今年人代會上，148位市人大代表聯(lián)名提出4件議案，要求市政府盡快完成本市舊區(qū)改造目標，同時建議市人大常委會對舊區(qū)改造工作開展監(jiān)督調(diào)研，督促市政府加快工作進程。市人大常委會經(jīng)過研究，采納代表意見，將舊區(qū)改造這“天下第一難”作為今年監(jiān)督工作重點，4-5月，市人大城建環(huán)保委牽頭組織開展了一系列調(diào)研。

本市自上世紀90年代以來，經(jīng)過“365”危棚簡屋改造、“十五”新一輪舊區(qū)改造和“十一五”成片二級舊里改造，拆除了中心城區(qū)大片的危舊房屋，有140萬的住房困難家庭通過舊改，改善了居住條件，告別陋室，喜遷新居。同時，也極大改變了中心城的城市面貌，為城市建設和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展注入了強大助推力，在上海的城市發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆。

但隨著舊改的深入，面臨的問題和矛盾也越來越凸顯，尤其是“十一五”期間，由于多種因素的制約，舊改工作是唯一未完成既定目標的項目，充分反映出舊改工作的棘手。到2012年底，本市中心城區(qū)還剩余成片二級舊里以下房屋540多萬平方米，涉及居民約27萬戶，零星二級舊里以下房屋80多萬平方米，涉及居民約3萬戶。而郊區(qū)城鎮(zhèn)舊改工作也已提上市、區(qū)政府的工作日程，有400多萬平方米的棚戶簡屋和300多萬平方米的“城中村”需要改造。這些地塊的居住環(huán)境惡劣、市政設施落后、安全隱患叢生，社會管理難度極大。中心城14個重點舊改地塊，一邊是林立的高樓大廈、寬闊整潔的道路；一邊是逼仄蜿蜒的弄堂，垃圾站、倒糞站混雜于民居之中，形成了強烈的反差。有外地來滬的人大代表見此情景，感嘆在上海這樣的國際化大都市，還有市民的居住環(huán)境如此困難。

“天下第一難”的癥結究竟何在？如何加以破解？“十二五”規(guī)劃中350萬平方米的中心城舊改任務能否如期完成？城建環(huán)保委帶著問題深入調(diào)研，走訪了黃浦、楊浦、閘北、虹口、普陀五個舊改重點區(qū)，查看了浦東、金山的郊區(qū)城鎮(zhèn)改造工作，與各相關政府部門、部分法院深入溝通各方反映的問題和建議，又邀請?zhí)岢鲎h案的代表，各區(qū)人大、政府的領導與參與舊改的市政府主要部門進行了面對面的溝通和交流。在充分調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎上形成了監(jiān)督調(diào)研報告。7月27日，市十四屆人大常委會第五次會議聽取并審議了市政府關于舊區(qū)改造的工作報告。

突破資金瓶頸

據(jù)估算，“十二五”期間僅中心城舊改就需要4500-5000億元，完成全部舊區(qū)改造需要8000億元。但各區(qū)政府的財政狀況都不容樂觀。有的區(qū)政府性舉債規(guī)模已達193.2億元，債務率為112.21%；有的區(qū)每年可用財力約為170億元，但要安排30億元用于舊區(qū)改造貸款的還本付息。另一方面是舊改動遷成本不斷上升，居民對征收補償?shù)念A期也越來越高，動遷安置房價格也在同步上漲。而融資渠道也受到國家土地、金融政策的制約，從銀行貸款有諸多限制條件。對此，市政府設立了專項基金，支持黃浦等5個舊改重點區(qū)共同推進舊改工作，安排部分國有大集團對口參與舊改。同時，積極協(xié)調(diào)國家有關部委和金融機構，獲得政策支持，目前已批準8家企業(yè)發(fā)行總額90億元的企業(yè)債券參與動遷安置房建設；試點利用公積金結余資金貸款支持就近安置房建設，2011-2012年共提供123億元貸款；與國家開發(fā)銀行上海分行合作，在今后三年獲得不低于1000億元的貸款用于舊區(qū)改造工作。

錢耀忠委員在審議時提出，舊改工作有這么大的建設規(guī)模，只要有回報，必定能吸引來投資，政府部門需要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思路，調(diào)整相關政策。許麗萍代表建議，一些區(qū)舊改土地出讓的價格不高，甚至出現(xiàn)了成本倒掛，能否考慮調(diào)整相關的容積率指標，以調(diào)動開發(fā)商投資的積極性，提高土地出價。城建環(huán)保委在調(diào)研報告中指出，應對資金不足的問題，除了積極拓展融資渠道外，還必須注重舊改資金的循環(huán)流動，對已啟動舊改的地塊要盡快做好平地收尾工作，盤活有限的舊改資金。

完善工作機制

2008年，市政府探索試點“數(shù)磚頭加套型保底”、“舊區(qū)改造事先征詢制”等新的舊改工作機制，使舊改補償更加公平合理。特別是“二次征詢”制度沿用至今，已有60多塊地塊予以采用，形成了成熟的做法，充分發(fā)揚民主，尊重民意，促成居民和政府部門在補償方案等主要問題上達成共識。在《國有土地上房屋補償與征收條例》出臺后，本市又及時調(diào)整舊區(qū)改造政策，在較短時間內(nèi)完成了拆遷制度向征收制度的轉(zhuǎn)變。征收過程的公開透明是確保征收工作順利開展的基礎，為提高舊改工作的公信力，各舊改基地都設立了公告欄和電子觸摸屏，推行電子協(xié)議，將被動遷居民家庭、動遷安置房等基本資料予以公示，動態(tài)更新簽約進度，接受居民的監(jiān)督。同時，邀請人大代表、政協(xié)委員、律師對舊改征收工作進行外部監(jiān)督。

但各區(qū)對征收補償?shù)臉藴什灰?，有的區(qū)為追求簽約率，隨意設置獎勵項目，使得各區(qū)之間、不同地塊之間的獎勵補償標準互相攀比，安置成本不斷推高。一些居民不滿房屋評估結果和征收補償數(shù)額，為爭取更多利益遲遲不肯簽約。有的區(qū)對剩余未簽約的少數(shù)居民放寬補償，又使得已簽約的居民反悔，造成工作被動。此外，市政府對各區(qū)下達了每年必須完成動遷的戶數(shù)，并作為工作考核指標，有的區(qū)為完成指標，通過新開大地塊以實現(xiàn)區(qū)內(nèi)總戶數(shù)的指標，而對平地收尾不夠重視。

對這些問題，代表和委員們普遍關注，建議市、區(qū)兩級政府要進一步完善“二次征詢”的有關制度，規(guī)范征收補償標準和相關的考核機制，努力實現(xiàn)工作流程的公開、公平和公正。同時，在舊改一線工作的同志要靜下心來，深入聽取群眾的意見建議，讓群眾更加主動并理性參與到舊改工作中來，特別要把握好補償?shù)臉藴?，做到前后一致，不讓先走的居民的吃虧。而新聞媒體也要加強對舊區(qū)改造目標和征收政策的宣傳，改變居民“晚走得益”的慣性思維，營造良好的社會環(huán)境。

綜合多種手段

有代表提出，舊區(qū)改造是改善住房困難家庭的居住條件的有效途徑，但不是唯一的方法；住房困難不僅是住房面積小，同時也有基礎設施落后、房屋結構差等其他問題。此外，還有一些零星的二級舊里以下地塊，由于面積小，開發(fā)利用的途徑不多，一般是用作綠化，區(qū)政府改造積極性不高，如何解決這部分居民的現(xiàn)實困難，需要政府部門加以重視。

對此，許解良委員建議，除了通過舊區(qū)改造、讓居民換址移居以外，應該多策并舉，綜合采取多種手段解決市民的居住問題。比如舊房改造、原地拆除重建等等，著眼于提升房屋功能，增加基礎設施，來就地改善居住條件。一些舊小區(qū)還在使用罐裝液化氣，如果能接通管道天然氣，不僅方便居民生活，也有利于消除安全隱患。還有代表提出，有的地塊居民對動遷意見不一致，能否將愿意搬走的居民先動遷，騰出空間作為公用場所。將就地改善和換址移居相結合，將大規(guī)模、大地塊改造和小范圍、零星地塊改造相結合，綜合各種方法來解決住房困難居民的現(xiàn)實問題。

把握新的機遇

6月25日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造工作，再一次強調(diào)棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，并要求國家各部委進一步強化政策支持，包括增加財政投入、引導金融機構加大信貸額度、擴大相關稅收優(yōu)惠政策范圍、加大供地支持，完善安置補償政策。

對此，委員和代表們認為，這將對本市的舊改工作產(chǎn)生積極的助推作用，建議市政府要抓住這一新的機遇，爭取國家相關政策支持，在融資等主要問題上實現(xiàn)突破。同時，在今年下半年的“十二五”中期評估中，對舊改工作中遇到的問題和矛盾，做一次深入的梳理研究，確?！笆濉迸f改規(guī)劃目標的完成，切實做好這一民生工程、民心工程。