梁發(fā)芾

營(yíng)業(yè)稅改增值稅的改革正在進(jìn)行。營(yíng)業(yè)稅是地方稅，而增值稅是央地共享稅，營(yíng)改增遇到的巨大挑戰(zhàn)是，一旦營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，地方就失去一大塊稅收。這當(dāng)然會(huì)引起地方的反對(duì)。

近日，媒體報(bào)道說(shuō)，一項(xiàng)新的方案正在考慮之中，那就是將作為中央稅的消費(fèi)稅，劃給地方，并在銷售環(huán)節(jié)征收，以彌補(bǔ)地方的損失。

如果將消費(fèi)稅交給地方，確實(shí)是一件有趣的事情，因?yàn)樵缭诿駠?guó)時(shí)期，地方就為爭(zhēng)奪消費(fèi)稅而與中央進(jìn)行了長(zhǎng)期的討價(jià)還價(jià)。

這事還得從厘金說(shuō)起。

清朝政府本來(lái)實(shí)行高度集權(quán)的財(cái)政體制，地方政府并無(wú)獨(dú)立的財(cái)政收入。但是，天平天國(guó)之亂發(fā)生后，清朝的財(cái)富中心即長(zhǎng)江下游地區(qū)，已經(jīng)被太平天國(guó)占領(lǐng)，清朝政府出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政困難，籌措鎮(zhèn)壓經(jīng)費(fèi)困難重重。清朝政府不得不允許地方通過(guò)征收厘金來(lái)籌措軍費(fèi)。厘金本來(lái)不是正式的賦稅，是戰(zhàn)時(shí)籌集軍費(fèi)的權(quán)宜之計(jì)，本來(lái)答應(yīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后立即停止征收。但沒(méi)有想到的是，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，厘金卻根本無(wú)法廢除；不但無(wú)法廢除，而且成為地方收入的支柱，圍繞著厘金的存廢，中央和地方進(jìn)行了半個(gè)世紀(jì)的博弈。

民國(guó)建立以后，尤其在國(guó)民黨的國(guó)民政府建立后，高調(diào)喊出爭(zhēng)取關(guān)稅自主權(quán)的口號(hào)。但關(guān)稅自主權(quán)的最大障礙是洋人認(rèn)為中國(guó)遍地設(shè)卡征收厘金，稅收混亂，一旦關(guān)稅自主，則國(guó)家提高關(guān)稅，洋貨還要面臨高稅率的厘金，將大大不利于洋貨進(jìn)入中國(guó)。因此，洋人對(duì)于中國(guó)關(guān)稅自主的要價(jià)是，中國(guó)必須先裁撤厘金，然后才能談關(guān)稅自主。為了實(shí)現(xiàn)關(guān)稅自主，國(guó)民政府雄心勃勃要裁撤厘金。厘金是地方政府的命根子，從清朝到民國(guó)北洋政府，都沒(méi)有辦法裁掉厘金。國(guó)民政府要裁撤厘金，做了兩個(gè)讓步，一是把歷史上一向是朝廷命根子的田賦，劃歸地方，作為地方稅收；二是開(kāi)征“特種消費(fèi)稅”，以彌補(bǔ)裁厘后地方收入的損失。

1928年南京政府舉行全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，通過(guò)《改辦特種消費(fèi)稅以裁撤國(guó)內(nèi)通過(guò)稅》的議案。不久后召開(kāi)的第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，提出裁厘后另辦新稅作為抵補(bǔ)的設(shè)想。那么，開(kāi)辦什么新稅呢？當(dāng)時(shí)的財(cái)政部賦稅司長(zhǎng)高秉坊建議，可以通過(guò)興辦營(yíng)業(yè)稅，由地方支配收入，作為抵補(bǔ)。高秉坊的建議，有讓地方自行其是之虞，不符合國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政的企圖，被開(kāi)辦“特種消費(fèi)稅”的議案取代。財(cái)政部提出，地方政府只能開(kāi)征特種消費(fèi)稅來(lái)取代厘金。此稅僅限于奢侈品，且需中央政府監(jiān)督。

以開(kāi)征特種消費(fèi)稅而取代厘金，一開(kāi)始就受到各方抵制。地方政府并不積極，因?yàn)楦鞯厍闆r不一，有些地方可能會(huì)有很大損失；而民間商業(yè)團(tuán)體意見(jiàn)更大。商民認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)增加關(guān)稅而把厘金全部裁掉，開(kāi)辦特種消費(fèi)稅，只是局部裁厘。商民尤其反應(yīng)強(qiáng)烈的是，政府在開(kāi)辦此稅時(shí)，并未咨詢商業(yè)團(tuán)體的意見(jiàn)，商業(yè)團(tuán)體列舉出多項(xiàng)明顯損及商人利益的不合理規(guī)定，指責(zé)其名為裁厘，實(shí)為加稅，阻礙國(guó)貨流通與本國(guó)企業(yè)發(fā)展。商界揚(yáng)言，國(guó)府應(yīng)該召集全國(guó)裁厘會(huì)議，采納多數(shù)商會(huì)代表意見(jiàn)，在未得政府回應(yīng)之前，商界決定全面抵制國(guó)民政府有關(guān)開(kāi)征特種消費(fèi)稅的決策。商界的意見(jiàn)，顯然是受到英美“無(wú)代表不納稅”原則的影響，而商界的反彈也不無(wú)道理。特種消費(fèi)稅的稅目與百貨厘金的項(xiàng)目相似，時(shí)人就認(rèn)為特種消費(fèi)稅不過(guò)是厘金的變種，各地商民抗議，認(rèn)為特種消費(fèi)稅的繁苛不下于厘金。參與裁厘會(huì)議的五省商會(huì)也發(fā)表聲明，表示此案與當(dāng)初議決精神完全相反。

對(duì)于商民的抗議，財(cái)政部賦稅司作出回應(yīng)。財(cái)政部將原來(lái)規(guī)劃的眾多征課項(xiàng)目，簡(jiǎn)化為6項(xiàng)：絲、瓷、茶、油、竹、木。這六項(xiàng)特種消費(fèi)稅繼續(xù)受到激烈的爭(zhēng)議。民間反對(duì)自不待說(shuō)，政府內(nèi)部也意見(jiàn)不一。立法委員衛(wèi)挺生就致信蔣介石，反對(duì)特種消費(fèi)稅。他認(rèn)為，特種消費(fèi)稅若在出產(chǎn)地征收，因產(chǎn)地過(guò)于分散，征管困難；若在銷售環(huán)節(jié)征收，則與營(yíng)業(yè)稅無(wú)異；若在經(jīng)過(guò)地征收，則就是厘金。輿論界則認(rèn)為，特種消費(fèi)稅是對(duì)特種物品的生產(chǎn)與販運(yùn)或消費(fèi)所課的稅，與現(xiàn)行稅制中的鹽稅、煙酒稅等相類似。人們認(rèn)為，特種消費(fèi)稅不過(guò)是將厘金加以簡(jiǎn)化，成為厘金的一個(gè)變種。在多方反對(duì)的壓力下，財(cái)政部長(zhǎng)宋子文在1931年4月的國(guó)民會(huì)議上發(fā)言說(shuō)，鑒于特種消費(fèi)稅不易辦理，且征收手續(xù)不良，決定不辦。隨后，政府對(duì)外界正式宣布，為解除官民對(duì)于特種消費(fèi)稅成為變相厘金的疑慮，決定停止籌備特種消費(fèi)稅。

其實(shí)在國(guó)民政府醞釀特種消費(fèi)稅的時(shí)候，另一種類似的稅收卻開(kāi)始征收，那就是“統(tǒng)稅”。最先實(shí)施的統(tǒng)稅是1928年辦理的卷煙統(tǒng)稅。1929年，財(cái)政部所聘請(qǐng)的美國(guó)甘末爾顧問(wèn)團(tuán)在考察中國(guó)情況后提出《稅收政策建議書(shū)》，認(rèn)為根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，以及個(gè)人賬目，行政效率等方面尚不具備開(kāi)辦直接稅的條件，提出應(yīng)先舉辦火柴稅、水泥稅等間接稅的具體建議。國(guó)民政府基本上采納了甘末爾的建議，決定實(shí)行在國(guó)內(nèi)部分省區(qū)也已試行并初見(jiàn)成效的卷煙統(tǒng)稅辦法，慎選稅源，逐步將統(tǒng)稅辦法加以推廣應(yīng)用。

統(tǒng)稅是把以前復(fù)雜的厘金及各種稅捐，代之以一物一稅的稅制，是以選定少數(shù)貨物為課征對(duì)象，其稅負(fù)隨貨物而轉(zhuǎn)嫁，最終歸消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的一種消費(fèi)稅，本質(zhì)上與當(dāng)時(shí)激烈爭(zhēng)論的特種消費(fèi)稅并無(wú)不同。課征對(duì)象的選擇，起始大多參照歐洲、美、日等國(guó)消費(fèi)稅制，結(jié)合中國(guó)國(guó)情及稅源的豐嗇加以確定。當(dāng)時(shí)確定課征對(duì)象應(yīng)具備的條件有五條：為各省大宗產(chǎn)銷貨物；有規(guī)模較大的制造場(chǎng)所或有集中的產(chǎn)區(qū)；消費(fèi)者較為普遍，或者此類消費(fèi)品的消費(fèi)者有較強(qiáng)的負(fù)擔(dān)能力；稅源有擴(kuò)張性、不妨礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。統(tǒng)稅征收的原則是，它是國(guó)家收入，地方不得重征或截稅；征收統(tǒng)稅的貨物，須有法律明確規(guī)定；中外商人一律平等納稅；稅率及征收方式全國(guó)統(tǒng)一?？梢赃@么說(shuō)，統(tǒng)稅就是改良簡(jiǎn)化的厘金，它本質(zhì)上是消費(fèi)稅。

1931年國(guó)民政府正式裁厘后，國(guó)民政府根據(jù)舉辦卷煙統(tǒng)稅的經(jīng)驗(yàn)，陸續(xù)開(kāi)辦棉紗、火柴及水泥統(tǒng)稅，加上原有的麥粉稅，被稱為“五大統(tǒng)稅”。

抗戰(zhàn)勝利后的1946年，國(guó)民政府公布《貨物稅條例》，貨物統(tǒng)稅改名為“貨物稅”。貨物稅是國(guó)際上通行的消費(fèi)稅的另一稱謂，由貨物統(tǒng)稅改名為貨物稅，意在強(qiáng)調(diào)與厘金時(shí)代的統(tǒng)稅不同，貨物稅是一種現(xiàn)代消費(fèi)稅制。《貨物稅條例》規(guī)定，該稅為國(guó)稅。

中共建政后，1950年政務(wù)院公布的《全國(guó)稅收實(shí)施要?jiǎng)t》，將“特種消費(fèi)行為稅”列入其中，征收范圍是電影戲劇及娛樂(lè)、筵席、冷食、旅館等五個(gè)稅目。特種消費(fèi)行為稅其實(shí)是對(duì)行為而不是對(duì)貨物征稅，嚴(yán)格說(shuō)，是一種行為稅，與作為商品稅的消費(fèi)稅并不是同一種稅。由于此后商品經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，消費(fèi)稅也未能以一種獨(dú)立的稅種存在。

1994年征收的增值稅是中央和地方共享稅，消費(fèi)稅是國(guó)稅，營(yíng)業(yè)稅是地方稅。由于營(yíng)業(yè)稅存在較為嚴(yán)重的重復(fù)征收的弊端，和歷史厘金并無(wú)本質(zhì)不同，可以看作是厘金的殘余。近來(lái)稅制改革，實(shí)行營(yíng)改增，作為地方主要稅種的營(yíng)業(yè)稅要并入作為共享稅的增值稅，地方面臨當(dāng)年裁撤厘金時(shí)地方收入大減的相同局面。作為對(duì)地方的抵補(bǔ)，國(guó)家有意將消費(fèi)稅交給地方，作為地方的主要稅種。站在歷史的長(zhǎng)河中看，營(yíng)業(yè)稅向增值稅的并軌，等于是從中國(guó)徹底了消滅了自太平天國(guó)時(shí)期開(kāi)始的厘金制度。

從目前透露的信息看，消費(fèi)稅劃歸地方后，為了增加地方收入，征收范圍要擴(kuò)大。這顯非納稅人之福。但有趣的是，在民國(guó)時(shí)期，政府準(zhǔn)備開(kāi)征特種消費(fèi)稅時(shí)受到商民激烈反對(duì)，最后不得不作罷。而今天政府?dāng)M擴(kuò)大消費(fèi)稅范圍，倒也沒(méi)有聽(tīng)到什么抗議的聲音。作為納稅人的商民的權(quán)利意識(shí)，今天好像反而不如八十年前。