摘要：公共政策執(zhí)行是把公共政策從觀念形態(tài)的分配方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果的動(dòng)態(tài)過程。在現(xiàn)實(shí)生活中，隨著政策問題和政策環(huán)境的日益復(fù)雜，公共政策執(zhí)行的難度越來越大，嚴(yán)重?fù)p害公共政策的權(quán)威性。分析公共政策執(zhí)行中失控的具體表現(xiàn)，揭示其偏差產(chǎn)生的原因，以找出相應(yīng)的解決對(duì)策，可保證公共政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞：公共政策；偏差；解決對(duì)策

公共政策執(zhí)行中存在的問題

公共政策執(zhí)行是指政策方案被采納后， 政策執(zhí)行者通過一定的組織形式， 運(yùn)用各種政策資源， 通過實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。其本質(zhì)上是遵循公共政策指令所進(jìn)行的變革，是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而重新調(diào)整公共行為模式的過程。公共政策執(zhí)行是政府公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最直接的重要活動(dòng)，是整個(gè)公共政策過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。一旦離開執(zhí)行， 那就成了空中樓閣了。具體來說，公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是“上有政策，下有對(duì)策”的替換性執(zhí)行?！吧嫌姓摺⑾掠袑?duì)策”從本質(zhì)來說是把上級(jí)政策肢解、曲解為我所用，實(shí)現(xiàn)狹隘的地方部門利益，甚至是個(gè)人私利，實(shí)質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對(duì)原政策的背離。比如，為控制房價(jià)過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對(duì)頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對(duì)宏觀調(diào)控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關(guān)。

二是“斷章取義，為我所用”的選擇性執(zhí)行。一些地方政府、單位對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過濾，選擇對(duì)自身“有利”的規(guī)定執(zhí)行。合自己“利”的就執(zhí)行，不合自己“利”的就不執(zhí)行，在執(zhí)行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”。一些單位“耍小聰明”、“打小算盤”， 置國家政策原則于不顧，站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的空子，極大程度妨礙了上級(jí)部門目標(biāo)的實(shí)施。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以發(fā)揮，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

三是搞“土政策”的附加性執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行中，執(zhí)行部門為了本地利益在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套謀取私利， 從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。以我國的計(jì)劃生育政策為例， 我國的計(jì)劃生育政策本來是為了控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，但在一些地方，計(jì)劃生育罰款卻成為鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來源。

四是“陽奉陰違”的象征性執(zhí)行。有些單位在政策執(zhí)行過程中，只做表面文章，沒有具體措施，拒不執(zhí)行或象征性的執(zhí)行，直接使政策被擱置，使政策成了一紙空文。例如， 近年來我國某些地方政府過分強(qiáng)調(diào)自身的情況，找各種原因讓中央“搞特殊”， 對(duì)中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞，甚至逆風(fēng)而行，“你說你的， 我干我的”。

五是“虎頭蛇尾”的敷衍性執(zhí)行。實(shí)施政策要堅(jiān)決貫徹、善始善終，但在現(xiàn)實(shí)中，有些部門、有些地區(qū)對(duì)上級(jí)政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責(zé)、延宕推拖，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，給國家和人民的利益造成重大損失。

六是“相互爭權(quán)”的矛盾性執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于部門之間職責(zé)劃分不清晰，有時(shí)有一些政策在執(zhí)行過程中會(huì)因部門之間的權(quán)與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執(zhí)行文書相互打架，政出多門，而使政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，“婆說婆有理，公說公有理”。一項(xiàng)公共政策由幾個(gè)部門共同執(zhí)行時(shí)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)兩樣結(jié)果，使政策對(duì)象難以適從，不知聽從哪一個(gè)部門的執(zhí)行意見或決定。

公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題的解決對(duì)策

政策執(zhí)行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關(guān)系到我黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政水平。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何才能改善和消除政策執(zhí)行中存在的一些問題呢？根據(jù)上述分析，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面下功夫：

一是增強(qiáng)理性與法律權(quán)威。在政策執(zhí)行過程中，所存在的“上有政策、下有對(duì)策”這種有法不依現(xiàn)象，與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。樹立法律和政策的權(quán)威是整治的正確選擇，為此，在政策執(zhí)行領(lǐng)域，必須做到：第一，執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事；第二，政策執(zhí)行者不得享有不受法律和政策調(diào)節(jié)和制約的特權(quán)，任何人都不能違背政策和法律的規(guī)定；第三，一切違背法律政策的行為，都是違法行為，都要承擔(dān)法律的責(zé)任。

二是實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公開化。應(yīng)打破傳統(tǒng)的公共政策神秘感，提高公共執(zhí)行活動(dòng)的透明度，讓群眾和新聞媒體對(duì)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制環(huán)節(jié)有所了解，接受群眾和輿論的監(jiān)督，提高社會(huì)對(duì)執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能促使公共政策的民主化進(jìn)程。另一方面要加強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通，讓執(zhí)行人員政策執(zhí)行過程中人力、物力、財(cái)力的配置，執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間要求以及執(zhí)行的步驟和方法，克服執(zhí)行過程的盲目性。

三是整頓執(zhí)行機(jī)關(guān)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。政策執(zhí)行是由執(zhí)行機(jī)關(guān)來具體行使的，執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性直接決定著政策執(zhí)行的成效問題。很難想象一個(gè)無戰(zhàn)斗力、無效率的官僚主義的機(jī)關(guān)組織能夠獲取政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機(jī)關(guān)必須做到首先職責(zé)分明，即明確規(guī)定每一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力大小和職權(quán)范圍，其次，領(lǐng)導(dǎo)集中，指揮統(tǒng)一，目標(biāo)、行動(dòng)和指令要一致；第三，制度健全，運(yùn)行機(jī)制要有序。一方面，要不斷提高執(zhí)行人員素質(zhì)。由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的核心要素是執(zhí)行人員對(duì)政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。

四是加大政策宣傳力度，完善政策傳播渠道，建立政府與公眾間的互動(dòng)機(jī)制。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯(lián)網(wǎng)等走進(jìn)千家萬戶，提高政策的時(shí)效性；同時(shí)減少單一傳播的層級(jí)，及時(shí)得到市民對(duì)政策和政府的反饋信息。政府應(yīng)該和公眾之間建立互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)聽取公眾的意見和要求，對(duì)政策作出必要的修改。

五是要重視反饋控制?？刂剖菆?zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員根據(jù)執(zhí)行過程反饋回來的信息和原設(shè)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)偏差行為進(jìn)行矯正。政策控制的需要來源于政策與執(zhí)行的偏差。任何政策都是面向未來的，由于客觀環(huán)境的變化和各種隨機(jī)因素的存在，即使在政策方案完全正確的情況下，實(shí)際效果與政策目標(biāo)之間也存在著一定的差距。特別在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在我們這樣一個(gè)大國中，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，政策執(zhí)行的效果也不一致，更要加強(qiáng)反饋控制，及時(shí)調(diào)整矯正。

六是加強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)。一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要諸多機(jī)關(guān)、部門和人員之間的相互配合，密切合作，應(yīng)注意如下方面：一是加強(qiáng)紀(jì)委的監(jiān)督。充分發(fā)揮紀(jì)委的職能作用，加大對(duì)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督力度，保障公共政策正確制訂和有效執(zhí)行。二是強(qiáng)化人大的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)要適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展，不斷擴(kuò)大公共政策審議圍，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)能力、立法能力、監(jiān)督能力和人事任免能力。三是加強(qiáng)司法監(jiān)督。強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委、政府、人大政協(xié)和社會(huì)團(tuán)體及其領(lǐng)導(dǎo)人的司法監(jiān)督和司法制約，對(duì)其在制訂和執(zhí)行公共政策中的違法行為，主動(dòng)立案?jìng)刹旌筒樘?。四是保證專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。目前，監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，容易使監(jiān)督人員產(chǎn)生不敢監(jiān)督的心理顧慮，影響監(jiān)督的有效性。（作者單位：重慶工商大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院）

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