，這一結(jié)果說明東南沿海地區(qū)農(nóng)民分享到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的紅利。糧食安全事關(guān)全局，要調(diào)動主產(chǎn)區(qū)地方政府的積極性和農(nóng)戶種糧的積極性，必須處理好糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)利益不平衡的關(guān)系。

（四）依賴國際市場保證不了我國的糧食安全

我國是一個13億多人口的發(fā)展中大國，糧食的國際貿(mào)易（大豆貿(mào)易除外）途徑解決不了我國的糧食安全問題。一是 世界糧食消費(fèi)增長快于糧食產(chǎn)量的增長。有研究報道近10年來全球谷物消費(fèi)需求增加22億噸，年均增長11%；產(chǎn)量增加10億噸，年均增長05%。目前，世界谷物庫存消費(fèi)比已接近30年來最低水平，世界主要糧食庫存-消費(fèi)比連創(chuàng)新低，糧食供給緊張狀況難以緩解[14]。二是糧食貿(mào)易的“大國效應(yīng)”，致使世界糧食貿(mào)易無法滿足我國城鄉(xiāng)居民的糧食消費(fèi)需求。除西北、華北和東北部分地區(qū)以外，稻米是我國60%人口的主糧，約占城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)的65%[15]，每年消費(fèi)量為1850-1875億噸，而國際市場大米貿(mào)易總量只有025-030億噸，僅占我國稻米消費(fèi)量的15%左右，國際糧食貿(mào)易無法滿足我國稻米消費(fèi)需求。

隨著土地和水資源日益稀缺、地球上的氣溫升高和世界糧食安全狀況的持續(xù)惡化，圍繞著糧食稀缺而展開的地緣政治斗爭日趨激烈。在世界糧食供應(yīng)緊縮、糧價居高不下的時代，糧食生產(chǎn)能力正在成為一種新形式的地緣政治影響力。2008年國際糧食緊缺、糧價上漲，俄羅斯和阿根廷限制小麥出口，越南也完全禁止稻米出口幾個月。另外，糧食政治化、糧食能源化、糧食金融化的國際因素，以及我國人口眾多、糧食需求總量大的大國因素，決定了糧食的國際貿(mào)易途徑解決不了我國的糧食安全問題。

三、糧食安全的路徑選擇

糧食是戰(zhàn)略物資，糧食產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，糧價是百價之基，糧食的穩(wěn)定增長是國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的基石。因此， 糧食安全不僅是民生之需要，也是國家長治久安的前提?；诩Z食困境的分析，我國糧食安全的可行路徑如下。

1.嚴(yán)格保護(hù)水土資源，改善生產(chǎn)環(huán)境、節(jié)約資源。糧食屬于土地密集型、生態(tài)制約型產(chǎn)品，耕地資源和水資源是發(fā)展糧食最基礎(chǔ)的保障，是穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵性因素。要保障糧食安全必須嚴(yán)格保護(hù)生產(chǎn)資源，這就要求：一是堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅決守住18億畝耕地紅線不動搖。對于劃定的基本農(nóng)田要建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變過度依賴城市化、工業(yè)化發(fā)展，外延性擴(kuò)張的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行綜合治理，遏制亂占耕地現(xiàn)象。通過進(jìn)一步的土地產(chǎn)權(quán)改革，加大產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理，提高土地利用效率。二是按照糧食生產(chǎn)與水資源承載力相適應(yīng)的原則，抓好農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)2012年1月12日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，節(jié)約用水和提高農(nóng)業(yè)用水效率，即到2030年全國用水總量控制在7 000億立方米以內(nèi)，用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到06以上，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。當(dāng)前，中國水資源利用方式比較粗放，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為050，與世界先進(jìn)水平07-08差距較大。因此，通過節(jié)水灌溉等工程技術(shù)措施，提高農(nóng)業(yè)用水效率潛力很大。三是重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善糧食生產(chǎn)條件。加強(qiáng)政策支持和財政資金投入，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，鞏固退耕還林、退耕還草、退耕還湖成果，有效制止土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕和農(nóng)業(yè)面源污染的漫延態(tài)勢，改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高糧食單產(chǎn)的技術(shù)支撐?，F(xiàn)今的農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)已從勞動密集型向技術(shù)密集型、土地密集型向資本密集型轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)科技對于糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收意義重大。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度相對穩(wěn)定狀況下，國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)亦已證明科技進(jìn)步對糧食增長的貢獻(xiàn)率最大。例如2011年全國因單產(chǎn)提高增產(chǎn)糧食2 127萬噸，對增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到858%。在促進(jìn)單產(chǎn)提高的各種因素中，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用發(fā)揮了重大作用。由于我國耕地總量和后備資源極其有限，難以擴(kuò)大播種面積來提高糧食總產(chǎn)量。提高糧食單產(chǎn)是提高糧食產(chǎn)量的可行路徑，糧食單產(chǎn)的提高有賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的持續(xù)增加和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的持續(xù)貢獻(xiàn)。但是，農(nóng)藥、化肥、除草劑等物質(zhì)投入會引致農(nóng)地污染、邊際投入收益遞減、農(nóng)業(yè)勞動力投入下降的情況下，推動農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步將成為糧食增產(chǎn)的最重要途徑。糧食安全戰(zhàn)略必須以科技為根本手段[16]，要加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，加快培育優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食新品種，促成耕作栽培技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理技術(shù)的革新，健全糧食技術(shù)推廣和服務(wù)體系，促成農(nóng)科教相結(jié)合，以有效解決糧食科技“最后一公里”問題，從而強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技的支撐作用，增強(qiáng)糧食有效供給能力。

3.加強(qiáng)政策支持，改善種糧的經(jīng)濟(jì)效益。雖然近幾年政府不斷強(qiáng)化對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，對農(nóng)民補(bǔ)貼也逐年加強(qiáng)，但由于糧食生產(chǎn)規(guī)模小，以及農(nóng)資（種子、化肥、農(nóng)藥）和勞動力工資、土地機(jī)會成本的上漲，種糧的效益仍然偏低。近些年來，農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外出打工，出現(xiàn)了種糧“副業(yè)化”、“老年化”，糧食產(chǎn)業(yè)后繼乏人的窘境。因此，要構(gòu)建國家糧食安全的保障機(jī)制，關(guān)鍵是要不斷強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的政策支持力度，調(diào)動地方政府抓糧和農(nóng)民種糧兩個積極性，協(xié)調(diào)好中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、政府和農(nóng)民三大利益關(guān)系，以共同分擔(dān)和承擔(dān)糧食安全責(zé)任。

一是繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政支持， 構(gòu)建對產(chǎn)糧大縣的補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)減輕產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)的財政負(fù)擔(dān)。通過加大財政、稅收和信貸等政策力度，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和糧食主產(chǎn)區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水建設(shè)工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等繼續(xù)向糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，并減少項(xiàng)目資金的配套比例，切實(shí)改善糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

三是構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過政府搭臺、企業(yè)運(yùn)作、簽訂產(chǎn)銷區(qū)長期訂貨合同，主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，通過減免稅費(fèi)、財政補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，鼓勵主銷區(qū)大中型加工企業(yè)直接對主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地或糧食收購企業(yè)對主銷區(qū)建立倉儲設(shè)施，構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)共同分擔(dān)糧食生產(chǎn)成本的機(jī)制。

四是構(gòu)建糧食生產(chǎn)全方位、全過程的補(bǔ)貼機(jī)制。近年來，雖然以計稅面積為依據(jù)的“普惠制”的補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)，但由于糧食補(bǔ)貼與糧食銷售量不掛鉤，農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督成本高，補(bǔ)貼增糧效益遞減，而農(nóng)戶家庭收入主要來自打工收入，補(bǔ)貼增收效應(yīng)也不明顯。因此，在因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶適度規(guī)模的基礎(chǔ)上[17]，加大糧食生產(chǎn)大戶的補(bǔ)貼，增加糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)合作社，例如育秧專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、植保專業(yè)合作社的補(bǔ)貼，使糧食補(bǔ)貼真正落實(shí)到糧食生產(chǎn)的“核心農(nóng)戶”和“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，提高補(bǔ)貼的增糧效益，防止“谷賤傷農(nóng)”蔓延[18]。

4.糧食生產(chǎn)立足國內(nèi)，糧食貿(mào)易多元自主發(fā)展。糧食安全關(guān)系人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，始終是全球共同關(guān)注的重大問題。中國是糧食消費(fèi)大國，如何保障13億人口的糧食安全、立足國內(nèi)解決好吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，對世界糧食安全保障也具有重大意義。糧食是基礎(chǔ)產(chǎn)品，也是戰(zhàn)略性物資， 糧食的國際貿(mào)易不僅是經(jīng)濟(jì)博弈，也是大國間的政治博弈。所以，鑒于國際政治經(jīng)濟(jì)格局和糧食貿(mào)易格局的全方位考量，我國的糧食安全應(yīng)始終立足于國內(nèi)，按照《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》的要求，保持糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，通過提高糧食綜合生產(chǎn)能力， 滿足人口增長所帶來的糧食剛性增長需求。由于農(nóng)業(yè)的對外開放、對外貿(mào)易平衡的需要和基于比較優(yōu)勢的考慮，可以繼續(xù)實(shí)施“棄油保糧”戰(zhàn)略，維持大豆高的進(jìn)口依存度。至于我國城鄉(xiāng)居民的口糧需求，也可以有效利用國際市場，適當(dāng)利用進(jìn)出口調(diào)劑余缺。但是，由于世界糧食貿(mào)易數(shù)量有限和“糧食武器”風(fēng)險的存在，我國在進(jìn)行糧食國際貿(mào)易時可以借鑒日本糧食貿(mào)易多元化的經(jīng)驗(yàn)。2003年日本進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品來源地多達(dá)208個國家和地區(qū)，其中包括一些太平洋、大西洋上的小島。正是依靠多邊糧食貿(mào)易戰(zhàn)略，日本在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，保證了本國糧食安全[14]。雖然世界糧食出口主要是美國、加拿大、澳大利亞、法國等少數(shù)國家，其中美國占了35%左右。我國進(jìn)口糧食應(yīng)不僅僅考慮歐美傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品出口大國，也應(yīng)與拉美地區(qū)、東盟地區(qū)的糧食出口國家建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系。

總之，對于一個擁有13億人口的發(fā)展中大國，中國糧食生產(chǎn)任何時候不能松懈，面對人多地少的國情、日益復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快的現(xiàn)實(shí)，糧食安全必須立足國內(nèi)，正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)、糧食主產(chǎn)區(qū)利益與主銷區(qū)利益、糧食增產(chǎn)與農(nóng)戶增收的關(guān)系，走中國特色的糧食可持續(xù)發(fā)展之路，只有這樣，國家糧食安全保障才能有堅實(shí)的基礎(chǔ)。

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