人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表依法參與地方事務(wù)管理，對(duì)地方事務(wù)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)（以下統(tǒng)稱“書(shū)面意見(jiàn)”），是代表履行法定職責(zé)的一個(gè)重要形式。近年來(lái)，政府各部門(mén)高度重視人大代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作，把辦理書(shū)面意見(jiàn)作為尊重代表意見(jiàn)，維護(hù)代表權(quán)利的重要體現(xiàn)，在辦理工作中采取開(kāi)門(mén)辦理、陽(yáng)光辦理等方式，邀請(qǐng)代表共同參與和推進(jìn)政府工作，書(shū)面意見(jiàn)的滿意率和解決率逐年提高。但受諸多因素的影響，代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作中仍存在一些需要改進(jìn)和完善的地方。

一、辦理工作中存在的“三個(gè)不平衡”現(xiàn)象

（一）人大代表和承辦單位權(quán)責(zé)之間的不平衡。根據(jù)《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表書(shū)面意見(jiàn)的規(guī)定》的第二條規(guī)定：“代表依法享有向市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)本市各方面的書(shū)面意見(jiàn)的權(quán)利。本市各機(jī)關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)尊重代表的權(quán)利，重視代表提出的書(shū)面意見(jiàn)，根據(jù)憲法、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真研究辦理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，人大代表提出意見(jiàn)的權(quán)限是很寬泛的，可以對(duì)政府各方面提出工作建議，政府部門(mén)務(wù)必認(rèn)真研究辦理答復(fù)。實(shí)際工作中，部分人大代表由于對(duì)履職認(rèn)識(shí)存在偏差，提出了一些要求較高、辦理難度較大的書(shū)面意見(jiàn)，主要表現(xiàn)在：一是有的代表參與地方事務(wù)管理的熱情較高，一年提出上百件書(shū)面意見(jiàn)，并附有上千張照片，使得提辦雙方溝通答復(fù)的工作量太大；二是有的代表提出與本人或親屬有關(guān)的書(shū)面意見(jiàn)，在核查中又難以發(fā)現(xiàn)，提辦雙方往往難以達(dá)成共識(shí)；三是有的代表提出的書(shū)面意見(jiàn)涉及信訪矛盾，辦理難度較大，辦理結(jié)果難以讓代表滿意；四是有的代表把可以按正常工作流程上報(bào)處理的問(wèn)題作為書(shū)面意見(jiàn)提出。與此同時(shí)，與代表寬泛的書(shū)面意見(jiàn)權(quán)限相比，政府部門(mén)的職責(zé)是有限的，對(duì)人大代表提出超越本部門(mén)職責(zé)權(quán)限的意見(jiàn)，承辦部門(mén)往往從自身職責(zé)角度進(jìn)行辦理答復(fù)，辦理成效不理想。

（二）辦理結(jié)果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的單一性與承辦成效的多樣性之間的不平衡。人大代表滿意率是評(píng)價(jià)辦理工作質(zhì)量常用的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)督促承辦單位尊重人大代表、重視書(shū)面意見(jiàn)辦理發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)管理問(wèn)題日益復(fù)雜化，辦理成效也出現(xiàn)了多樣化趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在：一是有的辦理成效是漸進(jìn)的，承辦單位在處理一些復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)花費(fèi)了很大精力，如非法營(yíng)運(yùn)行為治理、小區(qū)停車難等問(wèn)題，因受政策、規(guī)劃、資金等客觀因素限制，推進(jìn)的進(jìn)度比較慢或暫時(shí)難以解決。二是有的辦理成效是隱性的，短期內(nèi)看不到成效，如文化宣傳工作、社會(huì)文明、教育工作等。三是有的辦理成效是階段性的，需要常抓不懈，如城市市容管理、公共交通建設(shè)等。如何對(duì)這些辦理成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，迫切需要對(duì)現(xiàn)有的單一評(píng)價(jià)體系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以減少辦理工作中因片面追求滿意率而出現(xiàn)的“重過(guò)程辦理、輕結(jié)果推進(jìn)”現(xiàn)象。

（三）承辦人員穩(wěn)定性與流動(dòng)性之間的不平衡。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，各承辦單位要建立健全工作制度，落實(shí)工作機(jī)構(gòu)，有相對(duì)穩(wěn)定的承辦人員從事書(shū)面意見(jiàn)辦理工作。但實(shí)際工作中，存在兩種客觀現(xiàn)象：一種是人員流動(dòng)過(guò)快，有的單位承辦人員更換頻繁，工作銜接不到位；一種是人員過(guò)于穩(wěn)定，有的單位承辦同志一干就是十幾年、數(shù)十年，崗位流動(dòng)性不足；甚至有的單位承辦工作變成了燙手的“山芋”，誰(shuí)都不愿接手，怕甩不掉；再則許多單位的承辦工作人員多為兼職，工作任務(wù)繁重，工作壓力較大。這兩種現(xiàn)象都影響了辦理工作質(zhì)量。

二、原因分析

分析造成這“三個(gè)不平衡”現(xiàn)象的原因，主要有三個(gè)方面：一是法律法規(guī)操作實(shí)踐上存在不足?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》和《上海市人民代表大會(huì)關(guān)于代表書(shū)面意見(jiàn)的規(guī)定》都從制度層面上對(duì)人大代表的權(quán)利作出規(guī)定，但對(duì)代表如何正確履職，沒(méi)有更為具體的操作細(xì)則；目前，雖然人代會(huì)期間有關(guān)部門(mén)對(duì)代表書(shū)面意見(jiàn)辦理、責(zé)任主體等進(jìn)行協(xié)商，但尚缺乏一個(gè)真正有效的篩選、檢查機(jī)制，一些書(shū)面意見(jiàn)的客觀性和公正性還難以保證。二是辦理工作機(jī)制不夠完善。許多承辦單位未將書(shū)面意見(jiàn)辦理工作有效地納入工作考核，工作中存在“為辦理而辦理”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于對(duì)辦理人員缺乏合理的培養(yǎng)及更新機(jī)制，承辦人員作為具體落實(shí)書(shū)面意見(jiàn)的主體，在工作晉升中往往是“高高舉起，輕輕放下”，影響了辦理人員的積極性。三是個(gè)別代表在履職認(rèn)識(shí)上還存在偏差。有些代表在履職過(guò)程中放大了自身的權(quán)利，片面地認(rèn)為只要提出書(shū)面意見(jiàn)，也不管所提意見(jiàn)是否合理，有關(guān)部門(mén)都要辦理；甚至個(gè)別代表把人大代表的身份作為一種權(quán)力和資本，不尊重承辦人員的辛勤付出，對(duì)辦理工作提出一些較為苛刻的要求，給承辦單位的日常工作帶來(lái)一定影響。

三、對(duì)策及建議

針對(duì)以上問(wèn)題，為更有效開(kāi)展代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作，提高辦理成效，我們建議從以下幾方面著手：

（一）要進(jìn)一步完善人大代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作制度。一是建立代表書(shū)面意見(jiàn)核查機(jī)制。明確相關(guān)審核機(jī)構(gòu)，對(duì)代表書(shū)面意見(jiàn)進(jìn)行核查和篩選，抓好書(shū)面意見(jiàn)的源頭管理，加強(qiáng)對(duì)書(shū)面意見(jiàn)審核，對(duì)不符合規(guī)定的書(shū)面意見(jiàn)建立溝通和處理機(jī)制，既尊重代表權(quán)利，又促進(jìn)代表書(shū)面意見(jiàn)的規(guī)范化。二是建立歸并辦理制度。在與代表充分溝通基礎(chǔ)上，對(duì)一些反復(fù)提及、內(nèi)容類似的書(shū)面意見(jiàn)進(jìn)行歸并，減少數(shù)量，提高質(zhì)量。三是建立評(píng)估機(jī)制。探索邀請(qǐng)社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)書(shū)面意見(jiàn)辦理成效進(jìn)行分析評(píng)估，進(jìn)一步提高書(shū)面意見(jiàn)提辦雙方工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）要進(jìn)一步提高人大代表履職水平。一是增強(qiáng)代表多方位履職意識(shí)。加大代表履職培訓(xùn)力度，樹(shù)立正確的履職觀，鼓勵(lì)代表充分行使法律、法規(guī)賦予的權(quán)利，如通過(guò)提議案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等，全方位監(jiān)督“一府兩院”的工作，而不是僅限于提出批評(píng)、意見(jiàn)和建議的權(quán)利。二是加強(qiáng)代表履職評(píng)價(jià)。建立一個(gè)相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)代表履職行為開(kāi)展評(píng)估，進(jìn)一步提高代表的履職能力和成效。三是加強(qiáng)書(shū)面意見(jiàn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的便捷性，開(kāi)發(fā)書(shū)面意見(jiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)供代表日常查詢、學(xué)習(xí)和參考，可以有效提高書(shū)面意見(jiàn)的針對(duì)性。

（三）要進(jìn)一步創(chuàng)新辦理工作機(jī)制。一是創(chuàng)新辦理模式。建議由主辦、會(huì)辦單位建立“課題式”、“組團(tuán)式”的工作模式，對(duì)代表關(guān)注度集中的書(shū)面意見(jiàn)開(kāi)展調(diào)研，實(shí)行集中答復(fù)，有效改變當(dāng)前辦理答復(fù)工作中的重復(fù)、零散的現(xiàn)象。二是創(chuàng)新評(píng)價(jià)制度。年度考核評(píng)估指標(biāo)應(yīng)綜合考慮人大代表的評(píng)價(jià)、人大工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)、辦理工作成效以及社會(huì)評(píng)議情況等多種因素，并明確指標(biāo)權(quán)重，提高評(píng)估考核的客觀性、公正性。

（四）要進(jìn)一步重視承辦隊(duì)伍建設(shè)。一是建立定期輪崗制度。既要明確辦理工作人員的工作年限，確保人員隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，又要保證辦理人員的合理流動(dòng)，促進(jìn)辦理工作穩(wěn)步推進(jìn)。二是建立定期晉升制度。對(duì)一些辦理工作成績(jī)突出，辦理年限較長(zhǎng)的同志，應(yīng)納入干部隊(duì)伍考核范疇，給予一定職務(wù)晉升，調(diào)動(dòng)辦理人員積極性，鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀人才從事辦理工作。三是建立定期培訓(xùn)制度。每年有針對(duì)性的定期開(kāi)展工作培訓(xùn)，全面提升辦理工作人員政策、業(yè)務(wù)水平。

人大代表提書(shū)面意見(jiàn)是代表行使管理國(guó)家事務(wù)權(quán)利的重要形式，認(rèn)真辦理書(shū)面意見(jiàn)是政府的一項(xiàng)重要工作，期待在市人大及各承辦部門(mén)的共同努力下，人大代表書(shū)面意見(jiàn)辦理工作躍上一個(gè)新臺(tái)階。 （作者系寶山區(qū)政府辦公室干部）