內(nèi)蒙古是我國(guó)傳統(tǒng)的五大牧區(qū)之一，擁有豐富的草地資源，畜牧業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，是內(nèi)蒙古的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是綠色畜產(chǎn)品的生產(chǎn)源泉。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷增加，牧區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也出現(xiàn)了一些瓶頸，主要表現(xiàn)在：草原生態(tài)功能持續(xù)下降、牧民收入差距逐步擴(kuò)大、草原畜牧業(yè)發(fā)展遲滯。在此背景下，內(nèi)蒙古提出了“8337”發(fā)展思路，明確要把“內(nèi)蒙古建成綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地”， 改革和完善牧區(qū)經(jīng)營(yíng)體制，體現(xiàn)特色、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，是對(duì)內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)發(fā)展定位的深化、細(xì)化和具體化，不僅是促進(jìn)牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是新形勢(shì)下逐步提高牧區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，融入國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，促進(jìn)牧民收入快速增長(zhǎng)的需要。

一、改革與發(fā)展

（一）基本情況

內(nèi)蒙古擁有33個(gè)牧業(yè)旗縣，占全區(qū)除市轄區(qū)之外旗縣域總數(shù)的41.25%，其中：邊境旗縣14個(gè)，占全區(qū)總數(shù)的73.68%；土地面積81.51萬平方公里，占全區(qū)的69.4%；占全區(qū)80個(gè)旗縣域的70.2%；其中：天然草原面積6106.67萬公頃，耕地面積232萬公頃，分別占全區(qū)的68.9%和32.45%、占全區(qū)80個(gè)旗縣域的99.53%和31.9%；總?cè)丝?47.38萬人，其中：鄉(xiāng)村人口361.76 萬人，分別占全區(qū)人口總數(shù)及鄉(xiāng)村人口的21.98%和34.38%，占全區(qū)80個(gè)旗縣域的31.46%和33.02；總戶數(shù)193.41萬戶，占全區(qū)總戶數(shù)的23.66%，其中：鄉(xiāng)村戶數(shù)101.29萬戶，占全區(qū)鄉(xiāng)村戶數(shù)的25.8%。

（二）改革情況

1.管理體制改革。1984年在全國(guó)率先打破了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的原有體制，實(shí)行了“草場(chǎng)共有，承包經(jīng)營(yíng)，牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”的“草畜雙承包”責(zé)任制，實(shí)行“草畜雙承包”制度，初步解決了牧區(qū)管理和畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體制存在的重大問題。1989年開始，鑒于當(dāng)時(shí)對(duì)草原重利用、輕保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)效益，重索取、輕投入，導(dǎo)致天然草原退化日益加劇的問題，開始實(shí)施草原有償使用制度，它不僅解決了草原有價(jià)、使用有償?shù)膯栴}，同時(shí)解決了鼓勵(lì)草原使用權(quán)的合理流動(dòng)問題。1995年，提出了落實(shí)草原“雙權(quán)一制”并堅(jiān)持30年不變。目前，全區(qū)已落實(shí)草原所有權(quán)面積10.4億畝，占草原總面積的78.4%；落實(shí)草原使用權(quán)面積8.5億畝，占草原可利用面積的82.4%；草原承包到戶面積8.3億畝，占草原可利用面積的81%。

2.經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。近年來，隨著草原承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的落實(shí)，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象越來越多。目前，內(nèi)蒙古草原流轉(zhuǎn)面積4098.3萬畝，占草原承包面積的6.3%，共涉及36401戶牧戶，占承包牧戶總數(shù)的2.4%。流轉(zhuǎn)的方式也呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)：

（1）轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)包面積2256.8萬畝，占草原流轉(zhuǎn)面積的55.1%。草原轉(zhuǎn)包情況各地區(qū)普遍存在，轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)比較穩(wěn)定，由于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)發(fā)生，爭(zhēng)議較少。轉(zhuǎn)讓面積838.2萬畝，占草原流轉(zhuǎn)面積的20.5%。轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的形式在我區(qū)西部地區(qū)較多，轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用一般依據(jù)草原的面積以及草原設(shè)施建設(shè)情況，由雙方自愿協(xié)商決定。

（2）出租與互換。出租面積820.7萬畝，占草原流轉(zhuǎn)面積的20%。出租流轉(zhuǎn)形式全區(qū)各地普遍存在。出租費(fèi)用因草原優(yōu)劣、當(dāng)年牧草長(zhǎng)勢(shì)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況有所不同，出租期限一般以一年居多?；Q面積22.6萬畝，占草原流轉(zhuǎn)面積的0.6%?；Q流轉(zhuǎn)主要存在于相鄰牧戶之間，牧民為了讓自己的草原集中連片，方便經(jīng)營(yíng)，將相鄰的草原進(jìn)行互換。進(jìn)行互換的草原一般等級(jí)相近，生產(chǎn)力差別不大。

（3）入股與其它。入股面積19.4萬畝，占草原流轉(zhuǎn)面積的0.5%。隨著牧區(qū)合作經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，入股是草原流轉(zhuǎn)的一種新趨勢(shì)。目前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一些地區(qū)存在此種方式。其它面積140.8萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的3.4%。

（三）發(fā)展情況

1.經(jīng)濟(jì)運(yùn)行2012年，33個(gè)牧業(yè)旗縣地區(qū)生產(chǎn)總值3755.55億元，占全區(qū)的23.65%，占全區(qū)80個(gè)旗縣域地區(qū)生產(chǎn)總值的37.5%，三次產(chǎn)業(yè)增加值分別占全區(qū)的27.11%、27.06%、27.47%和13.76%；占全區(qū)80個(gè)旗縣域的30.8%、40.3%、41.4%和27.3%；人均生產(chǎn)總值9.87萬元，分別為全區(qū)人均生產(chǎn)總值和80個(gè)旗縣域人均生產(chǎn)總值的154.46%及174.4%；公共財(cái)政預(yù)算收入195.33億元，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域公共財(cái)政預(yù)算收入的12.58%及37.6%；完成固定資產(chǎn)投資3048.89億元，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域固定資產(chǎn)投資的23.25 % 及34.48 %；實(shí)現(xiàn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額543.6 億元，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域社會(huì)消費(fèi)品零售總額的18.89 % 及31.49 %。

2.畜牧業(yè)生產(chǎn)。2012年，33個(gè)牧區(qū)旗縣年末牲畜存欄頭數(shù)為3178.8萬頭只，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域的47.6 %及51.9%；其中：羊存欄2520.93萬只，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域的49 % 及51.5%；牛羊肉產(chǎn)量為59.2萬噸，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域的42.2 %及 47.65%；羊毛產(chǎn)量5.1萬噸，分別占全區(qū)和80個(gè)旗縣域的43.4 %及45.5%。

3.居民收入。2012年，33個(gè)牧區(qū)旗縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19718元，為全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的85.2%，為全區(qū)80個(gè)旗縣域城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的100.8%；農(nóng)牧民人均純收入9726元，為全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入的127.8 %，為全區(qū)80個(gè)旗縣域農(nóng)牧民人均純收入的110.8%。

4.城鎮(zhèn)化水平。2012年，內(nèi)蒙古33個(gè)牧區(qū)旗縣域總?cè)丝跒?47.38萬人，其中：城鎮(zhèn)人口185.62 萬人，鄉(xiāng)村人口361.76 萬人，城鎮(zhèn)化水平為33.9%，較全區(qū)城鎮(zhèn)化水平低21.63個(gè)百分點(diǎn)，較全區(qū)80個(gè)旗縣域城鎮(zhèn)化水平低3.13個(gè)百分點(diǎn)。

（四）發(fā)展測(cè)評(píng)

牧區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展測(cè)評(píng)，從縣域發(fā)展水平、發(fā)展速率、公共服務(wù)、居民生活及總體競(jìng)爭(zhēng)力五個(gè)方面，對(duì)縣域進(jìn)行了評(píng)價(jià)。通過競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)分析，尋找當(dāng)前牧區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，并以此提出相應(yīng)的發(fā)展路徑與對(duì)策建議。

1.發(fā)展水平。從發(fā)展水平來看，全區(qū)33個(gè)牧區(qū)旗縣發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力平均指數(shù)為25.11，略高于全區(qū)縣域發(fā)展水平指數(shù)平均水平24.76，其中，有14個(gè)旗縣高于牧區(qū)和全區(qū)縣域平均水平，鄂托克旗、阿拉善左旗、烏審旗、錫林浩特市4個(gè)旗縣發(fā)展水平進(jìn)入全區(qū)發(fā)展水平前十強(qiáng)，分別排全區(qū)的第5、7、8、9位。

從地域分布來看，牧區(qū)前十強(qiáng)中有60%的縣域分步在西部，40%分布在東部，其中，鄂爾多斯市3個(gè)、阿拉善盟2個(gè)、包頭市1個(gè)，錫林郭勒盟3個(gè)、呼倫貝爾市1個(gè)。

排在牧區(qū)縣域發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力后十位的牧區(qū)旗縣分別為蘇尼特左旗、巴林左旗、科左中旗、巴林右旗、阿魯科爾沁旗、翁牛特旗、新左旗、正鑲白旗、科右中旗、四子王旗，其中，錫林郭勒盟2個(gè)，赤峰市4個(gè)，通遼市1個(gè)，呼倫貝爾市1個(gè)，興安盟1個(gè)，烏蘭察布市1個(gè)，90%集中在東部區(qū)。正鑲白旗、科右中旗、四子王旗為全區(qū)縣域后10位。

圖1 內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)結(jié)果及順序（前10名）

2.發(fā)展速率。從發(fā)展速率來看，處于全區(qū)牧區(qū)縣域發(fā)展速率競(jìng)爭(zhēng)力前10位的縣域分別為鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、扎魯特旗、烏拉特中旗、東烏珠穆沁旗、杭錦旗、科右中旗、阿巴嘎旗，其中，鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、扎魯特旗、烏拉特中旗同時(shí)進(jìn)入全區(qū)縣域發(fā)展速率競(jìng)爭(zhēng)力前十強(qiáng)。

整體來看，牧區(qū)發(fā)展速率競(jìng)爭(zhēng)力平均指數(shù)為46.35，高于全區(qū)平均44.12的水平。33個(gè)牧區(qū)旗縣中有18個(gè)旗縣高于全區(qū)平均水平，有15個(gè)高于牧區(qū)平均水平。鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗、西烏珠穆沁旗、東烏珠穆沁旗同時(shí)躋身于牧區(qū)發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展速率競(jìng)爭(zhēng)力前十強(qiáng)。巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、正鑲白旗、四子王旗處屬于發(fā)展水平和發(fā)展速率后10位，屬于落后牧區(qū)旗縣。

從內(nèi)部來看，全區(qū)縣域發(fā)展速率前十強(qiáng)中有60%為牧區(qū)旗縣，發(fā)展速率排名后10位中，僅有烏拉特后旗、四子王旗、正鑲白旗3個(gè)牧區(qū)旗縣。

圖2 內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展速率競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)結(jié)果及順序（前10名）

3.公共服務(wù)。牧區(qū)整體公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)為29.56，高于全區(qū)平均水平26.71。處于公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力前10位的縣域?yàn)槎跬锌似臁⒗谱笃?、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗、額濟(jì)納旗、烏拉特后旗、新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗、鑲黃旗、鄂托克前旗，其公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)達(dá)到39.09，低于全區(qū)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力前十強(qiáng)的平均指數(shù)42.96。全區(qū)縣域公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力前十強(qiáng)中，有60%的縣域?yàn)槟羺^(qū)，其中，鄂托克旗、阿拉善左旗、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗位居前列。而鄂托克前旗、阿拉善左旗、烏審旗在牧區(qū)發(fā)展水平、發(fā)展速率及公共服務(wù)中均表現(xiàn)出較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

處于牧區(qū)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力后10位的旗縣是杭錦旗、扎魯特旗、烏中旗、巴林右旗、克什克騰旗、阿巴嘎旗、西烏珠穆沁旗、正鑲白旗、科左中旗、四子王旗，主要分布為鄂爾多斯市1個(gè)，通遼市2個(gè)，巴彥淖爾市1個(gè)，赤峰市2個(gè)，錫林郭勒盟3個(gè)，烏蘭察布市1個(gè)，70%集中在東部牧區(qū)旗縣。其中，巴林右旗、正鑲白旗、四子王旗無論是發(fā)展水平、發(fā)展速率還是公共服務(wù)，均處于劣勢(shì)。

圖3 內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)結(jié)果及順序（前10名）

4.居民生活。33個(gè)牧區(qū)居民生活競(jìng)爭(zhēng)力平均指數(shù)達(dá)25.22，高于全區(qū)平均22.63的平均水平。在牧區(qū)居民生活總體評(píng)價(jià)中，額濟(jì)納旗、錫林浩特市、鄂托克旗、東烏珠穆沁旗、烏審旗、鄂托克前旗、西烏珠穆沁旗、阿拉善左旗、阿巴嘎旗、阿拉善右旗位居前10名。從區(qū)域分布來看，錫林郭勒盟4個(gè)，鄂爾多斯市3個(gè)，阿拉善盟3個(gè)。

排在后10位的牧區(qū)旗縣分別為克什克騰旗、科左后旗、正鑲白旗、巴林左旗、巴林右旗、科左中旗、翁牛特旗、阿魯科爾沁旗、四子王旗、科右中旗，主要分布為赤峰市5個(gè)，通遼市2個(gè)，錫林郭勒盟1個(gè)，烏蘭察布市1個(gè)，興安盟1個(gè)。90%集中在東部的牧區(qū)旗縣。四子王旗、科右中旗同時(shí)為全區(qū)縣域公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的后10位。

圖4 內(nèi)蒙古牧區(qū)居民生活競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)結(jié)果及順序（前10名）

5.綜合競(jìng)爭(zhēng)力。從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，牧區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力平均指數(shù)為29.48，略高于全區(qū)平均水平。33個(gè)牧區(qū)旗縣中，居全區(qū)平均水平之上的有18個(gè)，居牧區(qū)平均水平之上的有16個(gè)旗縣。阿拉善左旗、鄂托克旗、烏審旗、鄂托克前旗、錫林浩特市、額濟(jì)納旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗、陳巴爾虎旗、阿拉善右旗處于牧區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的前10位，主要分布為阿拉善盟3個(gè)，鄂爾多斯3個(gè)，錫林郭勒盟3個(gè)，呼倫貝爾市1個(gè)。其中，阿拉善左旗、鄂托克旗、烏審旗、鄂托克前旗、錫林浩特市同時(shí)位居全區(qū)縣域綜合競(jìng)爭(zhēng)力前10名，表現(xiàn)出強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)力，分別排在全區(qū)縣域第5、第6、第8、第9和第10名。

綜合競(jìng)爭(zhēng)力排序在后10位的旗縣分別為克什克騰旗、科左后旗、阿魯科爾沁旗、巴林左旗、巴林右旗、科右中旗、翁牛特旗、科左中旗、正鑲白旗、四子王旗，其中，赤峰市5個(gè)，通遼市2個(gè)，興安盟1個(gè)，錫林郭勒盟1個(gè)，烏蘭察布市1個(gè)，多數(shù)為東部牧區(qū)。正鑲白旗和四子王旗同時(shí)為全區(qū)縣域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的后10名，分別排第76和79位。綜合競(jìng)爭(zhēng)力最高的阿拉善左旗和最低的四子王旗平均指數(shù)差距達(dá)2.8倍。

圖5 內(nèi)蒙古牧區(qū)總體競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)結(jié)果及順序（前10名）

二、存在的制約因素

（一）生產(chǎn)成本大幅提高

為保護(hù)草原生態(tài)，國(guó)家和自治區(qū)相繼實(shí)施了退牧、禁牧、輪牧、生態(tài)治理工程和草畜平衡制度等生態(tài)治理工程和草原圍欄、舍飼圈養(yǎng)方式及人工草場(chǎng)、飼草料地建設(shè)等生態(tài)保護(hù)措施。雖然草原生態(tài)得到了保護(hù)，牲畜頭數(shù)得到了控制，但牧民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本也隨之加大， 2000-2012年，內(nèi)蒙古牧民人均純收入增長(zhǎng)了2.65倍，同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用支出增長(zhǎng)了2.62倍，表明12年來牧民的純收入增量基本上被生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用增量消化。目前全區(qū)實(shí)行禁牧休牧的草原面積已達(dá)7.8億畝，但國(guó)家安排的禁牧休牧補(bǔ)貼面積不足2.5億畝，其余尚未列入治理范圍，各級(jí)政府由于地方財(cái)力有限等原因，也難以實(shí)施真正意義上的草原生態(tài)補(bǔ)償制度與政策。再者，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)絕大部分降水量稀少，地下水也極其缺乏，人工草場(chǎng)和飼草料基地的建設(shè)受先天條件制約，無法大面積展開。

（二）移民異地生存困難

近年來，內(nèi)蒙古牧區(qū)人口及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)量不斷增加，初步統(tǒng)計(jì)，轉(zhuǎn)移出牧業(yè)勞動(dòng)力近30萬左右，轉(zhuǎn)移的方式主要是通過“生態(tài)移民”等被動(dòng)性轉(zhuǎn)移，而自發(fā)的、主動(dòng)的轉(zhuǎn)移較少。因此，牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移過程中返回現(xiàn)象較為普遍，主要原因是轉(zhuǎn)移出的牧區(qū)人口及勞動(dòng)力的職業(yè)選擇和未來的發(fā)展等都比較迷茫，大多從事以體力勞動(dòng)及技術(shù)含量很低的服務(wù)性行業(yè)，工作缺乏穩(wěn)定性，收入水平也較低。生態(tài)扶貧移民后再生產(chǎn)扶持、就業(yè)培訓(xùn)、教育、住房、社會(huì)保障等方面的配套措施進(jìn)展滯后，轉(zhuǎn)移出的牧區(qū)勞動(dòng)力很難適應(yīng)全新的生活環(huán)境，難以做到移得出、穩(wěn)得住、不反彈。

（三）集約化模式亟需完善

草原畜牧業(yè)的劃區(qū)飼養(yǎng)圈養(yǎng)、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)確實(shí)調(diào)動(dòng)了牧民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，但同時(shí)也影響了草原畜牧業(yè)的畜種結(jié)構(gòu)和綠色產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。舍飼圈養(yǎng)需要大量的飼草投入，牧戶自身的打草場(chǎng)大多不具備這樣的供給條件，只能依靠購買，大大增加生產(chǎn)成本和牧民的負(fù)擔(dān)。舍飼圈養(yǎng)還需要充足的水源、棚圈條件與飼養(yǎng)技能，內(nèi)蒙古大多數(shù)草原水資源匱乏，牧區(qū)現(xiàn)有的牲畜品種適宜圈養(yǎng)舍飼的并不多，很難形成理想的畜種結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的馬、山羊、綿羊、駝的五畜結(jié)構(gòu)逐漸被單一的以牛、羊?yàn)橹饕钠贩N結(jié)構(gòu)取代，使草原畜牧業(yè)就失去了原有的草原特色牲畜及綠色畜產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，從而將降低內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（四）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

草原牧區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度直接衡量現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的進(jìn)程水平。內(nèi)蒙古牧區(qū)工業(yè)發(fā)展多以礦產(chǎn)資源開采加工為主，其他工業(yè)類型所占比重很?。ㄐ螽a(chǎn)品生產(chǎn)、加工業(yè)）。以礦產(chǎn)資源為原料的產(chǎn)品大多受產(chǎn)能過剩，政策限制和市場(chǎng)制約的影響，加之開采成本日益上升、資源日漸枯竭，礦產(chǎn)資源開發(fā)力度將會(huì)大大萎縮甚至停滯，但留下的卻是已遭破壞且難以逆轉(zhuǎn)的草原生態(tài)，同時(shí)，牧區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力吸納能力也較弱。除此以外，草原牧區(qū)的其他工業(yè)類型基本上只有處在起步階段的畜產(chǎn)品加工業(yè)了，現(xiàn)實(shí)表明，在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的開放背景下，牧區(qū)畜產(chǎn)品的主要交易市場(chǎng)一般都遠(yuǎn)離牧區(qū)，在交易過程中，牧民大都處于價(jià)格的被動(dòng)接受者地位，難以獲得應(yīng)得利益，不利于加快牧區(qū)畜牧業(yè)規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)，也難以推動(dòng)專業(yè)化、組織化經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展。由于歷史的原因，牧區(qū)的城鎮(zhèn)居民大多依然以草原畜牧業(yè)為重要收入來源，牧區(qū)的“生存性”城鎮(zhèn)化率很高，非牧化人口很少。因此，牧區(qū)的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化不能一概而論，不能把現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式完全套用到牧區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展中。

（五）牧民收入增長(zhǎng)乏力

2012年，33個(gè)牧區(qū)旗縣中仍有75.7%及54.5%的牧區(qū)居民人均純收入低于全區(qū)牧民和33個(gè)牧區(qū)旗縣牧民的平均水平。牧民收入結(jié)構(gòu)單一，是其重要原因，2012年，內(nèi)蒙古牧民從事畜牧業(yè)的收入占其總收入比重為74.8%，占家庭經(jīng)營(yíng)性收入為82.3%，分別比農(nóng)民高22.2個(gè)和15.5個(gè)百分點(diǎn)。近年來，為確保北疆綠色安全屏障，國(guó)家和自治區(qū)相繼實(shí)施了退牧、禁牧、休牧等生態(tài)治理工程和草畜平衡制度，草原牲畜頭數(shù)得到控制，畜牧業(yè)生產(chǎn)集約化水平有所提高，但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本也隨之加大，從實(shí)際情況看，2000年，牧民人均總收入減去總支出的余額為238元，2005年為150元，2010年為- 392元，2012年為124元，而同期農(nóng)民人均總收入減去總支出的余額分別為317元、254元、243元、267元，牧民收入增長(zhǎng)乏力可見一斑。

三、加快牧區(qū)改革的建議

（一）建立草原生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的客觀需要，也是促進(jìn)牧民增收和維護(hù)邊疆安寧的重要措施。一是對(duì)實(shí)施階段性禁牧進(jìn)行補(bǔ)償。連續(xù)補(bǔ)貼5年，禁牧期滿后，根據(jù)草原生態(tài)功能恢復(fù)情況進(jìn)行測(cè)定，達(dá)不到生態(tài)功能恢復(fù)的繼續(xù)執(zhí)行階段性禁牧休牧。二是實(shí)施鼓勵(lì)劃區(qū)輪牧補(bǔ)償。對(duì)草甸草原、典型草原等草場(chǎng)資源狀況好的地區(qū)，鼓勵(lì)進(jìn)行劃區(qū)輪牧。三是盡快征收草原植被恢復(fù)費(fèi)。按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，對(duì)凡是在草原上從事開辦企業(yè)、建設(shè)道路、開發(fā)礦藏，地質(zhì)勘察、架設(shè)（鋪設(shè)）管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)的，按照《草原法》和《土地管理法》的規(guī)定，開征草原植被恢復(fù)費(fèi)。

（二）加快建設(shè)國(guó)家綠色畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地

內(nèi)蒙古的33個(gè)牧業(yè)旗縣水土光熱等畜牧業(yè)生產(chǎn)條件匹配程度好，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，廣大天然草原既是國(guó)內(nèi)享有盛譽(yù)綠色畜產(chǎn)品基地，同時(shí)有條件建設(shè)成為國(guó)家綠色無污染畜產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和加工輸出基地。為此，要進(jìn)一步加大節(jié)水灌溉飼草地、畜牧業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)、規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，運(yùn)用股份合作等市場(chǎng)機(jī)制，大力推進(jìn)規(guī)模化、現(xiàn)代化生態(tài)示范牧場(chǎng)建設(shè)，形成集飼草料生產(chǎn)、科學(xué)養(yǎng)殖、初步加工一體的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)園區(qū)，引導(dǎo)草原畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。根據(jù)本區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況和草場(chǎng)動(dòng)態(tài)承載能力，以資源水土條件為依托，將草原牧區(qū)劃分為畜牧業(yè)優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域。明確不同區(qū)域的生態(tài)功能和產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)規(guī)劃人口居住分布、轉(zhuǎn)移和畜牧業(yè)生產(chǎn)布局協(xié)調(diào)發(fā)展，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域加快建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)。

（三）以產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

從幾十年的發(fā)展實(shí)踐看，內(nèi)蒙古傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)在現(xiàn)有體制和資源條件下已經(jīng)達(dá)到了邊際飽和狀態(tài)，迫切需要進(jìn)行規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化改造。其中，控制甚至是壓縮畜牧業(yè)規(guī)模已經(jīng)成為趨勢(shì)，這不但是保證草原畜牧業(yè)本身健康持續(xù)發(fā)展的需要，更是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)更大范圍的可持續(xù)發(fā)展所要求。重新審視草原畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)意義和發(fā)展思路，及時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程是當(dāng)前牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的重要決擇。一方面，著力對(duì)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了以專業(yè)化生產(chǎn)為目標(biāo)的布局調(diào)整。通過國(guó)家、企業(yè)、地方政府和牧民多渠道投資，提高畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模化、集約化水平，形成專業(yè)化的區(qū)域布局。另一方面，在畜牧業(yè)下游延伸加工環(huán)節(jié)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，即充分發(fā)展畜產(chǎn)品加工業(yè)，以龍頭企業(yè)連通市場(chǎng)和原料基地。

（四）以工業(yè)化拉動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化

以產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。在這個(gè)過程中，如果沒有新的經(jīng)濟(jì)因素注入來拉動(dòng)牧區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，則有可能導(dǎo)致因其他先進(jìn)地區(qū)的快速發(fā)展而進(jìn)一步加大牧區(qū)與其他地區(qū)在發(fā)展水平上的差距，這將以“棘輪效應(yīng)”影響牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的有效推進(jìn)。因此，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，以新型工業(yè)化帶動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將具有極其重要的實(shí)踐意義。

（五）以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)牧民進(jìn)步與發(fā)展

以城鎮(zhèn)化發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)施“收縮轉(zhuǎn)移、集中發(fā)展”戰(zhàn)略，引導(dǎo)牧民向基礎(chǔ)設(shè)施較完備的地區(qū)集中，由游牧向定居轉(zhuǎn)變。同時(shí)，以城鎮(zhèn)化為動(dòng)力，進(jìn)一步完善中心城鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、信息、交通等各項(xiàng)功能，推進(jìn)為草原牧民融入城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活提供條件，為他們接觸交流新理念、新信息的創(chuàng)造機(jī)會(huì)，改變牧民的生活方式、思維方式和觀念，提高牧民的整體素質(zhì)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：楊再梅