在人們的印象中，因為有國家政策和財政支持，國家重大工程建設財大氣粗，不必為資金籌措和管理擔憂。其實不然，資金籌措是令任何重大項目負責人都頭痛的事，在國家財政緊張時期尤其如此。而工程規(guī)模越大、資金越多，管理越復雜、越棘手。在擔任國務院南水北調工程建設委員會辦公室主任（2003.8—2010.8）期間，如何避免因資金問題讓項目“胎死腹中”或影響工程進度，如何避免“工程建成了，干部倒下了”悲劇現象出現，帶領大家清清白白干事業(yè)，向黨和人民交一份滿意的答卷，對我而言，是工程規(guī)劃和建設外的又一個巨大挑戰(zhàn)。今天回過頭來梳理南水北調工程資金籌措和管理的歷程，思考其中之得失成敗，在某種意義上說，對工程的后續(xù)建設和資金管理，以及其他重大工程的資金籌措和管理，多多少少有些借鑒意義和啟發(fā)作用。

資金籌措和管理至關重要

俗話說，“巧婦難為無米之炊?！泵珴蓶|也曾形象地說，“手中沒把米，叫雞都不來?！蹦纤闭{工程，從1952年毛澤東提出“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”設想，到50余年后才開工建設，這里面既有需要規(guī)劃、研究的因素，也與我們國家的綜合國力、技術水平相關，資金問題更是不可忽略的重要原因。

南北水調工程規(guī)模浩大，需要巨額資金作支撐。舉個簡單的例子，早在20世紀六七十年代，關于南水北調工程建設規(guī)劃就有各種爭論，比如有人認為應該干中線不干東線，有人支持干東線不干中線。為什么那時候不能兩條線一起干呢？說白了，就是因為國家財政困難，難以提供充足的資金。

2002年12月，國務院批復南水北調工程總體規(guī)劃。根據這一總體規(guī)劃，南水北調工程計劃投資5000億元，建設50年。有人提出疑問，50年我們人都不在了，這個規(guī)劃預測如何得來？確實不是拍腦袋說的，是經過認真推算的，主要是按照調水線路計算工程量、搬遷規(guī)模、銀行貸款利息、水污染治理等費用。上報時，大家意見不太一致。我當時擔心如此巨額的資金審批通不過，曾提出西線三期是否可以不報。但有些同志尤其是從事規(guī)劃多年的老同志認為，為了保證規(guī)劃的完整性，還是有必要報5000億元50年，一步到位。后來按照他們的意見報上去，還是幸運地獲批了。其中，東中線一期工程1240億元，分別是東線320億元、中線920億元。

總體規(guī)劃出來后，我們就趕緊將工作重點轉到資金籌措上來。我們明白，沒有資金的保證，規(guī)劃就將永遠是畫在紙上的一張餅。

在以往的工程建設中，由于資金問題而導致停工的例子很多，我們有過慘痛的歷史教訓。我大學一畢業(yè)就從事水電站建設工作，干過很多水電工程，可以說深知其味。我第一次參與建設的是云南以禮河梯級水電項目，4級水電站，干干停停，干了20年，其中最大的原因就是國家資金供給不足。當時是計劃經濟，每年度資金計劃下達后首先要算發(fā)多少工資，再算能剩多少錢，能干多少活。這樣，資金發(fā)揮的效益當然就很差，工程損失很大。

南水北調這樣巨大規(guī)模的工程，假如我們在建設資金上出現斷檔或者不足，那就會延遲前期投入資金效益的發(fā)揮，加上貸款利息等的增長，工程成本將會急劇膨脹。我們曾經算過一筆賬，南水北調工程推遲一年大概要增加投資100億元。在財政緊張的情況下，這可是個天文數字。所以說，對于南水北調工程來說，資金到位既是保證，又是前提。

因為資金巨大，籌措渠道和資金結構又很復雜，資金管理尤顯關鍵。也就是說，光“有米下鍋”不行，還得有科學的管理，才能 “將米煮成一鍋飯”，而不是“一鍋粥”。

南水北調工程資金管理復雜與工程結構本身復雜相關。首先，南水北調工程分幾期完成，投資也有一個演變過程，增加了資金管理難度。比如工程規(guī)劃階段，要做投資估算；到可行性研究報告階段，要做投資匡算；到初步設計階段，要做投資概算；到工程竣工還要做投資決算，等等。其次，南水北調工程比三峽工程戰(zhàn)線要長，范圍要大，項目要多。三峽工程最多的時候也就是幾十個單元，南水北調東中線一期工程就有154個單元，分東、中兩條線，處于不同地區(qū)。另外，除工程建設外，還有水污染治理、文物保護等等。南水北調東、中線工程穿越中國古代文明的核心地區(qū)，涉及文物點多，價值大，文物保護任務十分艱巨，有時候寧可調整渠道走線也要保證國家文物安全。這些情況，給南水北調資金籌措和管理增加了很大困難。

南水北調工程資金使用結構也很復雜，它涉及主體工程、征地和移民、生態(tài)治理、配套工程等方面。主體工程主要包括挖渠道、建水庫，修建各類泵站、穿渠建筑物等。征地和移民資金數量很大、管理層次多，很復雜。比如，東中線一期工程沿線征地量就有100多萬畝，加上臨時用地50萬畝，一共約150萬畝，庫區(qū)移民及干線搬遷近50萬人。

資金的來源

現在的國家重大工程資金籌措和計劃經濟時代有很大區(qū)別。計劃經濟時代，水利工程建設資金都是國家出，改革開放特別是實行社會主義市場經濟體制以后，這種情況發(fā)生了巨大變化，多種渠道籌資成為趨勢。然而，對于哪幾種渠道融資，如何融資，當時依然存在明顯分歧和爭議。有媒體就以《南水北調啟動5000億融資計劃，融資模式分歧大》為題進行報道，認為“在融資方面，各相關方分歧很大，爭論相當激烈”。其實，當時的爭論主要集中在兩個方面：一是是否需要采用多種融資方式，二是中央和地方資金如何分擔。水利系統(tǒng)內的專家，尤其是一些老專家，主張南水北調應由國家出錢，理由是這項工程是公益性、戰(zhàn)略性工程，這樣的投資是國家財政的職能。有人則提出，除了銀行貸款，多樣化的融資方式還應包括發(fā)行債券、股票和基金，甚至包括資產證券化。

其實，融資渠道爭論的關鍵是南水北調工程的定性問題，也就是將其定性為公益性的還是經營性的問題。我們綜合各方面的觀點，認為公益性和經營性并非完全對立。一方面，南水北調工程是水資源在全國范圍內的優(yōu)化配置和生態(tài)保護項目，是國家的重大戰(zhàn)略性工程；另一方面，它實際上與北方地區(qū)對水資源的需求有直接關系，供水對象主要是城市，也涉及市場問題。所以，經水利部研究，我們把南水北調工程定性為準公益性工程，由政府主導，市場化運作，企業(yè)化管理，用水戶參與。工程性質明確后，我們考慮，東中線一期工程資金的來源主要從三方面著手：中央財政、南水北調基金、銀行貸款。當時設想從這三方面籌措資金，不太復雜。實際上，真是“看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛”，每筆資金的爭取都很曲折，都有不為人知的艱難。為了籌措到資金，我們真是絞盡腦汁，使出了渾身解數。

多渠道籌資中，國家財政支持肯定是第一位的、決定性的。在給國務院的匯報材料中，我們強調南水北調工程是國家工程，期望得到中央財政較大的支持?？墒?，朱镕基總理告訴我們，國務院也沒有錢。我們理解，朱總理說這話有他的難處。當時是2000年，國家財政情況緊張，整個外匯儲備才200多億美元。但是，理解歸理解，無論如何要得到國家財政支持，否則工程將無法進行。我對時任國務院副秘書長的馬凱同志說，這么大的工程，假如政府不出錢，沒法向老百姓交代啊！再說，這可是體現政府形象的事。

經過反復爭取，我們終于獲得中央財政20%的支持。這中間有很多故事。有一次開會間隙，馬凱說，中央考慮對南水北調工程資金出10%予以支持。會開完，朱镕基總理出國了。我們認為，這么大的工程，中央只出10%，全靠地方籌資和貸款，會產生較大問題，還得找朱總理反映。一旦中央出10%的會議紀要定下來，事情就難辦了。所以，我們緊盯不放，馬凱通過大使館追著朱總理協(xié)調資金問題，修改會議紀要，這才有了后來的20%。不知內情的同志和地方領導都不滿意，問我：“中央怎么才出那么一點錢？”當時我不能告訴他們內情，只能說20%也是無奈之舉?！盁o奈之舉”是實情，大家也知道，1998年長江發(fā)大洪水，1999年以后搞災后重建需要投入大量資金，對當時相對薄弱的國家財力來說，這樣的支持已是十分難得了。

中央財政支持主要靠中央財政預算和中央發(fā)行的國債安排。當時，每年的中央財政預算沒有多少錢，國家發(fā)改委劃給水利部的只有400多億元。400多億元中，能分給南水北調工程20%，也就是80億元就很了不得了。至于想打其他方面或部門資金的主意，那幾乎是不可能的，這一點我十分清楚。當時我在水利部分管規(guī)劃、計劃，每次參加國家發(fā)改委組織各部門討論資金分配問題的會議，都吵得不亦樂乎。大家都認為自己所在行業(yè)重要，都認為資金分配比例不夠?？傊?，只能在水利投資的400多億里做文章。但總數就這么大，南水北調占多了，其他水利建設就少了，擠不出多少“油水”。我們只好將重點放在爭取國債資金上，因為它是財政預算以外的增量部分，每年的數額能變動。

第二個是成立南水北調工程建設基金。做南水北調工程規(guī)劃時，我們考慮借鑒過去重大建設項目設立基金的做法，設立南水北調工程建設基金。南水北調工程建設基金從哪來呢？羊毛出在羊身上，南水北調是水利工程，肯定只能從水上做文章。當時還沒有水資源配置的說法。我們了解到電力基金主要靠電力加成形成。那么，水價加成搞南水北調工程建設基金，也就名正言順。不過，水價加成不能太高，必須考慮到人民群眾及各行各業(yè)的承受能力，搞得好也可以起到促進節(jié)約用水的作用。

南水北調工程建設基金畢竟有限，最后的資金缺口只能向銀行貸款。在90年代，貸款利息相對較低，但銀行資金不很充沛。銀行一聽說如此巨額的貸款，都怕放出去收不回，不愿意擔風險。我們反復說明，以后可通過水價來償還，等國家財政好轉，可以用政府資金來償還，風險不大。但銀行依然覺得不保險。為確保工程建設資金的落實，我們決定采取銀團貸款模式。2004年4月21日，我們請國家開發(fā)銀行企業(yè)局牽頭，在北京召開南水北調工程2004年第一次銀團會議，9家銀行組成南水北調工程銀團。最終，銀團和南水北調工程建設辦公室簽訂協(xié)議，貸款558億元，具體情況是：國家開發(fā)銀行提供213億元貸款，中國建設銀行提供85億元貸款，中國銀行、農業(yè)銀行及工商銀行各提供60億元貸款，浦東發(fā)展銀行及中信銀行各提供5億元貸款（不足部分打算再用國家建立的社?；鸬绕渌鹑谫Y），貸款年限暫定為20年。為了體現對南水北調這一國家重點工程的支持，在國家確定的利息基礎上下浮15%。在以后的使用中，由于國家調控，銀行貸款額度減少，銀行不再愿意向南水北調這樣的長線工程放貸。別說利息下浮，就是上浮都沒錢，所以有一段時間貸款資金老不到位。

政府出一點，基金集一點，銀行貸一點，就是當時資金籌措的情況。中央財政、南水北調基金和貸款的金額和比例分別是：中央財政資金248億元，占20%；地方籌集的南水北調基金434億元，占35%；貸款558億元，占45%。這里有必要說明的是：南水北調基金從山東、江蘇、湖北、河南、河北、天津、北京這幾個省市籌資。每省資金分配由我們根據需供水量和供水距離制訂統(tǒng)一的政策，指明資金來源，每個省分擔一定數額，由各地方政府組織收取。地方籌集的434億元基金中，需要交給中央130億元，作為中央出的資本金。所以，實際算在地方政府頭上的只有304億元，中央占到378億元。為什么中央要從地方資金中抽出130億元呢？實質上是中央需要控股。從資本金角度來說，貸款不能算資本金。這樣一來，中央占資本金55%，地方占45%。

資金的追加

隨著工作的深入，南水北調東中線一期工程資金需要量發(fā)生巨大變化，當時批復總體規(guī)劃時的1240億元已遠遠不夠。2005年，東中線一期工程可行性研究報告編制完成，資金總量比總體規(guī)劃翻了一番，高達2546億元。工程還沒開始資金就要翻番，一下子引起軒然大波。許多媒體找我問，為什么增加那么多錢？工程還沒開始錢就翻了一番，那工程干完得多少呢？有譜嗎？《南風窗》就曾以《南水北調推遲幕后》為題，分析南水北調工程推遲的原因，其中就說到：“歸根到底，是資金出了問題。物價上漲、輔助性工程過多、移民搬遷補償標準大幅提高這些因素綜合起來，已經讓南水北調的總投資至少翻了一番?！睉撜f，文章的說法還是比較客觀的。不過，南水北調工程資金增加的原因，遠比文章所說的復雜得多。

一是國家政策的變化，尤其是征地移民政策和稅收政策的變化。按照國務院頒發(fā)的《大中型水利水電工程移民安置及征地補償條例》，征地補償的標準是農業(yè)前三年畝產平均收入的7至8倍。后來，由于經濟社會發(fā)生了很大變化，如此低的補償標準農民難以承受，地方基層政府意見很大。經多方測算、協(xié)商并報請南水北調工程建委會同意，南水北調工程按照16倍的標準給予補償，整整翻了一番。150萬畝征地需要增加多少錢，可想而知。但我們對此沒有抱怨，自始至終，我們秉承一個理念，凡是用到老百姓頭上的，凡是有政策依據的，一定要用夠用足，讓老百姓得到實惠。稅收政策變化對資金影響也很大。比如說耕地占用稅，以前沒多少，后來南水北調耕地占用稅一下子增加到每畝二十四五元，僅這一項就增加開支260多億元。

二是工程的增加。工程的增加，典型的就是跨渠橋梁的增加。我給河北、河南的同志做工作，請他們在考慮老百姓出行方便的基礎上，也一定要考慮控制建設規(guī)模，降低建設成本。但地方政府希望橋越多越好，越寬越好。站在我們的立場上，總希望有所控制，希望可以通車就行。我們規(guī)范了可以通車的橋和人行橋。比如說學校在河道右邊，村莊在河道左邊，這中間必須有橋，但是這個橋不一定過汽車，過人就可以了。在南水北調工程建設的同時，地方公路也在建設。而南水北調工程建設周期很長，地方公路建設速度很快。公路建到南水北調工程段，被堵住了，地方就要求修橋。后來，雖然經過反復協(xié)調，但南水北調中線平均800米就要修一座橋。2014年就要通水了，現在地方政府還在要求增加橋梁。

三是物價上漲。南水北調工程從規(guī)劃到建設期間，物價年年在漲，2002年以后增長尤其快，各種建筑材料、人工費用齊步往上走。比如，當時我們做可行性研究報告時，人工費是每人每天36元，后來漲到150元。低于150元，找不到勞動力。南水北調工程需要物資量很大，材料、沙石料都是由地方生產。工程越緊張，材料費越上漲。地方政府干預也沒用，這就是市場機制！如果我們自己組織生產，地方又不愿意了。工程建設必須協(xié)調好和地方的關系，站在多方利益的結合點上考慮問題，謀劃工作。南水北調工程占了農民的地，也需要給當地群眾一些利益，才能保證工程建設的環(huán)境。

四是將一些治污項目納入南水北調工程規(guī)劃。水污染治理工程量很大，也是一個長期的艱巨的工程。比如，東線治污資金292億元，中線治污資金70億元，一下就增加300多億元。按說這部分資金不應該納入到工程投資中，但不列入工程投資，治污資金就沒有渠道，治污不達標，建好工程又有什么用？我們絕不能把污水引到北方、引到首都來?。?/p>

五是工期推遲，利息增加。原來計劃2010年開始供水，后來由于種種原因推遲到2014年供水，4年的貸款利息不是個小數目。

可行性研究報告報送國務院后，溫家寶總理批示讓審計署先進行審計。這不太符合事后審計的常規(guī)，但原因說白了也很簡單，畢竟投資規(guī)模翻了一番，當時社會上和媒體都提出了疑問，溫總理不放心。結果，審計以后也沒能減多少，資金增額確實是合理的、出之有據的。

進一步尋找資金來源

我們必須進一步解決資金來源問題，否則，國務院沒法批復。為了解決這個問題，從2005年東中線一期工程可行性研究報告出來后，我們就著手考慮增加資金從哪來的問題，私底下做了大量工作，大概用了3年時間。可行性研究報告也因此拖到2008年才獲得國務院批復。

籌集1240億元的時候，好不容易才讓中央財政出20%，增加的1000多億元都讓政府出肯定不可能。找水利部解決更不現實，就算其他水利工程都停掉，全用在南水北調工程上也遠遠不夠；增加水價也不能無休無止；向銀行貸款，且不說是否能夠貸到，即使貸到了也無法承擔高額利息。原來的路子全都走不通了，那就得另辟蹊徑，于是我們盯上了三峽工程基金。

為建設三峽工程成立的三峽工程基金，在三峽工程竣工后的利用問題，早已受到廣泛關注，很多方面都盯著，比如電網公司說要用它搞高壓電網建設，鐵道部說要用它搞高鐵建設。我們則急切需要用它來解燃眉之急。2005年，我給曾培炎副總理寫報告，建議在三峽工程建成后，將三峽工程基金轉為南水北調工程建設基金。2005年到2008年3年間，我找發(fā)改委主任馬凱、三峽工程建設辦公室主任蒲海清、財政部部長金人慶多次協(xié)商，最后達成一致意見報送國務院。國務院由曾培炎、回良玉副總理、華建敏秘書長牽頭，把相關20多個省的副省長找來研究，達成統(tǒng)一意見后，向溫家寶總理報告。我們以為這一下應該是板上釘釘，十拿九穩(wěn)了，可最后關頭，三峽辦那邊提出了不同意見，報告沒能獲批。三峽辦的新領導班子考慮，三峽移民還需要后期扶持。他們作出扶持規(guī)劃，需要1000多億元。于是，又重新開始討論。水利部和我們研究，南水北調工程建設有結束的時候，但水利工程建設是持續(xù)的，當前除每年財政支持外，沒有穩(wěn)定的資金來源，必須建立大型水利工程建設基金。大型水利工程建設基金前期主要支持南水北調工程，后期用于全國大中型水利工程建設。與此同時，上交三峽工程基金，但與南水北調工程關系不大的省市也提出不同意見，要求將三峽工程基金用于本省水利工程建設。又經過多輪的協(xié)商、協(xié)調，最后的結果是，三峽工程基金在三峽工程建成后轉化為大型水利工程建設基金，其中一部分（前期大概占到75%）用于南水北調工程建設，剩余部分用于三峽后期建設和扶持。同時，在南水北調工程中不受益的西部地區(qū)，征收的三峽基金全部返還地方用于水利基礎設施建設。這個政策應該說比較周全，解決了四個問題：一是解決了南水北調工程資金缺口和三峽移民后期扶持資金來源問題；二是為大型水利建設找到了長期資金來源；三是對西部地區(qū)水利建設給予了極大支持；四是將三峽工程基金轉為大型水利工程建設基金，等于給基金找到“正式戶口”。

資金增加到2546億元以后，資金結構隨之發(fā)生巨大變化：中央投資部分414億元，占16%；南水北調基金減少到290億元，占11%；貸款還是558億元，占21%；重大水利工程建設基金1241億，占49%；地方籌資43億，占2%。從上述數據可以看出，中央基金明顯增加，由248億元增加到414億元。另外，重大水利工程建設基金1241億元，也是中央統(tǒng)一收的，屬于中央投資。這樣一來，中央投資1656億元，已占到65%，地方負擔大大減輕。南水北調基金也大為減少，亦不需要上交中央，為什么？因為當時雖然財政部多次發(fā)文催交，南水北調基金仍然很難收上來。地方雖然不能說不收，但每年都有很大缺口，直接影響了工程建設進度。

既然資金數量和結構變化如此之大，大家都很關心一個問題：資金今后還會不會變？實話說，恐怕還得增加投入。因為國務院批復可行性研究報告是2008年，工程投資是以2007年物價水平測算的，工程結束時間是2014年。7年時間能不變嗎？情況和之前資金增加時一樣，涉及征地移民資金增加、工程建設規(guī)模擴大、物價上漲、人工費用上漲、貸款利息增加等方方面面。根據這些情況，最近南水北調辦公室對資金預測提出了一個基本方案。國家審計署也受南水北調工程建設委員會委托，進行了審計。審計結果是，基本上認可這個方案，就是在2546億元基礎上再增加約600億元，達到3000億元左右。增加的資金，主要通過延長南水北調工程建設基金來解決。如果有差額，則先向銀行貸款，貸款本息由重大水利工程建設基金償還。

資金的管理

資金來源問題基本解決后，如何控制是個備受關注的重大問題，而且也是個高風險問題。資金越多，責任越大，風險越大。因此，我提出南水北調工程建設必須保證“三個安全”，即“工程安全”、“資金安全”、“干部安全”。工程安全就是要保證工程按照設計目標投入使用，發(fā)揮工程的建設效益、經濟效益、社會效益和生態(tài)效益。資金安全就是在工程建設中一定要把資金管理好、控制好，不能讓資金流失、挪用，不能出現違規(guī)運作，保證資金全部落在工程建設上、征地移民上、環(huán)境治理上。干部安全就是說必須在南水北調工程建成時，干部行得正、立得住，不能“工程建起來，干部倒下了”。

要保證這“三個安全”并非易事，巨額資金是巨大誘惑，任何渠道、環(huán)節(jié)出問題都是大問題。好的制度可以使壞人變好，壞的制度可以使好人變壞。要向人民、向黨和政府交一筆放心賬，要對干部的成長負責，就必須依靠政策和制度管人、管賬。為了制定嚴格科學的資金控制管理辦法，我們花了很多心思，這里主要介紹“四個政策”。

一是靜態(tài)控制和動態(tài)管理。這個政策經過南水北調建設委員會批準，作為南水北調工程建設過程中的資金管理準則。靜態(tài)控制，主要是對國家批復的資金進行靜態(tài)控制，比如我們現在靜態(tài)控制的主要是可行性研究報告批復的2546億元。動態(tài)管理，主要是根據政策變化、物價變化等不可預見因素增加的資金，允許動態(tài)的調整，上面說的可能會增加600億元就屬于動態(tài)管理范圍。實施靜態(tài)控制和動態(tài)管理的最大優(yōu)勢是不需要一個一個單元工程重新追加概算。靜態(tài)投資控制在國家批準范圍內，動態(tài)的物價變化、政策變化每一項都必須有據可查，為此我們著力加強對建設資金的控制和監(jiān)管，建立了資金管理的平臺和嚴格的科學管理度。

二是當工程投資和建設需求有差距，也就是資金供不應求時，財政部允許南水北調辦公室通過“搭橋資金”解決。所謂“搭橋資金”，就是通過銀行借貸“救急”，防止因資金問題影響工程進度。銀行貸款數額經過批準后，我們和銀行簽訂“搭橋資金”協(xié)議，保證“搭橋資金”本金和利息的償還渠道。

三是規(guī)定征地移民資金由地方政府包干使用。南水北調工程資金中最難控制的就是征地移民資金，它涉及千家萬戶，涉及具體細節(jié)。一棵樹多粗，一個雞窩多大，都要計算，都與資金相關，一點兒馬虎不得，很難管理。而且這些具體事務都是不斷變化的，今年這棵樹小，明年就長粗了；今年種的是玉米，明年就種小麥了。如此龐雜的工作，完全靠南水北調辦公室的力量顯然是遠遠不夠的，我們借助地方政府的力量，和各省市政府簽訂征地移民包干協(xié)議，實行任務包干、工作包干、投資包干。

四是治污環(huán)保資金由國家發(fā)改委直接撥付，地方政府負責。治污環(huán)保資金經常是“無底洞”。如果這個資金交給南水北調辦公室管理，涉及地方工作的方方面面，很難控制。所以，我們和國家發(fā)改委協(xié)商，決定由國家發(fā)改委直接撥給省政府，省政府按照治污規(guī)劃要求實現治污目標，對國家發(fā)改委負責。

這四個政策，實際上就是資金管理辦法原則性和靈活性相結合，并將最難管理的征地移民資金和治污環(huán)保資金劃出去，交由有管理能力和行政職責的各級地方政府，充分借助地方政府的管理職能，由他們負責處理。

資金的回收

雖然我們將南水北調工程定性為準公益性工程，不以盈利為目的，但它也存在資金的回收問題。無疑，南水北調工程資金的回收主要渠道是水價。水價的確定首先要充分考慮供水成本問題。南水北調工程供水成本比較復雜，主要由六部分組成：（一）固定資產折舊，就是在南水北調工程過程中形成了固定資產的，比如渠道、泵站、各種建筑物，按照一定比例折舊；（二）固定資產維護費，主要是南水北調工程每年的維護、巡視、檢修等費用；（三）工程管理費；（四）抽水電費；（五）貸款本金年利息；（六）稅金。

水價的高低，既要考慮回收國家資金，也要考慮地方政府和老百姓的承受能力。我們當然不能完全按照供水成本算水價，但南水北調的水價比規(guī)劃階段稍微高一點也是正常的，畢竟供水成本大幅度提高。為了避免出現供水后錢收不回來，工程難以為繼的局面，我們采取了如下幾項措施：

一是嚴格控制地下水超采。這是一個大政策，規(guī)劃南水北調工程的時候，我們就考慮到要限制超采地下水，這不僅是經濟問題，也是生態(tài)問題。一方面，如果地下水繼續(xù)超采，即使南水北調供水，大家也不愿意花錢用水，這樣的話，會出現一種局面：南水北調工程規(guī)模很大，供水量也不小，卻沒有人用水。這就與工程建設初衷完全相悖，造成巨大浪費。另一方面，南水北調工程一個重要的目的就是補償生態(tài)用水，改善環(huán)境。如果南水北調工程補給生態(tài)水的同時，地下水又被嚴重超采，顯然達不到改善環(huán)境的目的。

二是制訂基本水價和計量水價兩種不同水價。兩種不同水價，是南水北調工程特有的，主要目的是保證資金有效回收。基本水價，就是前面所說的固定資產折舊、貸款本息和維護、檢修管理費用等固定成本形成的水價。這個水價由南水北調工程運行管理機構直接向省（市）政府收取?；舅畠r是固定的，不管對方用沒用水、用水多少，它主要依據各省（市）承諾水量和調水距離確定工程規(guī)模產生的工程投入來計算。計量水價，就是根據各?。ㄊ校┯盟空魇眨饕鶕磕曜儎拥某杀?、合理利潤以及給國家上交的稅收來計算。

三是加強水資源調控。水資源調控主要是對生態(tài)用水的調控。比如根據地下水的恢復情況，和當地政府協(xié)調處理生態(tài)問題，回補地下水或增加河道水，地方政府應為生態(tài)用水付費。這種規(guī)劃思路和制度設計目的，主要是保證資金回收，起碼保證工程正常運行費用和貸款償還。當然，客觀上也有利于減少地下水超采和用水浪費，避免對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進當地經濟社會健康發(fā)展。

對南水北調工程的大規(guī)模審計，至今共有三次：第一次是2008年對南水北調工程進行可行性研究報告批復前的審計；第二次是2009年對我本人進行的專項審計；第三次是2012年上半年對南水北調工程追加資金的審計。這三次大規(guī)模審計，很詳細、很嚴格，每次都長達半年至8個月，但順利通過，沒發(fā)現什么重大問題。實踐表明，南水北調工程資金的籌措比較成功，管理比較規(guī)范，制度比較健全，是經得住檢驗的。