摘要：在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，村莊規(guī)劃無論是在觀念上還是實踐中都面臨著諸多需要解決的問題，其中最為關(guān)鍵的，是要盡快妥善處理并應(yīng)對村莊規(guī)劃發(fā)展的法治建設(shè)問題。然而，這一問題至今并未引起足夠重視。為促進(jìn)我國村莊規(guī)劃法治化建設(shè)，當(dāng)前至少要著力推進(jìn)如下工作：正確認(rèn)識村莊規(guī)劃的法律約束力；充分吸納相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定性內(nèi)容并形成合力；正確處理村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃、制度的關(guān)系；嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃編制、實施與修改的法定程序；進(jìn)一步完善并加強(qiáng)村莊規(guī)劃的法律督導(dǎo)體系和司法保障工作。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；村莊規(guī)劃；法治建設(shè)

中圖分類號：DF452 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/i.issn.1001—2397.2013.02.13

建設(shè)法治中國是當(dāng)今我國社會發(fā)展的總體趨勢，在這一宏觀背景下，如何確保城鄉(xiāng)規(guī)劃法治建設(shè)全面發(fā)展，已成為當(dāng)下我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的重要議題。然而，就目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的現(xiàn)狀來看，其法治建設(shè)方面的發(fā)展很不均衡：在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面，其法治建設(shè)工作無論是在思想意識還是在法制普及方面都取得了明顯實績；但是，在鄉(xiāng)、村規(guī)劃方面，其法治建設(shè)特別是村莊規(guī)劃法治建設(shè)問題，卻沒有引起人們的普遍重視。在我同大部分地區(qū)，還是一塊被忽視的法治領(lǐng)域。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，如何加強(qiáng)村莊規(guī)劃發(fā)展的法治建設(shè)，并運(yùn)用法治的力量保障村莊規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，顯得尤其重要。

一、我國村莊規(guī)劃的發(fā)展及其法治化進(jìn)程

（一）村莊（村落）產(chǎn)生及發(fā)展時期

考古證實，原始村莊的形成源于人類農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生。大約在6000年以前的新石器時期，隨著農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生，出現(xiàn)了人類歷史上的勞動分工，農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)、狩獵業(yè)分開，逐漸形成了一些以從事農(nóng)業(yè)勞動為主的固定居民點(diǎn)，這就是最初的原始村落。

當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸成為主要生產(chǎn)方式時，又形成了以血緣為紐帶的聚族式固定居民點(diǎn)——村莊（村落）。這種原始村莊已經(jīng)具有一些規(guī)律性特征：在選址上，一般位于較為高爽和土壤肥沃松軟的地段；在分區(qū)上，居住地與葬地有了明顯劃分；在布局上，形成了以氏族成員集聚地為中心、其他住所環(huán)布其外的功能格局。另外，出于安全防護(hù)功能的考慮，村落周邊大多設(shè)置壕溝、土墻、石墻等防護(hù)設(shè)施?？梢哉J(rèn)為，這些村莊所體現(xiàn)的規(guī)律性特征，實際上已經(jīng)具備了原始樸素的“村建制”思想，此時的村建制，主要由宗法、禮儀和習(xí)慣法加以維系。

（二）城市產(chǎn)生及發(fā)展時期

隨著生產(chǎn)不斷發(fā)展，手工業(yè)從農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)中分離出來，出現(xiàn)了人類社會第二次勞動大分工。當(dāng)手工業(yè)發(fā)展成為相對獨(dú)立的部門后，手工業(yè)的類型逐漸增多，產(chǎn)品交換和私有制得到進(jìn)一步發(fā)展，商業(yè)也隨之興盛，集市貿(mào)易開始出現(xiàn)。為了適應(yīng)這種生產(chǎn)與生活方式的變化，原始村莊開始分化，于是出現(xiàn)了以商業(yè)、手工業(yè)為主的城市和以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村。據(jù)《周禮·考工記》記載：“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經(jīng)九緯，經(jīng)涂九軌，左祖右社，前朝后市，市朝一夫?！边@說明周代已經(jīng)出現(xiàn)了初具規(guī)模的城市建制，它標(biāo)志著一種更系統(tǒng)的古代“城建制”思想已經(jīng)形成。

周代以后，儒家、道家思想相繼盛行，在儒家的“宗法禮制”和道家的“自然至上”思想影響下，我國古代城市規(guī)劃思想得到了進(jìn)一步的發(fā)展。近代以來，我國城市規(guī)劃受到了歐美、原蘇聯(lián)等外來城市規(guī)劃理念的影響，孕育并依次產(chǎn)生了近現(xiàn)代的法治城市規(guī)劃思想。這時的城市規(guī)劃思想，與原始的“城建制”思想有著很大的不同：將城市建設(shè)納入了行政機(jī)關(guān)的管理范圍。比如，1939年中華民國就制定了《都市計劃法》，其立法宗旨是為了改善城市居民環(huán)境，促進(jìn)市、鎮(zhèn)、街建設(shè)有計劃地均衡發(fā)展。

相比之下，樸素的“村建制”思想在隨后的歷史長河中在一定程度上受到了傳統(tǒng)儒家、道家思想的影響，但是其作用甚微，村莊建設(shè)數(shù)千年來基本上一直呈自然發(fā)展態(tài)勢。此時的“村建制”依然主要由宗法、禮儀和習(xí)慣法加以維系，儒家思想、道家思想以及“城建制”規(guī)劃思想對部分地區(qū)的村莊建設(shè)有一定影響。

（三）村莊與城市并行發(fā)展時期

建國伊始，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動包括基本建設(shè)活動都被納入計劃管理的范圍。由于國家基本建設(shè)的需要，城市規(guī)劃建設(shè)得到迅速發(fā)展。此時的農(nóng)村地區(qū)，由于人口增加，村莊建設(shè)也開始進(jìn)入發(fā)展期。村莊建設(shè)雖然保留有宗法、禮儀和習(xí)慣法維系的慣性，但與以往的“村建制”思想已經(jīng)有了明顯的不同：村莊建設(shè)開始被納入“公社”、“大隊”等集體組織的管理范圍。村莊建設(shè)與城市建設(shè)自然地形成了二元化立法的格局。

在改革開放的宏觀背景下，成功的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，煥發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，廣大農(nóng)民的收入普遍增加。從1978年開始，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村建房出現(xiàn)了一次大規(guī)模、快速度的發(fā)展。村莊規(guī)劃法治化建設(shè)始遇發(fā)展契機(jī)，村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃法治化建設(shè)進(jìn)入并行發(fā)展時期。

為了規(guī)范農(nóng)村房屋建設(shè)工作，解決農(nóng)村房屋建設(shè)中的一系列問題，由原國家建委等部委牽頭，分別于1979年、1981年召開了兩次全國性質(zhì)的農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議（以下簡稱“村建一次全會”、“村建二次全會”）。村建一次全會主要解決村莊規(guī)劃有無的問題，標(biāo)志著現(xiàn)代村莊規(guī)劃已經(jīng)開始進(jìn)入探索階段，對推動農(nóng)村房屋規(guī)劃建設(shè)具有重要意義；村建二次全會主要解決村莊規(guī)劃及其法制建設(shè)在推進(jìn)過程中遇到的各種障礙，標(biāo)志著村莊規(guī)劃的探索階段已經(jīng)深入到縱深領(lǐng)域，開啟了村莊規(guī)劃制度建設(shè)和法治建設(shè)之門。

1993年6月29日，建設(shè)部頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，村莊規(guī)劃開始進(jìn)入規(guī)范發(fā)展和法治化建設(shè)階段。該條例作為我國村鎮(zhèn)建設(shè)的基本法規(guī)，初步明確了村莊規(guī)劃的編制原則、方法和內(nèi)容，同時對審批程序、管理要求和實施辦法作了原則性規(guī)定。但是，在當(dāng)時社會普遍存在無法可依的大環(huán)境下，農(nóng)村的制度化和法治化建設(shè)問題還不足以引起社會的廣泛關(guān)注和重視。特別是在當(dāng)時特殊的社會背景下，由于鼓勵并倡導(dǎo)通過集體建設(shè)、集資互助建設(shè)、自己建設(shè)等多渠道與多途徑的建設(shè)方式實施村房建設(shè)，加大了后來村莊規(guī)劃法治化建設(shè)的推進(jìn)難度。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展時期

2003年10月14日，中共十六屆三中全會首次提出了“五個統(tǒng)籌”的要求，在此基礎(chǔ)上，中共十六屆五中全會對推動農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)問題進(jìn)行了具體部署，提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)；中共十七屆三中全會則對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展進(jìn)一步加以明確，要求“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合”。

2007年10月28日，十屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），從而結(jié)束了城鄉(xiāng)規(guī)劃分別立法的體制。從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的變遷，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)“二元化”時代的結(jié)束，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)“一體化”時代的到來。該法首次將“村莊規(guī)劃”納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，并且將“村莊規(guī)劃”作為5項法定規(guī)劃之一，明確了村莊規(guī)劃的編制、審批辦法和步驟，明確了村莊規(guī)劃的法律地位。

將城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃放在一個法律體系里加以規(guī)定，無疑是我國規(guī)劃法治的一大進(jìn)步，必將推動我國城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)在，已經(jīng)有不少地區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)過程中因地制宜地按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，把村莊規(guī)劃納入法治化軌道；大部分省市和有條件的地區(qū)結(jié)合本省市和地區(qū)的實際情況，已頒布實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例》和一系列配套規(guī)范、規(guī)定，“城鄉(xiāng)一體化”規(guī)劃法制體系框架初步形成，這對于城鄉(xiāng)規(guī)劃在新時期引領(lǐng)城鄉(xiāng)健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展有著極其重要的意義。

二、當(dāng)前我國村莊規(guī)劃法治化建設(shè)的主要問題

（一）在觀念上對村莊規(guī)劃法治化建設(shè)存在兩大認(rèn)識誤區(qū)

南于村莊規(guī)劃發(fā)展滯后以及城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異的廣泛存在，人們在觀念上對于村莊規(guī)劃法治化存在兩個明顯的誤區(qū)。這種認(rèn)識方面的問題，一定程度上制約了我國村莊規(guī)劃法治化建設(shè)工作的推進(jìn)。

對于村莊規(guī)劃法治化認(rèn)識上的第一個誤區(qū)是片面夸大村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。具體表現(xiàn)為要么特別強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃的權(quán)威性，機(jī)械執(zhí)行，目空一切，要么將村莊規(guī)劃奉為村莊建設(shè)的終極藍(lán)圖，稍有閃失，懷疑一切。

對村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力片面予以夸大的群體主要是部分基層人民政府以及相關(guān)規(guī)劃行政管理部門、社會團(tuán)體或個人等。這部分群體從維護(hù)村莊規(guī)劃權(quán)威、嚴(yán)格村莊規(guī)劃管理的角度出發(fā)，特別強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，往往不顧村莊實際情況，目空一切，機(jī)械貫之。其結(jié)果是：由于忽視了村莊建設(shè)的特殊性以及村莊規(guī)劃的局限性，很容易導(dǎo)致規(guī)劃與建設(shè)“兩張皮”，或管理失控，或激化矛盾，最終致使村莊建設(shè)背離村莊規(guī)劃的初衷。一旦村莊建設(shè)有悖于規(guī)劃描繪的終極藍(lán)圖，在沒有進(jìn)行深入分析和調(diào)查的情況下，又很容易走入另外一個極端：懷疑一切、否定一切。

對村莊規(guī)劃法治化認(rèn)識的第二個誤區(qū)是片面否定村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。主要表現(xiàn)為要么認(rèn)識不到經(jīng)過法定程序頒布實施的村莊規(guī)劃具有法律執(zhí)行力，要么雖然認(rèn)識到了村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，卻不去認(rèn)真地加以落實和執(zhí)行。對村莊規(guī)劃法律執(zhí)行力的否定主要來自農(nóng)民階層和少數(shù)利益團(tuán)體（或個體），在基層干部中也有表現(xiàn)。

首先是在農(nóng)民階層中的表現(xiàn)。在這類人群中，由于文化水平較低、組織程度較差、傳統(tǒng)習(xí)俗意識濃厚、現(xiàn)代法制觀念淡薄，對村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力表現(xiàn)出兩種態(tài)度：一種態(tài)度是對規(guī)劃漠然置之，認(rèn)為與己無關(guān)；另一種態(tài)度是不了解為什么要制定村莊規(guī)劃，甚至擔(dān)心村莊規(guī)劃的制定和實施將會直接或間接地?fù)p害自身利益，進(jìn)而對村莊規(guī)劃的落實抱抵觸態(tài)度。

其次是在少數(shù)利益團(tuán)體（或個體）中的表現(xiàn)。這主要是指在村莊建設(shè)中的直接或間接利益相關(guān)者，如開發(fā)商、投資商、村干部、非農(nóng)村居民的自然人等。該群體在個體利益驅(qū)使下，無視村莊規(guī)劃的存在，往往利用農(nóng)村居民法制意識淡漠、建設(shè)監(jiān)督管理不到位等漏洞，實施各種違法建設(shè)行為。例如，近些年來在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、容易造成嚴(yán)重污染的工礦企業(yè)建設(shè)、受封建迷信思想影響和胡編亂造的人文景觀建設(shè)以及違反農(nóng)民意愿的其他工程建設(shè)等，這些違法建設(shè)對農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了極其惡劣的影響。

再次是在基層政府部門和基層干部中的表現(xiàn)。這部分人群對于村莊規(guī)劃往往具有li2ug84vYutna2NVhTdHWI6Wx75Mf03dq5LcFXwfDHY=兩面態(tài)度：一方面熱衷于村莊規(guī)劃的制定，另一方面卻消極地對待村莊規(guī)劃的實施。對于村莊規(guī)劃的制定，其中不乏持有正確態(tài)度的人，也有追求“政績”效益的人，還有純屬應(yīng)付檢查的人。這類規(guī)劃往往是在沒有調(diào)查研究的情況下制定出來的，不僅脫離農(nóng)村實際，甚至違背當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的意愿。在規(guī)劃的實施過程中，要么不以積極的態(tài)度推進(jìn)村莊規(guī)劃的實現(xiàn)，甚至忽視村莊規(guī)劃的存在而另搞一套；要么雖然以積極的態(tài)度推進(jìn)村莊規(guī)劃，但由于該規(guī)劃與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基本情況相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致其無法實施，只能將規(guī)劃成果束之高閣。

除此之外，也有部分行政和司法人員不缺乏對村莊規(guī)劃法律執(zhí)行力的認(rèn)識，但是缺乏對村莊規(guī)劃法治建設(shè)重要性的足夠認(rèn)識，以為可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。在行政執(zhí)法和司法實踐中，往往不敢理直氣壯地進(jìn)行行政執(zhí)法和監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)也不愿意把因村莊規(guī)劃而發(fā)生的矛盾和沖突納入自己的管轄范圍。

（二）在實踐中缺乏村莊規(guī)劃法治化建設(shè)的大謀劃

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法著力不均，村莊規(guī)劃執(zhí)法乏力

近些年來，我國城市化的步伐明顯加快，許多村莊變成了城鎮(zhèn)，許多城鎮(zhèn)變成了城市。在這種成就與光環(huán)下，人們很自然地會加強(qiáng)對城市發(fā)展和規(guī)劃制定的研究，容易忽視對村莊問題的研究和村莊規(guī)劃的制定。隨著城市規(guī)模和數(shù)量的急劇擴(kuò)張，一方面，大量農(nóng)民涌向城市，導(dǎo)致越來越多的城市問題、環(huán)境問題，迫使人們不得不重視研究處理城市發(fā)展面臨的各種問題；另一方面，大量農(nóng)民離開本土，又導(dǎo)致農(nóng)村房屋、耕地和其他生產(chǎn)資料大量閑置，“孤寡村”、“空巢村”比比皆是。中國農(nóng)村土地撂荒的現(xiàn)象，已經(jīng)開始影響到國家的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。在城市化加速發(fā)展的背景下，重“城市”輕“農(nóng)村”的現(xiàn)象，不僅人為地割裂了城鄉(xiāng)關(guān)系，還使人們更加忽視村莊規(guī)劃的作用。人們似乎更愿意把這些問題歸結(jié)為城市化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的“陣痛”，而回避問題產(chǎn)生的根源，更不愿意花更多的精力和人力去研究并試圖解決問題。久而久之，城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的失衡狀態(tài)更加明顯，農(nóng)村空間環(huán)境資源的浪費(fèi)和勞動力資源的不合理配置將會進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)更大程度的失衡。

2.規(guī)劃編制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，村莊建設(shè)盲目發(fā)展

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷深入，村莊規(guī)劃工作在逐漸得到加強(qiáng)的同時，其科學(xué)性、系統(tǒng)性問題越來越顯得突出。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市、縣城和村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計公報》，截至2007年末，已經(jīng)編制規(guī)劃的行政村有195919個，占所統(tǒng)計行政村總數(shù)的34%；全國村莊建設(shè)總投入3544億元，占村鎮(zhèn)建設(shè)總投入的51.4%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，就村莊規(guī)劃建設(shè)而言，不論是在規(guī)劃編制數(shù)量方面，還是在規(guī)劃建設(shè)財政投入方面，已經(jīng)占有相當(dāng)大的比例。但是，不少村莊規(guī)劃即使是依法批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，仍然存在不少問題：有的缺乏上一級規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)，導(dǎo)致村莊發(fā)展方向和協(xié)作關(guān)系不夠明確；有的缺少中長期發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，致使村莊建設(shè)不夠科學(xué)，功能布局不盡合理；有的僅注重農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)，對其他方面的建設(shè)發(fā)展缺少統(tǒng)籌考慮；有的缺少對農(nóng)村社會的深入調(diào)查，以城市模式規(guī)劃農(nóng)村，致使村莊規(guī)劃缺乏可操作性。因此，規(guī)劃雖有但不能科學(xué)地引領(lǐng)村莊建設(shè)的發(fā)展，致使村莊建設(shè)發(fā)展常常陷入被動和盲目境地。

3.村莊規(guī)劃約束乏力，建設(shè)違法行為普遍

農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，助推了村莊建設(shè)。由于村莊規(guī)劃法治建設(shè)相對滯后，農(nóng)民法律意識普遍不強(qiáng)，再加上農(nóng)村土地制度本身存在的問題，農(nóng)村違法建設(shè)行為相當(dāng)普遍，違法建設(shè)的性質(zhì)也顯得較為復(fù)雜。

深圳市對全市農(nóng)村地區(qū)違法建筑進(jìn)行普查后發(fā)現(xiàn)，截至2009年12月，違法建筑總量已經(jīng)突破31萬棟。在一個新興城市中，農(nóng)村違法建筑如此之多，其他地區(qū)的農(nóng)村違法建筑數(shù)量可見一斑。

筆者擬對農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)違法行為進(jìn)行一次嘗試性區(qū)分，至少可以從以下4個方面分類。從違法建設(shè)的類型來看，可以分為3大類：（1）居住類的違法建設(shè)；（2）廠礦類的違法建設(shè)；（3）旅游、服務(wù)類的違法建設(shè)。其中，以居住類違法建設(shè)居多。從違法建設(shè)的主體來看，可以分為4類：（1）本地村民個體的違法建設(shè)行為；（2）本地企業(yè)（事業(yè)）單位或集體的違法建設(shè)行為；（3）非本地村民個體的違法建設(shè)行為；（4）非本地企業(yè)（事業(yè)）單位或集體的違法建設(shè)行為。從違反建設(shè)用地的形式來看，主要分為4類：（1）違法占用農(nóng)村耕地的違法建設(shè)行為；（2）違法占用集體建設(shè)用地的違法建設(shè)行為；（3）違法占用宅基地的違法建設(shè)行為；（4）違法占用其他用地的違法建設(shè)行為。從違反審批程序來看，主要表現(xiàn)為3類：（1）未經(jīng)合法程序?qū)徟倪`法建設(shè)行為；（2）沒有取得相關(guān)合法權(quán)證的違法建設(shè)行為；（3）沒有合法建設(shè)主體資格的違法建設(shè)行為。

4.違法行為查處失度，極端執(zhí)法問題突出

由于農(nóng)村違法建設(shè)行為相當(dāng)普遍，違法建設(shè)性質(zhì)較為復(fù)雜，當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T在查處違法建設(shè)行為時，往往面臨嚴(yán)格執(zhí)法、放縱執(zhí)法的選擇和考驗。如果嚴(yán)格執(zhí)法，就需要大量的時間，并投入大量的人力、物力和財力，就目前全國各地農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)行政主管部門和司法部門執(zhí)法、司法的現(xiàn)狀來看，在短時間內(nèi)不具有現(xiàn)實性和可操作性。因此，農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)違法行為的查處普遍具有寬泛性和形式性特征。這種寬泛執(zhí)法和形式執(zhí)法導(dǎo)致的后果是：農(nóng)村違法建筑將會更加普遍，農(nóng)村社會問題和安全問題將會越發(fā)突出。例如，許多農(nóng)村違法建筑由于缺少行政許可手續(xù)，沒有經(jīng)過質(zhì)檢驗收和消防檢查，坍塌和火災(zāi)隱患較多，安全事故隨時都可能發(fā)生；若這些違法建筑被作為生產(chǎn)經(jīng)營場所，由于失去監(jiān)管，很容易出現(xiàn)逃避稅收、制假售假、藏污納垢等現(xiàn)象。

除此之外，在個別地區(qū)，村莊規(guī)劃建設(shè)極端執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生。由于強(qiáng)行執(zhí)法而導(dǎo)致的群體斗毆、圍攻政府、堵塞交通等極端行為，已經(jīng)嚴(yán)重影響社會的安全、穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。

三、加強(qiáng)村莊規(guī)劃法治化建設(shè)的若干思考

（一）正確認(rèn)識村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力

村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力來源于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定：“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。”第7條規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。”這兩條規(guī)定表明：第一，村莊規(guī)劃不僅被納入了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所明確的5個法定規(guī)劃中，而且還是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中最基礎(chǔ)的組成部分；第二，依法制定的村莊規(guī)劃必須執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得改變；第三，村莊規(guī)劃既是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的依據(jù)，也是司法機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)；第四，村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力發(fā)揮得好，對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展能夠起到“事半功倍”的助推作用，否則，將會起到“事倍功半”的阻礙作用

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了村莊規(guī)劃法律執(zhí)行力，但是在一些關(guān)鍵問題上，村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃相比更具寬泛性和模糊性。例如，在村莊規(guī)劃的編制程序、范圍、內(nèi)容等方面，缺少像城市規(guī)劃那樣明確的強(qiáng)制性規(guī)定；在村莊規(guī)劃的有效時間方面，也不具有城市規(guī)劃那樣明確的期限規(guī)定；在編制與審批程序方面，同樣缺少城市規(guī)劃那樣明確的程序規(guī)定。從現(xiàn)實角度看，村莊規(guī)劃較之城市規(guī)劃的規(guī)定較為模糊，可能更適合當(dāng)前的農(nóng)村實際情況，有助于推動村莊建設(shè)從無序向有序發(fā)展。但是，這種立法方面的寬泛性和模糊性，在一定程度上會弱化村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力。

為了正確認(rèn)識村莊規(guī)劃的法律執(zhí)行力，應(yīng)該深入理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在立法方面給予村莊規(guī)劃以特別規(guī)定的原因：一是必須從原則上將村莊規(guī)劃納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的調(diào)整范圍，使其具有法律約束力，否則，村莊規(guī)劃將成為一張廢紙；二是農(nóng)村不同于城市，它往往會受到城市化進(jìn)程、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展布局等多種因素的影響，存在著許多不確定性，不具有城市規(guī)劃的相對穩(wěn)定性和預(yù)期性；三是村莊建設(shè)發(fā)展的主力軍是農(nóng)民，村莊的規(guī)劃布局和建設(shè)進(jìn)程，都必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。隨著實踐的變化以及農(nóng)民意識的改變，若原先的規(guī)劃設(shè)想與實際情況不相符，在規(guī)劃實施過程中就應(yīng)當(dāng)顯示出一定的靈活性，不能一味強(qiáng)調(diào)按規(guī)劃行事。也就是說，村莊規(guī)劃可以依據(jù)實際情況的變化而作出必要的修改和調(diào)整，但這種修改和調(diào)整，必須按法定程序進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)配套法律制度及執(zhí)法機(jī)制的協(xié)調(diào)性建設(shè)

除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》外，我國現(xiàn)行調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)系的法律、法規(guī)還有《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。這些法律、法規(guī)對鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展所規(guī)定的最終目標(biāo)與村莊規(guī)劃的目的應(yīng)高度契合。由于村莊規(guī)劃本身具有一定的社會科學(xué)、技術(shù)科學(xué)性質(zhì)，同時對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)和宏觀指導(dǎo)的職能，因此，這些法律、法規(guī)關(guān)于村莊建設(shè)發(fā)展的規(guī)定性內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)被納入村莊規(guī)劃文本中，并且借助村莊規(guī)劃的編制和實施逐一加以落實。

在村莊規(guī)劃的實施過程中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與相關(guān)法律、法規(guī)的合力作用體現(xiàn)得越充分，村莊規(guī)劃法律執(zhí)行力的發(fā)揮就越強(qiáng)。因此，如何使這些法律、法規(guī)在村莊規(guī)劃編制過程中充分吸納其規(guī)定性內(nèi)容，就成了村莊規(guī)劃編制與審批的一項重要任務(wù)。從這個角度講，村莊規(guī)劃從編制到審批的過程，也是一個與相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定性內(nèi)容不斷協(xié)調(diào)磨合，并最終形成能夠充分發(fā)揮其合力的過程。

我國是一個允許部門立法和地方立法的國家?，F(xiàn)行調(diào)整村莊建設(shè)關(guān)系的規(guī)章制度，大多都出于地方人民政府和相關(guān)行政部門。地方人民政府和相關(guān)行政部門出于自身利益的訴求，其調(diào)整村莊規(guī)劃建設(shè)關(guān)系的規(guī)章制度，不但在制定時缺少與橫向相關(guān)部門的主動溝通和相互配合，而且在具體調(diào)整村莊建設(shè)時，也往往表現(xiàn)出多方權(quán)力、利益相互博弈的特征。

合力作用的發(fā)揮必定會受到制度上和體制上諸多因素的影響，當(dāng)前的要務(wù)就是不斷加大地方人民政府及村莊規(guī)劃行政主管部門的影響力，不斷加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、市政、園林、交通等相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)力度，在村莊規(guī)劃的編制過程中，最大程度地吸納相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于村莊建設(shè)的規(guī)定性內(nèi)容；在村莊規(guī)劃的實施過程中，最大程度地發(fā)揮其合力作用。

（三）正確處理村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃、制度的關(guān)系

在“科學(xué)發(fā)展觀”思想被提出之前，我國城鄉(xiāng)體系戰(zhàn)略規(guī)劃主要是以“城”和“鎮(zhèn)”為重點(diǎn)，對于“鄉(xiāng)”、“村”的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題考慮較少。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深入，“城”、“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”、“村”的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題得到統(tǒng)籌兼顧，初步形成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局。因此，妥善處理好村莊規(guī)劃與其他規(guī)劃、制度的關(guān)系，并逐漸形成一種規(guī)范性制度，是保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。

第一，必須處理好村莊規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。實踐證明，任何孤立式的“城”、“鎮(zhèn)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或重“城鎮(zhèn)”輕“鄉(xiāng)村”的不均衡發(fā)展，都會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局“一頭沉”的問題，從而造成“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展看城市，環(huán)境生態(tài)問題在鄉(xiāng)村”的不良局面。從產(chǎn)業(yè)布局來看，在過去相當(dāng)長的一段時間里，由于宏觀的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局未能統(tǒng)籌考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使大量農(nóng)村勞動力涌入城市，造成城市發(fā)展不堪重負(fù)；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，又進(jìn)一步制約城市發(fā)展。同樣，如果農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不依托城鎮(zhèn)發(fā)展，就必然會對未來發(fā)展估計不足，很容易造成勞動力資源的不合理配置，以及土地資源的浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的惡化等問題。因此，合理的產(chǎn)業(yè)布局不但對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，而且對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展同樣至關(guān)重要。因此，必須處理好村莊規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系：在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃時，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，要在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀布局方面，給予重視和落實，并根據(jù)村莊規(guī)劃發(fā)展的需要，給予政策上的適當(dāng)傾斜；在編制村莊規(guī)劃時，高度重視“城鎮(zhèn)”與“鄉(xiāng)村”產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)對接，合理劃定承接“產(chǎn)業(yè)落地”的空間范圍，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，必須處理好城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)發(fā)展用地的關(guān)系。土地是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。隨著社會、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市建設(shè)提檔加速，近郊農(nóng)村“被城市化”的現(xiàn)象比較普遍，許多農(nóng)村用地包括耕地變成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地；與之相反，遠(yuǎn)郊農(nóng)村“被邊緣化”的現(xiàn)象也很突出，在不同地區(qū)，存在不同程度的耕地荒廢、設(shè)施閑置等問題。因此，出于對農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的考慮，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地，處理好城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)發(fā)展用地的關(guān)系，實現(xiàn)村莊規(guī)劃與村級土地利用的有機(jī)銜接，尤其顯得重要。

第三，必須將創(chuàng)新土地使用權(quán)制度與編制村莊規(guī)劃有機(jī)銜接起來。長期以來，我國城市發(fā)展依賴向農(nóng)村“征地”為主要方式的土地利用制度，往往會給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和集體利益造成不同程度的傷害。因此，按照推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與保護(hù)農(nóng)民利益的原則，創(chuàng)新土地使用制度，多渠道、多方式促進(jìn)城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減平衡”，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求。在這方面，重慶市“地票”交易制度作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的一項制度創(chuàng)新，開啟了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新模式。它不僅對于促進(jìn)農(nóng)村集體土地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地合理有序流轉(zhuǎn)，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值方面具有現(xiàn)實意義，而且對于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置，處理好城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的關(guān)系具有重要的示范作用。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，村莊規(guī)劃的編制工作，必須適時地與這些創(chuàng)新的農(nóng)村土地制度相協(xié)調(diào)，助推并保障城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃編制、實施與修改的法定程序

前文談到，考慮到農(nóng)村社會的實際情況，村莊規(guī)劃在立法上與城市規(guī)劃相比具有一定的特殊性，在編制與實施中與城市規(guī)劃相比具有一定的寬泛性。但是，這種特殊性和寬泛性并不意味著村莊規(guī)劃編制、實施與修改的法定程序就可以不被嚴(yán)格遵守?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第18條規(guī)定：“村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色?！钡?2條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意?！钡?8條規(guī)定：“修改村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依照本法第22條規(guī)定的審批程序報批。”這3條規(guī)定明確要求：應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民主，體現(xiàn)地方特色，科學(xué)編制村莊規(guī)劃；應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序?qū)徟迩f規(guī)劃；修改村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依照原審批程序執(zhí)行。具體而言，應(yīng)當(dāng)把握好如下幾個環(huán)節(jié)：

第一，要不斷探索和完善村莊規(guī)劃編制方法?？茖W(xué)的編制方法是村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村中蘊(yùn)含著中國社會變遷的一切基因，深入了解農(nóng)村不僅有利于把握農(nóng)村的特征，也有利于全面正確了解中國社會的特征和城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，切忌照搬城市規(guī)劃的編制方法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的固有規(guī)律和村莊建設(shè)的實際需要，不斷探索并完善村莊規(guī)劃編制的新方法。同時，要在經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、人才和設(shè)備方面，進(jìn)一步加大對村莊規(guī)劃編制工作的研究和支持力度，不斷提高村莊規(guī)劃的理論研究水平，不斷充實村莊規(guī)劃專業(yè)編制隊伍，提高村莊規(guī)劃編制水平。

第二，要認(rèn)真落實村民的知情權(quán)和參與權(quán)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確要求，村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過“村民會議或村民代表會議”討論，這是落實村民知情權(quán)與參與權(quán)的重要渠道。其中，至關(guān)重要的是要組織好村民會議和村民代表會議的召開，讓村民有充分表達(dá)自己意愿的方式和渠道。

按照這個思路，作為“村民自治組織”的村委會要充分發(fā)揮主觀能動性，努力做好三件事：（1）制定有針對性的行動計劃，激發(fā)村民參與村莊規(guī)劃編制的熱情；（2）負(fù)責(zé)召開村民會議或村民代表會議，向村民介紹村莊規(guī)劃的情況，引導(dǎo)村民充分討論并提出具體意見；（3）村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，還要做好宣傳和動員工作，將村莊規(guī)劃的實施落實到村民具體的建設(shè)行為中。村莊規(guī)劃編制行政管理部門要為廣大村民搭建提供意見和建議的交流平臺，有針對性地做好村莊規(guī)劃編制的解答、討論、處置和反饋等互動工作，以保障當(dāng)?shù)厣鐣罕姷膮⑴c權(quán)和知情權(quán)得以落實。同時，村莊規(guī)劃編制業(yè)務(wù)部門要深入農(nóng)村調(diào)查研究，避免“閉門造車”，高質(zhì)量地編制出符合實際情況并且簡明易懂的“通俗”規(guī)劃。

第三，嚴(yán)格執(zhí)行村莊規(guī)劃，未經(jīng)法定程序不得修改。依法批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，具有法律效力，未經(jīng)法定程序不得修改。為了杜絕規(guī)劃執(zhí)行的隨意性，至少應(yīng)從以下4個方面保證村莊規(guī)劃的實施：（1）必須在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在內(nèi)的法律知識普及教育，提高廣大村民的法律意識；（2）規(guī)范行政主管部門的行政管理行為，嚴(yán)格村莊規(guī)劃的審核、批準(zhǔn)和下達(dá)程序，規(guī)范村莊規(guī)劃的修改程序；（3）規(guī)范村莊建設(shè)主體的建設(shè)行為，讓遵守村莊規(guī)劃實施建設(shè)活動成為一項自覺行動；（4）規(guī)范執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，認(rèn)真解決村莊規(guī)劃實施中的“執(zhí)法難、執(zhí)法亂和不執(zhí)法”問題。

（五）進(jìn)一步完善并加強(qiáng)村莊規(guī)劃的法律督導(dǎo)體系和司法保障工作

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制并審批通過的村莊規(guī)劃是實施村莊建設(shè)的主要依據(jù)，這是毫無疑問的；基層相關(guān)行政主管部門依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行管理和監(jiān)督，也是其職能所在。為了嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃編制、實施及其修改的法定程序，還必須進(jìn)一步健全法律督導(dǎo)體系：（1）健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，可以考慮在縣級人大內(nèi)設(shè)立監(jiān)督小組，專司對村莊規(guī)劃的監(jiān)督；（2）強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，可以考慮在縣鄉(xiāng)兩級和村委會內(nèi)設(shè)置規(guī)劃監(jiān)理機(jī)構(gòu)，明確其權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，使其能夠?qū)`反村莊規(guī)劃的行為，快速、有效地予以糾正和處理；（3）建立并完善人民群眾、團(tuán)體組織和新聞媒體的監(jiān)督體系，通過現(xiàn)代傳媒、通信手段，保障人民群眾參與監(jiān)督村莊規(guī)劃工作。

嚴(yán)格遵循《村莊規(guī)劃法》的規(guī)定，確保村莊規(guī)劃的實施，除完善并加強(qiáng)法律督導(dǎo)體系外，還要特別注重并改善司法保障工作。為此，針對村莊規(guī)劃的特殊性和寬泛性，特別要注意兩個方面：一是應(yīng)進(jìn)行創(chuàng)造性的司法活動，而不能簡單、機(jī)械地適用法律。由于村莊規(guī)劃不完全具備法律所必須具備的假定條件、行為模式和違法后果等要件，“村莊規(guī)劃設(shè)計文本”不能完全等同于“法律文本”，在我國現(xiàn)實條件下產(chǎn)生的一種具有“軟法”性質(zhì)的村莊規(guī)劃，不能被簡單、機(jī)械地適用，而應(yīng)有針對性地實施創(chuàng)造性司法活動。二是要充分重視村莊規(guī)劃本身的特殊性，司法工作要“剛?cè)岵?jì)”。科學(xué)合理地編制村莊規(guī)劃是規(guī)劃編制工作的終極目標(biāo)，但由于種種原因，在村莊規(guī)劃中很可能出現(xiàn)各種“偽科學(xué)”的內(nèi)容，包括違背自然規(guī)律的、違背社會規(guī)律的、違背農(nóng)民意愿的內(nèi)容等。對這樣的規(guī)劃，如果強(qiáng)行維護(hù)，往往會激化矛盾乃至沖突，應(yīng)當(dāng)按照法定程序?qū)⒃瓉淼囊?guī)劃進(jìn)行修改或予以撤銷后再作處置。

為此，司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)對違反村莊規(guī)劃行為的處理，至少應(yīng)該注意3個方面：一是村民因規(guī)劃原因造成損害而訴諸法院的，法院應(yīng)當(dāng)受理并公正處理；二是由于村莊規(guī)劃編制和實施不當(dāng)，村民有權(quán)提請行政解決或者提請仲裁，村莊規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)本著“堅持正確、糾正錯誤”的原則進(jìn)行處理，切忌固執(zhí)錯誤，加劇矛盾和沖突；三是規(guī)劃主管部門及其工作人員應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，對玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。

本文責(zé)任編輯：邵海