摘要：針對2008年金融危機對金融業(yè)的巨大危害，美國金融法案創(chuàng)設了作金融系統(tǒng)性風險的專門監(jiān)管者——金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會。其設置了一系列法律規(guī)則，同時通過權限的劃分與協(xié)調(diào)等相關設置，有效防范金融系統(tǒng)性風險。

關鍵詞：金融監(jiān)管；系統(tǒng)性金融風險；金融穩(wěn)定

2008年金融危機給美國金融市場整體產(chǎn)生的巨大危害以及對其救助產(chǎn)生的昂貴的成本促使美國政府深刻反思。它認識到其分散的金融監(jiān)管很難有效維護保護整個金融體系的穩(wěn)定。在其2008年3月發(fā)布的《美國財政部現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構藍圖》第一章中提出：“沒有一個單獨的監(jiān)管機構對系統(tǒng)性風險進行協(xié)調(diào)和控制”。因此，在2008年金融危機之后，美國制定的最重要的金融改革法案——《多德——弗蘭克法案》創(chuàng)設的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會作為系統(tǒng)風險監(jiān)管機構，對金融整體的潛在風險進行分析和預測，并且采取有效措施處理金融整體性風險。因此，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會成為美國金融系統(tǒng)性風險防范之利器。

在2008年金融危機中，貝爾斯登和雷曼兄弟的破產(chǎn)以及美國“兩房”事件證明，如果大型金融機構遭遇嚴重困境，很有可能將自身的金融風險傳導給整個金融系統(tǒng)，導致整體性的金融風險。因此，重視監(jiān)管系統(tǒng)性金融風險成為美國金融監(jiān)管體系改革的核心內(nèi)容之一，也是重振美國金融市場信心與保證金融市場穩(wěn)定的內(nèi)在需求。而同時系統(tǒng)性金融風險監(jiān)控將重點放到與金融整體穩(wěn)定性密切相關的大型融機構。這既是金融穩(wěn)定委員會非常重要的職能，又是筆者下文論述的重點。金融穩(wěn)定委員會可依據(jù)相關法律，認定重要的非銀行金融公司，并且將之稱為“受美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行的金融公司”。而其與重要銀行控股公司組成“重要機構”，而且對其進行了全方位的監(jiān)管。其中，合并后公司總資產(chǎn)在500億美元以上的銀行控股公司以及聯(lián)邦儲備委員會監(jiān)管的非銀行金融公司自然而然得被視為具有系統(tǒng)重要性。因此，聯(lián)邦儲備理事會監(jiān)管被認定為系統(tǒng)重要性的金融機構，對它們實施統(tǒng)一、綜合監(jiān)管①。

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會監(jiān)控事前的系統(tǒng)性風險：系統(tǒng)性重要公司和資產(chǎn)不低于100億美元的金融公司進行年度的壓力測試；要求具有系統(tǒng)重要性的銀行金融公司與合并后資產(chǎn)不低于100億美元的上市銀行控股公司設立風險委員會；同時，根據(jù)《多德——弗蘭克法案》第115條（b）規(guī)定，它可以向美聯(lián)儲提出建議，要求接受美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融公司和某些銀行控股公司定期地向其、美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司報告它們在實質(zhì)性財務困境或倒閉時擬采取的迅速和有序的解決方案。其次，金融穩(wěn)定委員會在認定將威脅到美國金融穩(wěn)定之后，可以采取了一系列系統(tǒng)性風險監(jiān)控的措施。第一，當某非銀行金融公司出現(xiàn)嚴重的財務問題，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會認定其將會威脅到美國金融穩(wěn)定時，可以決定其接受聯(lián)邦儲備委員會的監(jiān)管，并且更嚴格的監(jiān)管標準。第二，為了限制任何個別公司的倒閉而給那些受美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融公司和某些銀行控股公司帶來的風險，委員會可以向美聯(lián)儲建議，采取限制這些風險的標準。美聯(lián)儲必須規(guī)定的集中標準是用來限制任何公司的倒閉會給一個非銀行金融公司或銀行控股的公司帶來的風險 ②。第三，根據(jù)《多德——弗蘭克法案》第121條（b），對于被認定為威脅金融穩(wěn)定的公司，美聯(lián)儲在與金融穩(wěn)定委員會協(xié)商后，應當書面通知，而且通知中應該闡明協(xié)商的減緩行動的依據(jù)和行動內(nèi)容。而且通知必須使用書面形式。在通知收到后的30天內(nèi)，公司可以書面形式要求在美聯(lián)儲進行書面或者口頭的聽證答辯。而在舉行聽證后的60天內(nèi)，美聯(lián)儲應當做出最終的決定。最后，在2/3投票通過之后，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會可批準美聯(lián)儲對被認定為威脅金融穩(wěn)定的大型金融機構強制分拆、重組或者資產(chǎn)剝離。因此，在這個意義上講，美聯(lián)儲的職責之一就是處理這些過分龐大而且可能導致整體性風險的金融機構。而在破產(chǎn)程序階段，對可能威脅金融穩(wěn)定的系統(tǒng)重要性金融公司實施有序的清算制度。有序清算制度是由聯(lián)邦儲蓄保險公司作為接管人的系統(tǒng)重要性金融公司的破產(chǎn)管理人的機制，防止其倒閉給整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生的負外部性。因而，在系統(tǒng)重要性金融公司以其倒閉可能給整個金融系統(tǒng)造成重大威脅之前，就被停止運營，從而進入清算程序。但是立法對清算程序的啟動進行了嚴格的限制。程序的啟動上，先分別由美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司2/3投票權的聯(lián)名推薦；接著，財政部與總統(tǒng)協(xié)商后的審查與決定；最后，司法審查與決定。而且在做出拯救該公司的決定時，必須充分論證其主要是為了維護美國金融體系整體的穩(wěn)定。同時，設定了系統(tǒng)重要性金融公司股東接受補償?shù)那爸贸绦颉Ц端匈r償。清算的決定使其不再營業(yè)。最終，其法律主體資格被消滅。這樣，有序清算制度將取代《破產(chǎn)法典》和其他相關破產(chǎn)法，防止美國納稅人繼續(xù)為系統(tǒng)重要性金融公司的緊急救援買單，終結(jié)其“太大而不能倒”的現(xiàn)象。

此外，《多德——弗蘭克法案》在財政部下設立金融研究辦公室，為金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會提供金融信息服務，以支持其履行職責。而金融研究辦公室的預算、雇員人數(shù)及其報酬、金融信息的收集和分享等應與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員協(xié)商或者經(jīng)其同意。因此，筆者認為可以將金融研究辦公室視為金后者的輔助機構。金融研究辦公室內(nèi)部設立數(shù)據(jù)中心和研究與分析中心。其中，數(shù)據(jù)中心主要負責數(shù)據(jù)的收集、整理和公布等任務。在要求監(jiān)管對象、主要金融監(jiān)管機構與國外監(jiān)管當局所監(jiān)管的金融公司提供報告時，金融研究辦公室代表金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會數(shù)據(jù)收集，而且須經(jīng)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會決定或者金融研究辦公室主任與其協(xié)商決定。同時為了減輕金融公司的報告負擔，金融研究辦公室應盡可能得依賴上述機構獲取信息。此外，賦予金融研究辦公室主任傳票的權力，而且傳票未得到遵守，相應法院強制執(zhí)行該傳票，強有力地保障其數(shù)據(jù)收集的職權。在信息公布中，突出了應以“公眾易得的方式”與“金融監(jiān)督穩(wěn)定委員會和其成員機構對金融信息的可獲得性”，也重視與金融隱私權等的平衡——數(shù)據(jù)的提供應該以知識產(chǎn)權沒有被侵害、商業(yè)秘密信息得到保護以及信息的分享不會威脅美國的金融穩(wěn)定為條件。而研究和數(shù)據(jù)分析中心代表金融監(jiān)督穩(wěn)定委員會開發(fā)和維護風險評估和報告系統(tǒng)等。而且任何官員和機構無權要求主任在提交聽證前，將其證詞或者其他國會證言提交其批準、評論和審查?？傊?，金融研究辦公室成為金融信息中心，為金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的合理抉擇提供必要的金融信息數(shù)據(jù)。在金融研究辦公室數(shù)據(jù)收集時，強調(diào)機構間的配合與協(xié)調(diào)，便于信息的收集；而在分析和研究數(shù)據(jù)時，強調(diào)其獨立性，利于其提供獨立與準確的研究結(jié)果。

可見，在2008年美國金融危機之后的金融改革中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會作為新創(chuàng)設的金融系統(tǒng)性風險的專門監(jiān)管者，其監(jiān)管金融風險范圍由局部性擴展到系統(tǒng)性，使監(jiān)管范圍力求全覆蓋，力求無監(jiān)管空白。同時，其擁有監(jiān)測金融市場風險的職權，盡可能防止和阻擋金融局部和系統(tǒng)性風險的傳導，維護金融市場的穩(wěn)定性。這樣，金融穩(wěn)定委員會將金融體系作為一個整體予以全面監(jiān)管，加強了對金融體系安全有重大關聯(lián)性的金融機構的監(jiān)管，注重系統(tǒng)性金融風險的全面監(jiān)控，在很大程度上有助于金融市場穩(wěn)健的發(fā)展。同時，它擴張了美聯(lián)儲的職權，使美聯(lián)儲加強了對系統(tǒng)性重要金融機構的全面監(jiān)管。而且它注重系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)控，完善對金融衍生品尤其是場外金融衍生品的監(jiān)管措施。這些對彌補金融監(jiān)管漏洞、和防止金融風險積聚引發(fā)新的系統(tǒng)性金融危機具有重要作用。因此，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員的創(chuàng)設會解決了之前系統(tǒng)性風險未得到充分重視以及沒有專門機構負責的問題。同時，其與關聯(lián)的其他監(jiān)管機構之間形成了金融信息的協(xié)調(diào)與共享制度。這對于其識別、控制系統(tǒng)風險與建議法定的補救措施非常重要。而且一定程度上解決了多頭監(jiān)管體制因缺乏信息溝通而對金融風險監(jiān)管存在較多盲區(qū)的問題，增強了金融消費者間接保護的有效性。此外，建立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會與消費者金融保護署職責與目標明確。前者致力于金融體系的穩(wěn)定與安全，而后者以保護金融消費者的權利為職責與目標。因而，一定程度上貫徹了“雙峰”理論，能在一定程度上解決監(jiān)管職責的沖突。而且，前者可以集中與分析金融信息，進而全局預測、防范與監(jiān)控金融整體性風險。無疑，這樣更具有全面性和長遠性。因此，在一個高度復雜的金融體系中設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，能破解微觀的審慎監(jiān)管者無法單獨保持金融穩(wěn)定的難題，為建設更加健康和安全的金融體系，奠定了重要的基礎。

回顧美國近半個世紀金融業(yè)的發(fā)展，聯(lián)系金融消費者權益的保護，更能深刻理解金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會。自20世紀80年代起，隨著美國金融業(yè)的迅猛發(fā)展，以新型化、多樣化和電子化為特征的金融創(chuàng)新層出不窮，金融業(yè)內(nèi)部的業(yè)務界限日益模糊，金融機構業(yè)務交叉呈現(xiàn)綜合化和國際化的特征。因此，美國一方面逐步放松對分業(yè)經(jīng)營的限制直至廢棄，另一方面在新的形勢下完善金融監(jiān)管和金融消費者權利保護。而2008年金融危機后的改革是對其發(fā)展。其中在此次金融改革中，“無盲區(qū)、無縫隙”的監(jiān)管理念一直貫穿于美國金融改革的全程。為此，《多德——弗蘭克法案》創(chuàng)設了系統(tǒng)風險監(jiān)管機構——金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會和金融消費者權利保護中央層面的專門機構——消費者金融保護署這兩個新機構。可見，2008年金融危機后美國金融體系的改革，貫穿了防范金融系統(tǒng)性風險與保護金融消費者權利的主線。一方面，整合原有的金融監(jiān)管體系和填補監(jiān)管空白，強化對金融機構、金融商品與金融服務的全方位監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風險；另一方面，在金融隱私權和金融知情權等方面，其保護的力度加大，措施更為完善，強化對其權利的保護、總之，系統(tǒng)性金融風險的防范和全方位的保護金融消費者權成為美國金融改革的主要內(nèi)容和亮點，為其保護樹立了新的標尺，將會對全世界的金融消費者的保護產(chǎn)生重大而深遠的影響。（作者單位：興業(yè)銀行哈爾濱分行）

注解

①董裕平等譯. 多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案[M]. 中國金融出版社，2010（2）：135.

②隋原. 奧巴馬新政美國《Dodd—Frank法案》評析[M]. 法律出版社，2011：17.