[摘 要] 從新聞出版公共服務(wù)評價的六個基本要素出發(fā)，闡釋新聞出版公共服務(wù)評價的內(nèi)涵，并對新聞出版公共服務(wù)的基本職能進(jìn)行界定。按照“投入、產(chǎn)出、效益、管理”的基本思路設(shè)計新聞出版公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，并對指標(biāo)的具體內(nèi)容進(jìn)行解釋。

[關(guān)鍵詞] 新聞出版 公共服務(wù) 評價 指標(biāo)體系

[中圖分類號] G231 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 03-0053-05

新聞出版公共服務(wù)體系是我國公共文化服務(wù)體系的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院長期以來高度重視新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)，特別是黨的十六大以后，中央和地方各級政府加大政策扶持和財政投入，全國新聞出版系統(tǒng)積極行動狠抓落實，一個以政府為主導(dǎo)，以公共財政為支撐，以公益性出版單位、城鄉(xiāng)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為骨干，以重大新聞出版工程和活動為載體的新聞出版公共服務(wù)體系已經(jīng)初步形成。為了更加深入地了解我國新聞出版公共服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀，檢驗多年來新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)的產(chǎn)出成果，更好地促進(jìn)新聞出版公共服務(wù)事業(yè)快速、可持續(xù)發(fā)展，2012年7月，本課題組申報的新聞出版總署重點課題“新聞出版公共服務(wù)指標(biāo)體系及績效考核辦法研究”正式啟動，為推動我國新聞出版公共服務(wù)事業(yè)向科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化方向發(fā)展進(jìn)行積極的探索。

1 新聞出版公共服務(wù)評價的內(nèi)涵

評價是對人或事物的價值作出判斷的思維活動。任何評價過程都必須明確三個基本問題：“由誰評價”、“評價什么”和“怎樣評價”。這三個問題包含構(gòu)成評價過程的六個基本要素，即評價主體、評價對象、評價目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。清楚地界定新聞出版公共服務(wù)評價的六個基本要素，是本項目研究必須首要解決的理論問題。

1.1 評價主體

領(lǐng)導(dǎo)我國新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)的政府部門主要是新聞出版總署、文化部和廣播電視總局及其下屬的各級機(jī)構(gòu)（新聞出版總署與廣播電視總局現(xiàn)已合并組成新聞出版廣電總局），并與中宣部、教育部、工信部、全國總工會等多個黨政機(jī)關(guān)、政府部門和社會組織密切相關(guān)。本課題由新聞出版總署立項，以政府行政管理部門作為評價主體，決定本項目評價的對象、目標(biāo)和具體內(nèi)容。

1.2 評價對象

本項目研究的新聞出版公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，是政府新聞出版主管部門對自身和下屬各級機(jī)構(gòu)工作能力和效果的自我評價工具，其評價的對象是與實現(xiàn)新聞出版公共服務(wù)職能相關(guān)的各類組織機(jī)構(gòu)，主要是政府部門自身，以及提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位。確定評價對象的關(guān)鍵之處，在于將新聞出版公共服務(wù)的工作職能和工作內(nèi)容清楚地界定出來，從而找到履行職能的具體對象。

1.3 評價目標(biāo)

評價目標(biāo)代表著評價活動的基本思路和價值取向，通常由評價主體的主觀預(yù)期確定。本項目研究的評價目標(biāo)，以國家公共文化服務(wù)發(fā)展總體規(guī)劃和新聞出版主管部門制訂的公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)為基本依據(jù)，結(jié)合當(dāng)前新聞出版公共服務(wù)的現(xiàn)實需求，以管理績效為核心價值，按照“投入—產(chǎn)出—管理—效益”的思路設(shè)置目標(biāo)框架。

1.4 評價指標(biāo)

評價指標(biāo)是通過對評價目標(biāo)進(jìn)行層層分解而產(chǎn)生的特征性概念。新聞出版公共服務(wù)評價的最終結(jié)果是對新聞出版總署及其下屬各級機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的各項公共服務(wù)職能及其履行對象逐一評價后得出的綜合性判斷，指向這些職能或?qū)ο蟮母拍顦?gòu)成評價指標(biāo)。

1.5 評價標(biāo)準(zhǔn)

評價標(biāo)準(zhǔn)是對評價指標(biāo)指向的對象進(jìn)行判斷的依據(jù)，包括在數(shù)據(jù)采集、指標(biāo)選取、權(quán)重分配、數(shù)據(jù)分析等一系列評價過程中使用的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。本項目研究通過廣泛收集、整理當(dāng)前新聞出版主管部門開展公共服務(wù)績效考核的各項標(biāo)準(zhǔn)，聽取各級領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)專家和基層群眾的指導(dǎo)意見，制訂具體的評價標(biāo)準(zhǔn)。

1.6 評價方法

本項目將具體研究政府新聞出版主管部門實施公共服務(wù)評價工作所依照的程序規(guī)范，以及得出評價結(jié)論采用的分析技術(shù)，并通過實證研究來驗證評價方法的科學(xué)性和有效性。

綜合上述內(nèi)容，本項目將新聞出版公共服務(wù)評價的內(nèi)涵界定為：對政府新聞出版管理部門使用公共權(quán)力和公共資源，為公民提供新聞出版公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、效率和效益，以及在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中的行政能力和管理績效進(jìn)行的評價。

2 對新聞出版公共服務(wù)職能的界定

理論界關(guān)于公共服務(wù)的概念界定有廣義和狹義兩種觀點。廣義的觀點認(rèn)為，政府、非政府公共組織為社會提供的管理和服務(wù)都屬于公共服務(wù)，如政府制定的法律和政策、國防安全、環(huán)境保護(hù)等。狹義的觀點認(rèn)為，政府、非政府公共組織對非管理類公共事務(wù)的處理才是公共服務(wù)，如社會福利、救災(zāi)消防等。由此引申出狹義的公共文化服務(wù)概念，專指為滿足公民的社會文化直接需求提供的公共文化產(chǎn)品及服務(wù)，而不包括以一般市場方式提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，及政府對文化領(lǐng)域提供的文化管理服務(wù)。

這里的公共產(chǎn)品是相對私人產(chǎn)品而言，指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。以圖書、報紙、期刊為代表的出版物是一類特殊的商品，就其載體而言具有私人產(chǎn)品屬性，就其內(nèi)容而言體現(xiàn)公共產(chǎn)品屬性，因此有關(guān)出版物的生產(chǎn)消費和經(jīng)營管理的各項活動本身就帶有部分公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的性質(zhì)。但是，作為制訂評價指標(biāo)的依據(jù)，狹義的公共文化服務(wù)概念指向性更明確，操作性更強。因此我們認(rèn)為：只有當(dāng)新聞出版產(chǎn)品和服務(wù)被公共需求所購買時，它的身份才被確定為公共產(chǎn)品，其生產(chǎn)費用完全由政府負(fù)擔(dān)，其生產(chǎn)成本由政府和受益的企業(yè)或個人共同分擔(dān)?；谝陨系呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)，我們將新聞出版公共服務(wù)的概念界定為：政府新聞出版管理部門通過使用公共權(quán)力和公共資源，為滿足公民的社會文化直接需求提供的新聞出版公共產(chǎn)品和服務(wù)。只有滿足以上標(biāo)準(zhǔn)的政府新聞出版工作，才納入本項目評價指標(biāo)體系涵蓋的評價范圍。

3 構(gòu)建新聞出版公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的基本思路

當(dāng)前理論界對于整個社會公共文化服務(wù)體系進(jìn)行評價的研究成果很多，但針對新聞出版公共服務(wù)評價方面的專項研究成果有限。關(guān)于社會公共文化服務(wù)體系的評價體系大多按照社會公共文化服務(wù)系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成來設(shè)計，例如，將公共文化服務(wù)體系劃分為公共文化政策理論體系、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共文化生產(chǎn)運營體系等九大系統(tǒng)進(jìn)行評價。這種評價體系的設(shè)計思路能夠較全面地覆蓋評價對象的各個組成部分，并清晰地界定各個子系統(tǒng)的評價范圍，對于理論研究很有益處，但實際操作能力不足。其原因在于該思路無法從工作流程和環(huán)節(jié)上明確界定各個指標(biāo)項目對應(yīng)的評價對象的權(quán)利和責(zé)任，當(dāng)我們需要根據(jù)評價指標(biāo)來衡量評價對象的工作績效時，這樣的指標(biāo)體系就缺乏操作性，難以根據(jù)評價結(jié)果找出對應(yīng)的問題根源。因此，本項目構(gòu)建評價指標(biāo)體系的思路，是按照新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)的基本環(huán)節(jié)來設(shè)計目標(biāo)層，按照各個環(huán)節(jié)的工作項目設(shè)計準(zhǔn)則層，按照工作項目的具體內(nèi)容設(shè)計指標(biāo)層，從而構(gòu)建出一個具有較高實際操作性的三層指標(biāo)體系。

新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)，從總體上而言可以劃分為投入、產(chǎn)出、效益和管理四個基本環(huán)節(jié)。其中，投入是指政府投入新聞出版公共服務(wù)項目的人、財、物的總和，將物資和勞務(wù)折算成資金之后的總額。產(chǎn)出是指由投入新聞出版公共服務(wù)項目的各項資金直接產(chǎn)生的各種建設(shè)成果，如基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品服務(wù)等。效益是指通過對新聞出版公共服務(wù)產(chǎn)出成果的利用帶來的直接和間接影響，如公眾滿意度提升、社會風(fēng)氣改善等。管理是指政府新聞出版主管部門在使用公共權(quán)力和公共資源提供公共服務(wù)過程中體現(xiàn)出來的工作能力和表現(xiàn)，貫穿從投入、產(chǎn)出到實現(xiàn)效益的全過程。

按照投入、產(chǎn)出、效益和管理的基本框架設(shè)計指標(biāo)體系的好處還在于能夠很好地幫助指標(biāo)體系向新聞出版公共服務(wù)各個層級延伸，從而保持總體指標(biāo)與分項指標(biāo)的一致性。例如，我們可以使用這一指標(biāo)框架對某個省或市的新聞出版公共服務(wù)總體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評價，也可以用來對農(nóng)XdL1PRGMAjKzAUiOqFiwDOjLOxSwuO/xmBmnS4z4a58=家書屋這一新聞出版公共服務(wù)項目工程在某一行政區(qū)域內(nèi)的實施狀況進(jìn)行評價。盡管二者在評價內(nèi)容上有很大差別，但在評價目標(biāo)和維度上能夠最大可能地保持一致，從而降低評價過程的工作量，提高評價結(jié)果的可比性。

4 新聞出版公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的設(shè)計

按照上述思路，本項目初步設(shè)計新聞出版公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的目標(biāo)框架及其指標(biāo)集如下。

投入評價度。主要從投入新聞出版公共服務(wù)的資金規(guī)模與結(jié)構(gòu)、資金使用的基本狀況兩個維度進(jìn)行評價。在投資規(guī)模上考慮到評價對象在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量分布方面的差異，采用的是均量指標(biāo)；在投資結(jié)構(gòu)上強化對農(nóng)村人口、少數(shù)民族和盲人等弱勢群體的投入指標(biāo)評價；在資金使用上全面評價資金投入的數(shù)量、時效和落實情況。

產(chǎn)出評價度。政府和各類社會組織投入新聞出版公共服務(wù)事業(yè)的全部資金、物資和人員，最終將轉(zhuǎn)化為以設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)為存在形態(tài)的公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品的具體種類非常復(fù)雜，因此需要選取最有代表性，同時又最利于統(tǒng)計分析的典型類別作為分析樣本。在基礎(chǔ)設(shè)施方面選擇的是以農(nóng)家書屋、社區(qū)公共閱覽室和城鄉(xiāng)閱報欄（屏）為代表；在產(chǎn)品方面既評價產(chǎn)品供給的總體特征，又評價“三農(nóng)”出版、民文出版等典型產(chǎn)品供給狀況；在服務(wù)方面則兼顧服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量，以及公共服務(wù)的普及性、公平性特征。

效益評價度。投入新聞出版公共服務(wù)建設(shè)產(chǎn)出的設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)，只有真正為廣大人民群眾使用，才能發(fā)揮應(yīng)有的效益。這種效益大多是間接的、長期的、主觀的和潛在的，主要表現(xiàn)為社會生活總體狀況的改善、公共服務(wù)事業(yè)管理水平的提高，以及人民群眾滿意度的提升。需要強調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)效益是新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展追求的目標(biāo)之一，新聞出版公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展能夠間接提升經(jīng)濟(jì)效益，但并非公共服務(wù)的直接目的，本項目沒有專設(shè)指標(biāo)進(jìn)行評價。管理度評價。對政府新聞出版主管部門在指導(dǎo)新聞出版公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)，履行公共服務(wù)事業(yè)管理職能的過程中體現(xiàn)出來的工作能力和成果進(jìn)行評價，是本項目研究的重點。本指標(biāo)體系不僅評價政府管理新聞出版公共服務(wù)事業(yè)的結(jié)果，而且評價政府的管理過程、管理技術(shù)和管理監(jiān)督。