政府開(kāi)展諮詢(xún)工作，主要是為其進(jìn)行相關(guān)決策尤其是公共決策服務(wù)，以期所作出的相關(guān)決策有更廣泛的民意基礎(chǔ)，進(jìn)而使得決策的執(zhí)行能夠獲得更多民眾的認(rèn)可及配合。因此，政府諮詢(xún)工作的目的最終在於獲取真實(shí)的民意。檢驗(yàn)諮詢(xún)工作的成效及好壞也在於其結(jié)果是否真正反映了民意。為確保諮詢(xún)工作取得成效，澳門(mén)特區(qū)政府制定了《公共政策諮詢(xún)規(guī)範(fàn)性指引》。然而，政府在開(kāi)展相關(guān)的諮詢(xún)工作中仍然不時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題。如有關(guān)西灣湖夜市的首輪諮詢(xún)，政府自身承認(rèn)有關(guān)部門(mén)未有完全依足諮詢(xún)指引去開(kāi)展工作，如居民是在沒(méi)有環(huán)評(píng)資料、信息不足下提出意見(jiàn)，諮詢(xún)過(guò)程也違反規(guī)定，沒(méi)有在指定期間內(nèi)公佈諮詢(xún)匯編等。更有不少市民都說(shuō)不知道有關(guān)的諮詢(xún)工作。對(duì)此，有立法會(huì)議員借此直指政府的多項(xiàng)諮詢(xún)是“為諮詢(xún)而諮詢(xún)”，讓社會(huì)有“走過(guò)場(chǎng)”之感，未有讓諮詢(xún)工作達(dá)到科學(xué)決策的依據(jù)及尊重民意的表現(xiàn)，甚至有議員更因此質(zhì)疑政府掌握民意的力度。凡此種種，充分表明政府的諮詢(xún)工作還有相當(dāng)大的改善和提升空間。而要切實(shí)做好諮詢(xún)工作，關(guān)鍵是要對(duì)諮詢(xún)工作尤其是其目的有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，並在實(shí)際工作中建立並健全相關(guān)的諮詢(xún)工作機(jī)制。

諮詢(xún)工作是科學(xué)施政

的客觀需要

政府制定公共政策時(shí)先期開(kāi)展相關(guān)的諮詢(xún)工作，既是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)民主政治建設(shè)的基本要求，也是政府科學(xué)決策、民主決策的客觀需要，它對(duì)於防止公共權(quán)力濫用，提高公共決策的科學(xué)性，優(yōu)化公共政策體系，建立公民與政府間相互信任與合作的良好關(guān)係等都具有十分重要的作用。之所以如此，是由公共政策決策中公眾參與的必要性所決定了的。眾所周知，在現(xiàn)代民主社會(huì)，任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府在進(jìn)行公共政策的規(guī)劃及決策時(shí)都必須重視社會(huì)公眾的意見(jiàn)，而且必須要將社會(huì)公眾的意見(jiàn)融入到政策的制定及執(zhí)行過(guò)程之中，以確保公共政策的質(zhì)量，提高政府施政的認(rèn)受性、合理性。而要將社會(huì)公眾意見(jiàn)完整地加以收集並合理地融入到公共決策中，建立並實(shí)施一套行之有效的諮詢(xún)工作機(jī)制便是不二的選擇。這是因?yàn)?，有效的諮詢(xún)工作機(jī)制有利於實(shí)現(xiàn)公共決策的公共利益價(jià)值取向，進(jìn)而促進(jìn)政府公共決策的科學(xué)性。

政府公共決策，在本質(zhì)上就是公共利益和價(jià)值的權(quán)威性分配，因而公共利益是政府公共決策的本質(zhì)所在和制定依據(jù)。政府公共決策是否能夠獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同，關(guān)鍵也就在於制定時(shí)的公共利益價(jià)值取向，即政策的制定要最大限度地體現(xiàn)公共利益。所謂公共利益，是指具有社會(huì)分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件?，F(xiàn)實(shí)生活中，政策制定人員並非個(gè)個(gè)都是道德高尚、一心為公的，政府部門(mén)在制定公共政策時(shí)，不能排除其利用便利條件來(lái)謀取部門(mén)利益最大化，或者服從於某些個(gè)體和利益集團(tuán)的尋租活動(dòng)，從而導(dǎo)致公共政策的目標(biāo)取向背離公共利益。要避免這種情形的發(fā)生，最好的辦法莫過(guò)於在政策制定過(guò)程中引入公眾參與，展開(kāi)相關(guān)的諮詢(xún)工作。因?yàn)楣妳⑴c諮詢(xún)活動(dòng)時(shí)，其基本的動(dòng)機(jī)大都是為了維護(hù)和擴(kuò)大自身的利益。在諮詢(xún)中，公眾必然會(huì)要求政府的公共政策是為瞭解決社會(huì)公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共利益，並通過(guò)“權(quán)利分享、權(quán)力監(jiān)督和博弈制衡”等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)和保證公共決策的公共利益取向。具體來(lái)講，公眾參與諮詢(xún)使公共政策的制定過(guò)程透明化，公眾獲得了更多的知情權(quán)，對(duì)政府公共政策制定權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督更加有效，各種權(quán)錢(qián)交易和尋租行為就會(huì)減少。不僅如此，公眾參與諮詢(xún)，有益於形成各種利益力量和利益集團(tuán)之間博弈制衡局面，促使政府在決策過(guò)程中不得不考慮多方面的利益訴求，形成代表公共利益的公共政策，避免個(gè)別利益集團(tuán)用非法形式對(duì)政策制定施加單方面影響從而扭曲公共政策的公共利益價(jià)值取向。

由此看來(lái)，政府在進(jìn)行公共決策前的諮詢(xún)工作並不是可有可無(wú)的，而是一定要有。如果缺乏了對(duì)公眾的諮詢(xún)，政府的公共決策必然是不透明的，不透明的決策又必然會(huì)增大決策失誤的機(jī)率。因此，凡是涉及社會(huì)公共利益的重大公共決策，更加需要展開(kāi)諮詢(xún)工作，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，要讓社會(huì)各種利益訴求順暢表達(dá)?？梢哉f(shuō)，諮詢(xún)工作做得越到位，公眾參與越充分，就越有助於減少?zèng)Q策過(guò)程中的政策信息失真和扭曲，越能幫助政府快速、理性地做出決策，從而盡可能地保證決策的科學(xué)性。

諮詢(xún)工作應(yīng)力求

獲取真實(shí)民意

澳門(mén)特區(qū)政府在施政中對(duì)民意的聽(tīng)取還是比較重視的。歷年的施政報(bào)告中，幾乎每年都會(huì)提及完善政府諮詢(xún)機(jī)制，推動(dòng)公眾對(duì)公共事務(wù)的民主參與，目的就在於在將公眾的意見(jiàn)納入公共政策的制定過(guò)程。2010年，第三任行政長(zhǎng)官崔世安於施政報(bào)告中更是明確指出，要“推進(jìn)公眾諮詢(xún)的制度化，提升公眾諮詢(xún)的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正能夠吸納民意”。為此，特區(qū)政府在2011年8月頒佈了《公共政策諮詢(xún)規(guī)範(fàn)性指引》，目的也就在於營(yíng)造一個(gè)良好的諮詢(xún)環(huán)境，促進(jìn)公眾參與，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，有利於政府的施政。

為了充分發(fā)揮諮詢(xún)對(duì)公共決策的積極作用，政府在進(jìn)行相關(guān)諮詢(xún)工作時(shí)，除要將諮詢(xún)工作放在民主政治建設(shè)的基本要求和政府科學(xué)決策的客觀需要這樣的高度外，務(wù)必以獲取真實(shí)民意為終極目標(biāo)。為此，政府的相關(guān)部門(mén)在展開(kāi)諮詢(xún)時(shí)，首先目的要明確，不能只是為了披上“已做過(guò)諮詢(xún)工作”這一程序外衣而展開(kāi)諮詢(xún)，否則的話，諮詢(xún)就會(huì)容易走過(guò)場(chǎng)，流於形式，這不僅不利於科學(xué)決策，甚至?xí)?duì)政府的施政造成重大損害。因?yàn)榻ɑ稕](méi)有獲取真實(shí)民意基礎(chǔ)上的公共決策，不可能實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值取向，也不可能獲得公眾的廣泛認(rèn)可及支持。鑒此，政府在進(jìn)行諮詢(xún)工作時(shí)，不能把它僅僅看作是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序，而要從民主政治建設(shè)以及政府科學(xué)施政的角度認(rèn)真對(duì)等諮詢(xún)工作，並以獲取真實(shí)民意為諮詢(xún)工作的終極目標(biāo)。

明確了諮詢(xún)的終極目標(biāo)在於獲取真實(shí)民意，相關(guān)的工作安排便應(yīng)圍繞這一目標(biāo)來(lái)進(jìn)行。為此，負(fù)責(zé)諮詢(xún)工作的政府主管部門(mén)及其工作人員在諮詢(xún)前，應(yīng)事先制訂諮詢(xún)工作計(jì)劃，明確諮詢(xún)何事、為何諮詢(xún)、向誰(shuí)諮詢(xún)、如何諮詢(xún)、如何處理諮詢(xún)結(jié)果等問(wèn)題。在確定諮詢(xún)對(duì)象，要按諮詢(xún)事項(xiàng)所影響的人員範(fàn)圍來(lái)合理界定，盡可能讓與諮詢(xún)事項(xiàng)有關(guān)的人員有機(jī)會(huì)參與諮詢(xún)，表達(dá)意見(jiàn)，不能不顧及諮詢(xún)對(duì)象與諮詢(xún)事項(xiàng)有無(wú)利害關(guān)係這一重要因素。因?yàn)閷?duì)諮詢(xún)事項(xiàng)有利害關(guān)係的人，會(huì)更加關(guān)注政府的決策，也更想表達(dá)自己的訴求。儘管這些人的訴求多元化，甚至可能會(huì)相互形成衝突，但政府在決策前應(yīng)最大限度地聽(tīng)到這些受影響人員的意見(jiàn)。唯有如此，政府的決策才能平衡各種利益，進(jìn)而最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值取向。同時(shí)，諮詢(xún)工作計(jì)劃書(shū)應(yīng)明確相關(guān)工作的具體負(fù)責(zé)部門(mén)及其人員。計(jì)劃書(shū)宜細(xì)不宜粗，做得越詳細(xì)、越具體，諮詢(xún)工作的開(kāi)展就會(huì)越順利。有時(shí)為了確保諮詢(xún)工作能夠真正反映民意，連諮詢(xún)工作計(jì)劃也可考慮一並作諮詢(xún)。也就是說(shuō)，政府的諮詢(xún)工作可以不預(yù)先設(shè)定既定程序，而是充分討教於公眾。實(shí)踐中有些諮詢(xún)工作成效不明顯，往往與有關(guān)部門(mén)事先設(shè)定的諮詢(xún)計(jì)劃不科學(xué)直接相關(guān)。

為了確保諮詢(xún)能夠獲得真實(shí)民意，政府在開(kāi)展諮詢(xún)工作時(shí)，對(duì)涉及諮詢(xún)事項(xiàng)的相關(guān)知識(shí)有時(shí)可作必要的介紹。畢竟公眾的文化知識(shí)水平參差不一，對(duì)諮詢(xún)事項(xiàng)所涉的知識(shí)缺乏必要的瞭解，有時(shí)會(huì)影響公眾參與諮詢(xún)的意願(yuàn)和質(zhì)量。如果政府部門(mén)在做諮詢(xún)時(shí)對(duì)相關(guān)的知識(shí)尤其是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的知識(shí)能作一個(gè)通俗易懂的介紹和說(shuō)明，相信會(huì)激發(fā)人們參與的興趣，也有助於提高諮詢(xún)工作的質(zhì)量和成效。

諮詢(xún)工作重在完善意見(jiàn)的

表達(dá)、整理、回應(yīng)及問(wèn)責(zé)

和評(píng)估等工作機(jī)制

澳門(mén)特區(qū)政府自成立以來(lái)，進(jìn)行過(guò)不少公共政策的諮詢(xún)活動(dòng)，取得了一些成效，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，也有一些問(wèn)題存在，主要體現(xiàn)在公眾參與的積極性、廣泛性以及諮詢(xún)活動(dòng)的成效上有時(shí)還不能令人滿意。從公眾參與視角加緊完善公共政策諮詢(xún)工作機(jī)制，以便全面、準(zhǔn)確瞭解社會(huì)問(wèn)題及訴求，把握社情民意，促進(jìn)政府與社會(huì)公眾進(jìn)行良性互動(dòng)與溝通，籍此制訂切實(shí)可行的政策並貫徹執(zhí)行，是澳門(mén)目前一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。

一是完善公眾的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制。一方面，政府部門(mén)要適時(shí)提供與諮詢(xún)相關(guān)的政策資訊給社會(huì)公眾，以便公眾有準(zhǔn)備地參與諮詢(xún)。另一方面，政府部門(mén)要不斷拓寬公眾參與的渠道，增加參與的有效形式，並充分利用新科技，不斷創(chuàng)新參與形式，提高公眾參與的興趣和能力，保證公眾參與的數(shù)量和質(zhì)量。要綜合應(yīng)用多元方式，包括講解會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)、小冊(cè)子、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體及其他有助社會(huì)公眾參與的方式。同時(shí)，還可因應(yīng)環(huán)境及資源條件的許可，可採(cǎi)用其他互動(dòng)形式，如遊戲活動(dòng)、落區(qū)探訪、民意調(diào)查、電臺(tái)與電視臺(tái)節(jié)目、市民論壇等。有時(shí)候甚至可以考慮讓不同意見(jiàn)的公眾分成正反兩方進(jìn)行辯論與臺(tái)下公眾問(wèn)答相結(jié)合的形式來(lái)展開(kāi)政策諮詢(xún)活動(dòng)?？傊灰行枰捅匾?，都可因時(shí)因地制宜地開(kāi)展形式多樣的諮詢(xún)活動(dòng)，以便最廣泛和深入地收集民意。

二是要制訂意見(jiàn)收集整理及公開(kāi)的規(guī)則，保證諮詢(xún)結(jié)果儘量貼近民意。公共政策諮詢(xún)結(jié)果要準(zhǔn)確、全面地反映公眾的意見(jiàn)，首先就必須做到參與諮詢(xún)的公眾有代表性和廣泛性。為此，政府部門(mén)在進(jìn)行政策諮詢(xún)時(shí)必須確保與所要制訂的政策相關(guān)的社會(huì)公眾，尤其是相關(guān)利害關(guān)係人，或?qū)⑹苡绊懙娜后w參與到諮詢(xún)活動(dòng)中來(lái)。在這一基礎(chǔ)上，還要廣泛徵求其他公眾或社團(tuán)組織特別是專(zhuān)業(yè)性的社團(tuán)組織等單位的意見(jiàn)。此外，對(duì)收集來(lái)的意見(jiàn)，要有一套規(guī)則去加以分類(lèi)和整理、歸納，以方便決策者清楚瞭解社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)是什麼？公眾意見(jiàn)中的多數(shù)或主流意見(jiàn)是什麼？這些意見(jiàn)與政府的諮詢(xún)文本差距在哪裏等。不僅如此，對(duì)整理後的綜合材料，還要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公眾公開(kāi)，確保公眾在諮詢(xún)活動(dòng)中反映出的意見(jiàn)能夠在綜合材料中體現(xiàn)出來(lái)。

三是要建立諮詢(xún)結(jié)果處理回應(yīng)機(jī)制，增加政府公共決策的透明度。政府對(duì)諮詢(xún)所獲取的結(jié)果是否真正重視？決策時(shí)是否充分予以考慮？相信這是每一個(gè)參與諮詢(xún)的公眾非常關(guān)心的問(wèn)題。要使參與的公眾認(rèn)為政府是真諮詢(xún)，而不是走走形式而已的假諮詢(xún)，建立諮詢(xún)結(jié)果處理的回應(yīng)機(jī)制就顯得十分重要和必要。澳門(mén)特區(qū)政府成立以來(lái)，雖進(jìn)行了不少公共政策諮詢(xún)，但卻沒(méi)有建立起諮詢(xún)結(jié)果處理的回應(yīng)機(jī)制，以致在有關(guān)的政策制定並公佈後，有市民甚至立法議員都懷疑政府是“假諮詢(xún)”，還是諮詢(xún)的調(diào)查研究質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題。出現(xiàn)這種狀況，缺乏諮詢(xún)結(jié)果處理的回應(yīng)機(jī)制是重要因素之一。假如將諮詢(xún)結(jié)果及其處理情況予以公開(kāi)，是諮詢(xún)工作不到位以致未能反映民意還是諮詢(xún)的調(diào)查研究報(bào)告出了偏差？人們通過(guò)公開(kāi)的材料一看就一目了然。此外，由於缺乏諮詢(xún)結(jié)果處理回應(yīng)機(jī)制，弱化了人們對(duì)公共政策諮詢(xún)的態(tài)度，尤其是那些意見(jiàn)未能得到採(cǎi)納的市民，可能會(huì)失去對(duì)公共政策諮詢(xún)的信心，因?yàn)樗X(jué)得說(shuō)了也白說(shuō)，政府還是你說(shuō)你的，我訂我的政策。長(zhǎng)此以往的話，政策諮詢(xún)也就徒具形式了。如果政府對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)，說(shuō)明決策時(shí)為什麼沒(méi)有採(cǎi)納諮詢(xún)中提出的有關(guān)意見(jiàn)，有關(guān)的人員在獲悉政府的回應(yīng)後，起碼他會(huì)覺(jué)得政府是真正重視他所提的意見(jiàn)，並在決策時(shí)注意到了有關(guān)意見(jiàn)。此時(shí)，意見(jiàn)的採(cǎi)納與否實(shí)際上已變得並不是十分重要的了，重要的是公眾參與的價(jià)值已體現(xiàn)出來(lái)了，意見(jiàn)未被採(cǎi)納的公眾往後還會(huì)繼續(xù)積極參與其他的政策諮詢(xún)活動(dòng)。因此，建立諮詢(xún)結(jié)果處理的回應(yīng)機(jī)制，不僅是一個(gè)增加政府決策透明度的問(wèn)題，還事關(guān)市民對(duì)政策諮詢(xún)的認(rèn)識(shí)和取捨問(wèn)題，事關(guān)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的民主政治建設(shè)和發(fā)展的問(wèn)題。

四是要建立政府公共決策問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)公眾積極參與公共政策諮詢(xún)。政府公共決策問(wèn)責(zé)機(jī)制是指在政府公共決策過(guò)程中，要求決策部門(mén)和決策者權(quán)責(zé)一致，對(duì)於因決策失誤造成對(duì)公共利益和市民合法權(quán)益的損害，應(yīng)依法追究責(zé)任的制度。建立政府公共決策問(wèn)責(zé)機(jī)制是責(zé)任政府建設(shè)的核心和保障，它對(duì)於促進(jìn)公眾參與政府公共政策諮詢(xún)同樣具有重要的意義。一方面，由於要對(duì)決策失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這無(wú)疑會(huì)激勵(lì)和督促?zèng)Q策部門(mén)和決策者重視政策制訂前的諮詢(xún)工作，積極主動(dòng)地推進(jìn)決策民主化進(jìn)程。另一方面，在政府公共決策責(zé)任的認(rèn)定、評(píng)判及追究責(zé)任過(guò)程中，公眾也同樣可以參與，通過(guò)多種途徑和形式發(fā)表意見(jiàn)，就如參與政策制訂的諮詢(xún)工作中參與一樣。實(shí)際上，由公眾對(duì)政府公共決策的效果作出評(píng)判是最有價(jià)值的，也是最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府公共決策問(wèn)責(zé)機(jī)制當(dāng)然也包括了對(duì)政府部門(mén)或其工作人員在政策諮詢(xún)工作中的失誤追究責(zé)任。因此，建立政府公共決策問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)政府決策權(quán)力進(jìn)行一定的監(jiān)督和制約，既是保證決策公正性和科學(xué)性的前提，也是保障和推進(jìn)公眾參與的重要手段。

五是建立公共政策諮詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)制，不斷提升公共政策諮詢(xún)工作水準(zhǔn)。政府進(jìn)行公共政策諮詢(xún)活動(dòng)的成效如何？諮詢(xún)活動(dòng)所獲得的結(jié)果是否真正反映了民意？對(duì)這些問(wèn)題，不僅參與的公眾會(huì)關(guān)心，進(jìn)行決策的政府部門(mén)或工作人員同樣應(yīng)該重視。而要獲得對(duì)這些問(wèn)題的答案，政府事後對(duì)公共政策諮詢(xún)活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估便必不可少，而且這種評(píng)估工作要形成制度化，要對(duì)政府部門(mén)及其工作人員提出評(píng)估方面的具體要求。這既是檢驗(yàn)諮詢(xún)活動(dòng)成效的一種重要形式，也是政府不斷提高政策諮詢(xún)工作水準(zhǔn)的一種重要途徑。政府通過(guò)對(duì)公共政策諮詢(xún)工作進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)其中好的經(jīng)驗(yàn)，檢討當(dāng)中做得不夠完善的地方，可作為下一次政策諮詢(xún)活動(dòng)的參考。

（作者單位：澳門(mén)理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）</