摘 要：長期以來我國實行的是分散的收付制度，在這種模式下財政資金的運行存在很多的問題。為了改變這一現(xiàn)狀，財政部逐漸實施了核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的改革，取得一定的成績，但仍存在著一些不成熟的地方。進一步加強這一方面的研究，有利于國庫集中支付的可行性和可操作性，對我國財政制度改革有著重大的意義。

關(guān)鍵詞：分散收付 國庫集中支付 財政資金

中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-193-02

我國的財政支付長期都是采用以撥作支，層層轉(zhuǎn)撥的模式，這樣往往導(dǎo)致的是資金運行效率低下，而且監(jiān)督管理也比較薄弱，同時財政資金運行的信息反饋比較緩慢，嚴重影響了國家宏觀調(diào)控決策的準確性。為了改變這一現(xiàn)狀，財政部于2001年頒發(fā)了《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了我國核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化的序幕；2003年財政部又提出了會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的要求；2008年以來，各省財政廳加快了會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的步伐，到2009年省級全部退出會計集中核算，將會計核算中心納入為國庫集中支付機構(gòu)，翻開了我國財政制度新的一頁，但在轉(zhuǎn)化中也有一些不成熟的地方。進一步加強對核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的研究，有利于國庫集中支付的可行性和可操作性，對我國財政制度改革有著重大的意義。

一、我國現(xiàn)有國庫集中支付改革模式

2001年2月財政部出臺了《財政國庫管理制度改革方案》，開啟了我國核算中心我國核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化的序幕，隨后在該方案的指導(dǎo)下，各省、市、自治區(qū)先后結(jié)合本地區(qū)實際，展開了核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的改革，由于各個地區(qū)的實際情況的差別，形成了多種形式的國庫集中支付改革模式。總的來說主要有三種類型：

1.部分項目和資金集中支付的模式。該模式主要是財政部門對一些資金的支出容易控制的項目，由國庫直接進行支付的方式。如在職人員工資、離退休人員的離退休費等這一類有標準固定支出的；還有像政府采購資金和專項建設(shè)資金這一類有預(yù)算或定額標準，可直接撥付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商手中的資金。對于一些金額大、項目單一的財政性資金支出，也采用了這一種模式。各預(yù)算單位有一定額度的備用金，用以支付資金量少、項目繁多的支出。例如深圳實行“抓大放小”的做法就屬于此種支付模式，還有我國部分高校也采用這樣一種模式來進行。

2.財政集中支付模式。該模式最大的特點是各預(yù)算單位在商業(yè)銀行里有一個專門的賬戶，財政部通過預(yù)算情況和單位用款進度將資金直接支付或者授權(quán)支付撥付到這一賬戶上。直接支付是財政國庫集中支付機構(gòu)對預(yù)算單位的申請批復(fù)后直接支付用款計劃；授權(quán)支付是財政國庫集中支付機構(gòu)通過開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶來對支付給收款單位或個人，再通過預(yù)算單位零余額賬戶與財政專用賬戶進行清算。安徽省是使用此項模式較早的省份，在2000年8月，省政府就出臺了《關(guān)于進一步推進財政支出改革的意見》，明確提出要“建立國庫集中支付制度，逐步改變財政部門將財政性資金分散撥付到預(yù)算單位的傳統(tǒng)模式，建立國庫單一賬戶，集中支付所有財政性支出，并將資金直接撥付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商，實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)一管理、撥付和核算。同時要求各級財政抓緊開展國庫集中支付改革試點，創(chuàng)造條件，加快建立國庫集中支付制度。”

3.會計集中核算和國庫集中支付相融合模式。會計集中核算的改革開始得較早，在有些地區(qū)已經(jīng)形成了完整的體系，為順應(yīng)核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的趨勢，這些地區(qū)充分地發(fā)揮自己的優(yōu)勢，建立起會計集中核算和國庫集中支付相融合模式，在以前建立的會計集中核算上逐漸向國庫集中支付轉(zhuǎn)化。在保留國庫戶和預(yù)算外資金戶的情況下建立國庫單一賬戶體系，除保留財政零余額賬戶和單位零余額賬戶外，清理其他一切類型的賬戶；同時明確國庫集中支付改革后財政資金管理的主要流程，對支付業(yè)務(wù)的流程規(guī)范化，形成統(tǒng)一的資金管理規(guī)范。例如海南省就是會計賬務(wù)全部在財政國庫支付中心處理。

二、實現(xiàn)核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化后的成效

1.財政資金運行成本降低，財政資金使用效益提高。在實現(xiàn)國庫集中支付前，財政資金因為提前支付，多造成資金戶頭分散存放，國庫資金也常因為此而不足。在實行國庫集中支付后，全部預(yù)算都由國庫一個賬戶撥款，使得在途資金量減少，財政運行成本下降。同時也實現(xiàn)了預(yù)算和資金撥付相分離，預(yù)算單位的結(jié)余全部體現(xiàn)在計劃指標上，而真正的資金卻結(jié)余在國庫，使得國庫在資金調(diào)度上有較大的余地，國債發(fā)行數(shù)量和短期借款行為也會相應(yīng)的減少。對各預(yù)算單位來說，在撥款的過程中也省去了很多中間環(huán)節(jié)，大大地提前了資金到位的時間。

2.財政資金流動得到有效監(jiān)控，強化了財政預(yù)算的執(zhí)行。核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化，使原有的財政資金流動過程大大的縮短，改變了原有資金的流向，同時也細化了資金的流出，財政資金按細化后的預(yù)算直接流向收款人，整個財政資金的流動過程都處在財政部門的監(jiān)控下。使得每筆支出都處應(yīng)在相預(yù)算指標控制之下，財政總預(yù)算支出和單位支出是同時形成的，財政可隨時掌握各項預(yù)算的實際支出進度。同時，財政資金的實際支出與總的預(yù)算支出會比較吻合，這樣就能準確地體現(xiàn)出財政經(jīng)濟形勢。過去資金撥付到預(yù)算單位后，預(yù)算單位資金的使用，財政部門根本就不能及時地掌握，造成預(yù)算和執(zhí)行脫節(jié)。

3.責(zé)任主體更加明確，有效地預(yù)防和遏制了腐敗。在會計分散核算制度下，財政只能對各部門和單位的支出進行事后審查和監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)制止支出過程中的違紀行為。實行核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化后，仍由預(yù)算單位自己進行會計核算，行政事業(yè)單位會計主體地位明確，會計責(zé)任也明確，避免了責(zé)任難以界定的難題，單位資金的使用必須承擔(dān)一定的責(zé)任。而且只有通過財政審核后才能支出。隨著現(xiàn)在預(yù)算的更加細化，使得結(jié)余的指標也更加具體，截留財政資金基本得以杜絕，擠占和挪用財政資金的可能性也大大的降低，解決了財政對財政資金支出全過程的會計監(jiān)督和管理的缺失問題，杜絕了不合理開支，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

三、核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化面臨的困難和存在的問題

1.部門利益與改革產(chǎn)生矛盾，認識尚不夠統(tǒng)一。國庫集中支付實施后，要求取消單位原有的財政性資金銀行賬戶，實行國庫單一賬戶制度，預(yù)算單位的資金在運用上的隨意性受到限制，財政支出透明度和規(guī)范性得到提高，設(shè)立“賬外賬、小金庫”等現(xiàn)象也得到有效遏止，一些部門的既得局部利益受損，因此，地方和部門對國庫集中支付產(chǎn)生抵觸情緒。再則國庫集中支付制度在我國推行的時間較短，很多單位和領(lǐng)導(dǎo)都認識不清楚，既得利益者也因為自己的利益受損而抵觸。同時，按照改革方案的要求，財政直接支付和財政授權(quán)支付賬戶應(yīng)實現(xiàn)零余額，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。

2.預(yù)算部門編制和管理還不夠規(guī)范。預(yù)算作為國庫集中支付的基礎(chǔ)，其是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國庫集中收付制度的順利實施。而我國現(xiàn)代化的財政體系還不夠完善，部門預(yù)算的編制和管理存在著很多問題：一是預(yù)算編制比較粗糙。一般都是當年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)來進行核定，許多分類沒有細化到“項”“目”級，預(yù)算支出還達不到逐筆進行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長”編制方法的束縛，加之部門既得利益的相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難；財政安排的多頭決策、主管部門的統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計劃等因素直接制約著部門預(yù)算的改革，影響到國庫集中支付制度的正常運轉(zhuǎn)。

3.現(xiàn)行信息化系統(tǒng)建設(shè)落后。以前有多個賬戶支付變?yōu)閲鴰旒兄Ц逗螅瑖鴰旌怂阈畔⒊蔀檎斦畔⑾到y(tǒng)的主要組成部分。財政資金的撥付管理與以往大大的不同，工作量也變大，繁多的信息量和資金只有通過現(xiàn)代化的財政管理信息系統(tǒng)、國庫管理操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財政資金支付的安全高效和快捷。但我國現(xiàn)在財政信息化系統(tǒng)較為落后，特別是財、稅、庫、行之間互聯(lián)程度不高，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)不能共享，造成很多不必要的錯誤信息。財政的信息化系統(tǒng)日益成為影響國庫集中支付的主要因素。

4.預(yù)算外資金管理還不夠健全。對于預(yù)算外資金，很多的部門和單位都作為自有資金，其收入并沒有納入到國庫，也沒有納入預(yù)算管理。而是由財政部門實行收支兩條線管理，收入全部上繳財政專戶，支出由同級財政部門從財政專戶撥付單位。這樣就無法實現(xiàn)國庫存款戶中直接撥付。使得某些資金仍游離于財政專戶管理之外，某些單位在執(zhí)行預(yù)算外資金收支兩條線管理不夠徹底，仍存在收入過渡戶，這些都制約國庫集中支付制度的推行。

四、進一步深化國庫集中支付改革的幾點意見和建議

1.加強改革力度，統(tǒng)一思想認識。核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的實施還是要靠人來完成，這離不開各級政府的參與，這就需要加強政府改革，轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員的思想認識，破除既得利益群體。同時加強宣傳教育，對出現(xiàn)的利益問題進行協(xié)調(diào)，做好相應(yīng)宣傳解釋工作。核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化，只是財政資金支付方式的變革，資金的審批權(quán)、使用權(quán)、開支渠道、預(yù)算定額均不發(fā)生變化，也沒有弱化各部門和單位的財務(wù)管理職責(zé)權(quán)限，只是財政資金支付方式的變革。另外，國庫集中支付改革代表政府對財政性資金實行相對集中的管理，是在制度上建立一種公開、透明、規(guī)范、高效的運行機制，并置財政資金于全社會監(jiān)督之下，是提高政府工作效率的根本措施，是政府改革的必然驅(qū)使。

2.細化部門預(yù)算編制改革，規(guī)范項目預(yù)算。國庫集中支付是通過預(yù)算來撥付的，所以要完善我國預(yù)算編制。首先，要改變我國的預(yù)算年度，我國的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，但審批預(yù)算的各級人代會一般都是在3月或更晚一些，這就使預(yù)算在一定時間里出現(xiàn)了監(jiān)管真空，這一點可以借鑒國外實行跨年制。其次，要細化預(yù)算科目，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，提高項目預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性，對于可以具體化的項目要做到細化，只有更接近實際的預(yù)算才能確保單位各項工作的正常運轉(zhuǎn)，國庫集中支付制度改革目標才能得以順利實現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強化預(yù)算的剛性約束，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

3.加快建設(shè)財政管理信息系統(tǒng)。國庫集中支付改革的推進必須加強信息化，建立高效安全的信息化系統(tǒng)實現(xiàn)資金劃轉(zhuǎn)的安全、高效與便捷。建立高效安全的信息化系統(tǒng)，可以依托財政預(yù)算管理信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)，進一步健全完善財稅庫行之間的信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，確保收入能完全足額地繳入國庫，同時支出能準確到達商品或勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶，這是國庫制度改革技術(shù)保證的首要任務(wù)。其次是要建立健全財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)，建立一個覆蓋財政各個方面的管理系統(tǒng)。比如預(yù)算編制操作系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，收入管理系統(tǒng)，國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，國庫收支總分類賬系統(tǒng)，債務(wù)管理系統(tǒng)等。上述各種管理系統(tǒng)建設(shè)、完善，使得各類財政收支能夠在國庫單一賬戶體系中得以高效、安全運行。

4.進一步強化對預(yù)算外資金的管理力度。預(yù)算外資金是否能得有有效的管理，影響著國庫集中支付制度改革能否真正取得實效，因為在我國現(xiàn)階段的財政資金中預(yù)算外資金占有相當大的一部分。預(yù)算外資金在管理上存在很大的困難，特別是在我國整個社會監(jiān)管比較缺失的環(huán)境下，對于預(yù)算外資金，可以采用逐漸減少預(yù)算外資金，例如對于各類基金、部分行政性收費等可以嚴格納入預(yù)算內(nèi)，直接全額繳入國庫。同時要對這一部分資金強化制度管理，在收入上實行“票稅分離、計算機聯(lián)網(wǎng)、銀行代收、財政管理”辦法，收入全部繳入財政專戶。另外，要嚴格按照《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，切實加大對違反預(yù)算外資金管理規(guī)定單位的監(jiān)督檢查和處理力度。

五、結(jié)論

核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化，深化了財政體制改革和財政國庫管理制度改革，完善了社會主義公共財政體系，有效地提高了財政資金的使用效率，同時也杜絕了一部分腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。對于核算中心向國庫集中支付中心轉(zhuǎn)化的一些問題也要有足夠的認識，深化改革，更進一步地加強核算中心向國庫集中支付中心的轉(zhuǎn)化。

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（作者單位：浙江廣播電視大學(xué)蒼南分校 浙江蒼南 325800）

（責(zé)編：若佳）