一、國際上城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)界正在研究中國的城鎮(zhèn)化，這是個熱點(diǎn)問題，首先需要打開思路看看國際上有哪些方面做得比較好，哪些方面有教訓(xùn)，這對中國未來的發(fā)展是非常重要的。概括為六點(diǎn)：

（一）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的城市化率普遍較高。城市化發(fā)展從本質(zhì)上講是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒有城鎮(zhèn)化。這是一個基本的規(guī)律。發(fā)達(dá)國家普遍城市化率很高，近十年甚至近幾十年都比較穩(wěn)定，大概在70%到90%。

（二）工業(yè)化和城市化同步推進(jìn)。工業(yè)化分三個時期，工業(yè)化前期、工業(yè)化中期、后工業(yè)化社會。對發(fā)達(dá)國家而言已經(jīng)走過了工業(yè)化的前期和中期，現(xiàn)在普遍是處在后工業(yè)化時期，也就是說工業(yè)化的任務(wù)已經(jīng)完成了。需要注意的是，工業(yè)化不是簡單的發(fā)展工業(yè)，工業(yè)化有幾個重要的指標(biāo)：第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力，第二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，第三是就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，第四是貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化。所以工業(yè)化是一個綜合的指標(biāo)，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，工業(yè)化的任務(wù)基本上完成了，同時它的城鎮(zhèn)化率也非常高。

（三）發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)總體來講比較協(xié)調(diào)。城市化的發(fā)展不是簡單的就城市化談城市化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化是城市化發(fā)展的一個基本前提。發(fā)達(dá)國家三大經(jīng)濟(jì)體美國、歐盟和日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。第一產(chǎn)業(yè)就是通常講的農(nóng)業(yè)在整個經(jīng)濟(jì)當(dāng)中比重很低，美國第一產(chǎn)業(yè)的比重大約是3%到4%，法國農(nóng)業(yè)的比重是6%左右。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)總量主要是靠二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)很發(fā)達(dá)，但是它的比重非常低。從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)率比重比較低，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的標(biāo)志。美國第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重是3%左右，法國不超過10%。凡是發(fā)達(dá)國家，簡單地講，農(nóng)民比較少，城市人口多。

（四）發(fā)達(dá)國家作為后工業(yè)化國家，它的綠色特征非常明顯。這些國家比較綠，城市也比較綠。因?yàn)樗鼈兘?jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)。美國等發(fā)達(dá)國家工業(yè)比重較低，第三產(chǎn)業(yè)大約占60—70%，不再做耗能大的、污染比較嚴(yán)重的項(xiàng)目。前面的四點(diǎn)，可以把它看成城市化發(fā)展的一般規(guī)律，也可以講是四條經(jīng)驗(yàn)。

下面是發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展的教訓(xùn)：

（五）當(dāng)前發(fā)達(dá)國家普遍面臨“四高”，這“四高”包括高城市化率、高失業(yè)、高福利、高赤字債務(wù)。發(fā)達(dá)國家的城市化率很高，福利水平也很高，但不是沒有問題。福利水平高的同時經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，失業(yè)率很高，美國的失業(yè)率8%，前兩年9%、10%。歐元區(qū)17個國家的失業(yè)率大數(shù)是12%，特別是青年的失業(yè)率更高，有三分之一的青年人現(xiàn)在找不到工作。發(fā)達(dá)國家有發(fā)達(dá)國家的麻煩，城市化率很高，很多人生活在城市里，福利水平很高但是無法就業(yè)。另外，發(fā)達(dá)國家的債務(wù)率普遍很高，美國的債務(wù)率是100%，日本是230%，希臘140%，意大利120%，西班牙、葡萄牙超過100%。經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財政危機(jī)、福利危機(jī)、就業(yè)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)相互交織在一塊。這是第一個教訓(xùn)。

（六）一些發(fā)展中國家出現(xiàn)比較嚴(yán)重的城市貧困問題，就是通常講的這些國家的貧民窟問題。包括印度、南非、拉美等國家的人口過度涌入城市，這些人收入不高，居住沒保障，找不到工作。南非的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體來講比較高，人均GDP在一萬美元左右，但是它的貧民窟問題非常嚴(yán)重。貧民窟問題的核心是就業(yè)、收入、居住無充分保障。這是第二個教訓(xùn)。

二、中國城鎮(zhèn)化道路的選擇

中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在大幅度提升，城鎮(zhèn)化率提升至52%，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移也取得了重大的進(jìn)展。目前中國有2億6千萬的農(nóng)民在城市里，比在農(nóng)村收入要好得多，這是有目共睹的。

那么，中國城鎮(zhèn)化的問題在哪里，歸納為五個方面：（一）中國名義上的城鎮(zhèn)化和實(shí)際上的城鎮(zhèn)化差別很大。名義上的城鎮(zhèn)化率是52%，但把這2億6千萬的農(nóng)民扣除掉，實(shí)際上的城鎮(zhèn)化大約為36%。（二）中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的過程中，就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重地滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革開放初期是30%，現(xiàn)在降到10%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)90%，說明中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國的就業(yè)結(jié)構(gòu)盡管有變化，但是它與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常不協(xié)調(diào)。簡單地說，中國的農(nóng)民現(xiàn)在仍然很多，現(xiàn)在第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重大數(shù)是37%，而改革開放初期是70%，總體上看有了很大的進(jìn)展。但是目前中國從事農(nóng)業(yè)的人仍然太多，這也是中國為什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率比較低、為什么農(nóng)民收入比較低的一個重要原因。因此，中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移仍是下一步非常艱巨的任務(wù)。（三）現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)業(yè)剩余勞動力也就是2.6億生活在城市中的農(nóng)民工，無法享受與城鎮(zhèn)人口平等的公共服務(wù)。但是不是說這2.6億的農(nóng)民工馬上全部都來享受公共服務(wù)，誰也沒這個本事。（四）中國的大城市過度發(fā)展。大城市人口膨脹，但水、土地等資源緊張，環(huán)境壓力很大。而小城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐不是很大。（五）“土地財政”難以為繼。土地財政收入前年超過3萬億，去年是2萬9千億，下一步土地的收入肯定會降低。在這么一個大背景下靠土地收入來支撐地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來支撐中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，是有問題的。

未來中長期中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨六個任務(wù)。（一）需要進(jìn)一步有序轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力。中國仍然有大量的農(nóng)村剩余勞動力，中國的“劉易斯拐點(diǎn)”現(xiàn)在還沒到。（二）中國城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問題是人的城鎮(zhèn)化。簡單地說，就是要解決現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工和下一步繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的市民化問題。必須指出，中國農(nóng)民工的市民化是一個長期漸進(jìn)的過程。只能隨著中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)財力，逐步地將農(nóng)民工市民化。（三）中國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要同步推進(jìn)，特別是要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)來解決就業(yè)問題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要有產(chǎn)業(yè)的支撐，沒有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的支撐，城鎮(zhèn)化是不可持久的。（四）中國下一步要加快發(fā)展中等城市和小城鎮(zhèn)，解決城鎮(zhèn)化的合理布局。（五）城鎮(zhèn)化的綠色低碳問題。要學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)搞綠色經(jīng)濟(jì)。要發(fā)展公共交通，要搞綠色建筑等等。（六）城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要同步推進(jìn)。中國未來的城鎮(zhèn)化水平如果達(dá)到70%的話，仍然會有4億到5億人生活在農(nóng)村，國家要關(guān)心，國家要投入。中國未來的方向，一方面要發(fā)展城鎮(zhèn)化，同時也要繼續(xù)發(fā)展推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路是：（一）城鎮(zhèn)化的發(fā)展是市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。千萬不要天真地以為政府可以把城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)等等問題包起來。經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展根本上是個漸進(jìn)的過程，最根本的要靠市場。而政府在這個過程中的定位是起到引導(dǎo)的作用，第一是規(guī)劃，第二是法規(guī)，第三是政策，第四是適當(dāng)投入。（二）統(tǒng)籌考慮，抓住重點(diǎn)。關(guān)鍵問題是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，要在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)以及市民化方面下功夫。（三）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。

三、城鎮(zhèn)化相配套的財政政策

（一）要在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面下大功夫，解決人的城鎮(zhèn)化問題。財政的重要抓手是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，最關(guān)鍵的是在城市化進(jìn)程中要考慮農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化方面的優(yōu)先序問題。我國現(xiàn)在還是個發(fā)展中國家，還沒有那么多錢，財政要考慮優(yōu)先序。首先，要盡快地做好農(nóng)民工在城市的子女教育、就業(yè)服務(wù)、工傷保險、計劃生育等工作。然后，再逐步擴(kuò)大到社會保險、社會救助等其他的社會福利。另外，中央財政能不能考慮對人口流入地適當(dāng)?shù)丶哟筠D(zhuǎn)移支付。人口流入地就是較發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)接納了流動人口，也承擔(dān)了這些流動人口的基本公共服務(wù)。因此，中央財政有責(zé)任對人口流入地要適當(dāng)安排轉(zhuǎn)移支付，同時，地方財政也要加大這方面投入。

（二）要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和解決就業(yè)問題。財政一是要支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，特別是要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，這是大的方向。財政支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要采取六個手段。第一是投資補(bǔ)助，既可以補(bǔ)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也可以補(bǔ)助在消費(fèi)環(huán)節(jié)。第二是財政貼息。第三是股份投資。第四是支持擔(dān)保。第五是政府采購。第六是稅收優(yōu)惠。二是要支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這不僅僅實(shí)現(xiàn)了個人創(chuàng)業(yè)，而且可以帶動其他人就業(yè)。要優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境，要加快發(fā)展職業(yè)教育。中國的職業(yè)教育需要大發(fā)展，并且要實(shí)現(xiàn)免費(fèi)職業(yè)教育，要把農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)提高。

（三）要推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要利用PPP模式，就是公共資金和社會資本結(jié)合起來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要通過財稅政策和財政資金的投入來引導(dǎo)社會資本投入。從長遠(yuǎn)來講要發(fā)行規(guī)范的地方債，現(xiàn)行《預(yù)算法》修訂要敢于突破，允許地方發(fā)債。近期仍然可以利用地方融資平臺，下一步應(yīng)該對其進(jìn)行規(guī)范。中國地方政府債務(wù)總體上是在安全的范圍之內(nèi)。

（四）在支持城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一定要注意財政的可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期動態(tài)的過程，涉及人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)等方面，任務(wù)范圍寬，資金需求量大。財政是負(fù)責(zé)政府資金分配的職能部門，是推進(jìn)城市化發(fā)展的重要支撐，必須統(tǒng)籌兼顧，瞻前顧后，突出重點(diǎn)，注重財政的可持續(xù)性。當(dāng)前和未來一個時期財政收入高增長的時代已經(jīng)過去，而整個財政支出的壓力很大，包括法定支出、民生支出、維穩(wěn)支出等都需確保，此外目前財政的赤字和債務(wù)已處于膨脹之勢。因此，財政支持城鎮(zhèn)化政策和支出水平必須適度，否則，國家財政將不可持續(xù)，城市化發(fā)展也會受到影響。

（作者系財政部財政科學(xué)研究所副所長、中國農(nóng)村財政研究會副會長）

郭慶旺：蘇所長從財政的角度探討了城鄉(xiāng)一體化的國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、道路選擇和財政政策的設(shè)計。最近這些年來學(xué)界對城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)論述得非常多，而對國際教訓(xùn)談得很少。蘇所長就國際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兩方面進(jìn)行了深入的分析。發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中積累了一些問題，當(dāng)前存在的一些問題在未來也不見得能夠得到解決。上個世紀(jì)80年代我國曾經(jīng)討論過所謂的城市病、福利病的問題，而當(dāng)中國在朝現(xiàn)代化大踏步努力的同時大家卻很少談及發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的教訓(xùn)。事實(shí)上這是一個更值得研究的課題。

蘇所長講了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。我特別注意到近幾年來社會上一直在談?wù)撐覈绾芜M(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，很多人講到一個發(fā)達(dá)的國家或者講一個現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè)必須達(dá)到某個比例，例如舉發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)在70%以上。之后又說我國最發(fā)達(dá)的一些大城市比如北京市在三年前第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值率先達(dá)到70%。事實(shí)上在發(fā)展這第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重時需要掌握一個度。要明確技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最重要因素，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時必須以技術(shù)進(jìn)步作為導(dǎo)向。一個國家的發(fā)展沒到一定程度，或者說工業(yè)化程度和物質(zhì)資本積累沒到一定程度的話，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重越高越代表著這個國家的技術(shù)進(jìn)步率越低，所以這兩者是矛盾的。服務(wù)業(yè)的技術(shù)含量是很低的，大家可能會說現(xiàn)在不是要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嗎，但是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也不是技術(shù)含量高的。比如說軟件行業(yè)有多大的技術(shù)含量？這與我們所說的促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)國家長期發(fā)展不是一個概念。