1月22日，蘭考孤兒事件后第18天，朱智紅嚴(yán)陣以待。

河南平頂山曙光街道辦事處1月14日的一紙通知，給了朱智紅這個(gè)最后期限。

通知書認(rèn)定，朱智紅及其家人于2007年創(chuàng)辦的河南省平頂山市“愛之家”孤兒寄養(yǎng)點(diǎn)是一個(gè)非法機(jī)構(gòu)，出于安全的考慮，要求她停止寄養(yǎng)點(diǎn)一切活動(dòng)，并將所寄養(yǎng)的18名孤殘病兒退還到當(dāng)?shù)馗＠褐?。否則，最遲于22日，將強(qiáng)制執(zhí)行。

由于媒體關(guān)注，22日得以平靜度過。

1月23日，平頂山市新華區(qū)民政局口頭承諾，暫不關(guān)閉“愛之家”。朱智紅暫時(shí)松了口氣，但心仍然懸著，注冊(cè)門檻高高在上，自己的民辦孤兒院前景依然不明。

朱智紅的境遇并非個(gè)例。蘭考“1·4”火災(zāi)后，民政系統(tǒng)開始全國孤兒收養(yǎng)機(jī)構(gòu)安全檢查，但在基層，這種安全檢查有不少演變?yōu)楹?jiǎn)單地關(guān)停、遣散民間孤兒收養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

幾乎與朱智紅同時(shí)，河南南陽一家民辦慰老院（該機(jī)構(gòu)同時(shí)接收孤兒撫育）也接到當(dāng)?shù)卣那卜祪和ㄖ４撕?，南陽市靳崗鄉(xiāng)民政局等部門派車來到慰老院，將五名年齡最小的孩子強(qiáng)行帶走，送至附近的南陽市福利院，剩下的十多個(gè)年齡較大的孩子，目前去向未定。

陜西寶雞“若瑟之家”是一家宗教人士舉辦的民辦孤兒院，數(shù)天前，當(dāng)?shù)孛裾智皝磉M(jìn)行消防檢查，也要求其將孩子送交公辦福利院。后經(jīng)院方據(jù)理力爭(zhēng)，事態(tài)暫緩?！斑@種強(qiáng)制轉(zhuǎn)移對(duì)孩子身心很不利?！?/p>

“若瑟之家”的工作人員楊聰慧說，孩子已在孤兒院生活多年，有了歸屬感，知道可能被強(qiáng)制轉(zhuǎn)移后，“幾天不吃飯”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，這一輪“整頓、遣返”波及河南、陜西、山西、山東多家民辦孤兒院，所用理由多為“安全考慮”，在官方語境中，這些孤兒院未注冊(cè)、無合法身份。

從蘭考袁厲害到平頂山“愛之家”，圍繞著孤兒救助引發(fā)公眾持續(xù)討論。此前，民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人總結(jié)蘭考火災(zāi)教訓(xùn)時(shí)承認(rèn)，中國兒童救助保護(hù)體系還不盡完善，包括有些法規(guī)需要修訂，如公民收養(yǎng)條件過高；相關(guān)法規(guī)宣傳普及不夠；孤兒、棄嬰的發(fā)現(xiàn)、報(bào)案、移送的網(wǎng)絡(luò)體系不夠健全等。同時(shí)，民政部還提出，下一步將積極推動(dòng)修訂完善相關(guān)法律制度，進(jìn)一步鼓勵(lì)公民收養(yǎng)。

目前，各項(xiàng)修法正在推進(jìn)，更多兒童福利院也將建起，但是中國到底需要什么樣的孤兒福利制度，此際值得深入思索。

不可或缺的力量

在中國，兒童福利院是為無依無靠、無人撫養(yǎng)的孤兒和殘疾兒童提供服務(wù)的社會(huì)福利事業(yè)單位。中國《未成年人保護(hù)法》中明確規(guī)定，對(duì)孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。

然而根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，中國有統(tǒng)計(jì)的61.5萬名孤兒，只有10.9萬名能夠進(jìn)入公辦兒童福利機(jī)構(gòu)，其中90%以上為傷殘缺陷兒童。

民政部并不諱言公辦福利機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位的現(xiàn)狀。其提供的資料顯示，目前，中國省一級(jí)有獨(dú)立的兒童福利機(jī)構(gòu)9家，地市一級(jí)有獨(dú)立的兒童福利機(jī)構(gòu)333家，中國縣一級(jí)僅有獨(dú)立的兒童福利機(jī)構(gòu)64家。而這400多家兒童福利機(jī)構(gòu)，是在“十一五”期間，由民政部門協(xié)調(diào)中央安排專項(xiàng)資金15.2億元，地方配套27.2億元，新建或改擴(kuò)建而成。

此外，還有800多家社會(huì)福利機(jī)構(gòu)設(shè)立了兒童部。

在公辦福利院缺位的情況下，大量民間機(jī)構(gòu)或自行收養(yǎng)孤兒，或與官方福利院合作，展開家庭寄養(yǎng)的實(shí)踐，已成為一股不可或缺的力量。

以平頂山“愛之家”為例，其與兒童慈善基金會(huì)、美國晨光基金會(huì)、河南省慈善總會(huì)合作，主攻重癥兒童救護(hù)。 由于公辦福利院普遍缺乏護(hù)理、醫(yī)療資源，“愛之家”為重癥兒童聯(lián)系醫(yī)療資源，參與轉(zhuǎn)運(yùn)、治療、康復(fù)，在公辦福利院床位不夠時(shí)，不少孩子長(zhǎng)期在“愛之家”生活，經(jīng)過治療的兒童，再由福利院聯(lián)系收養(yǎng)。

幾年來，“愛之家”與周邊近十所公辦福利院合作，參與重癥兒童救助，在肛門閉鎖、唇腭裂、先天性心臟病等領(lǐng)域均有專長(zhǎng)。

河南省民政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人曾多次前往“愛之家”考察，并贊揚(yáng)其工作專業(yè)。

然而，“愛之家”的身份問題卻始終是朱智紅的一個(gè)心病。從2010年起，她數(shù)次前往當(dāng)?shù)孛裾块T，試圖將“愛之家”注冊(cè)成一個(gè)合法機(jī)構(gòu)。每次得到的答復(fù)都是，民間不允許成立福利院收養(yǎng)孤兒。

民辦孤兒院，從性質(zhì)上應(yīng)屬民辦非企業(yè)單位，受《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》管轄，其成立需經(jīng)過民政部門審批，并找到政府部門任其業(yè)務(wù)主管單位。從條文看，中國法律從未禁止個(gè)人成立孤兒院，但與其他同受“雙重管理”的社團(tuán)、基金會(huì)一樣，民間舉辦孤兒院這類民非，隱形門檻幾乎難以跨越。

北京高峰時(shí)期在家庭中寄養(yǎng)的孤兒達(dá)到1000多名，而2008年卻被大規(guī)模送回了福利院。由于這些孩子已經(jīng)習(xí)慣家庭，且與寄養(yǎng)的“父母”有了感情，有知情者稱“被送回的過程很令人痛心”。

民間孤兒收養(yǎng)機(jī)構(gòu)合法化努力受阻，使其始終處于灰色地帶。正因此，為這些民間機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管、支持等配套工作無法開展，其規(guī)范性不可實(shí)現(xiàn)。

更好的撫養(yǎng)

對(duì)如何將民間孤兒收養(yǎng)機(jī)構(gòu)合法化這一現(xiàn)實(shí)問題，目前民政部門并未透露更多信息。在現(xiàn)有制度條件下，民政部門加強(qiáng)孤兒救助的主要措施，仍然是“擴(kuò)大福利機(jī)構(gòu)，以提高政府福利院的安置能力”。

“在人口大縣建設(shè)一批兒童福利機(jī)構(gòu)，其他縣在社會(huì)福利中心建設(shè)兒童福利部，全面提高孤兒收留養(yǎng)育能力”，這成為民政部下一步的工作重點(diǎn)，并被稱為“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”。

“我們正在與發(fā)改委洽談規(guī)劃，推動(dòng)縣級(jí)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)，要求所有縣都要有福利機(jī)構(gòu)?！泵裾可鐣?huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司兒童福利處處長(zhǎng)武福祥說。這一規(guī)劃牽扯到編制與設(shè)備，要求各級(jí)財(cái)政都要有資金配套。

然而，國外經(jīng)驗(yàn)表明，由公辦福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)孤兒并非最好的選擇，家庭寄養(yǎng)的方式更有利于孤兒回歸家庭、健康成長(zhǎng)。

“比如，許多地方福利院的孤兒在學(xué)校都會(huì)因‘偷東西’而受到歧視，但實(shí)際上，由于福利院的物品都是共享的，這些孤兒就沒有私有的概念，拿別人的東西在他們眼里是非常自然的事情?！北本煼洞髮W(xué)兒童福利研究中心主任尚曉援對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。早在上世紀(jì)80年代，澳大利亞就關(guān)閉了最后一個(gè)兒童福利機(jī)構(gòu)。

在接受北京市民政局委托，為其進(jìn)行兒童福利制度設(shè)計(jì)時(shí)，尚曉援提供了另外一個(gè)思路。在她看來，可以現(xiàn)有的兒童福利院與流浪兒童救助保護(hù)中心為基礎(chǔ)，擴(kuò)大其職權(quán)，將兒童福利院作為一個(gè)負(fù)責(zé)困境兒童安置工作的資源中心，將流浪兒童救助保護(hù)中心轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)所有兒童的保護(hù)事務(wù)，不失為現(xiàn)實(shí)的辦法。

“兒童福利院不一定要接收兒童，而是發(fā)展家庭寄養(yǎng)等多種方式，其職能主要是安置和家訪、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人，流浪兒童救助保護(hù)中心則可以負(fù)擔(dān)起孤兒、棄嬰的發(fā)現(xiàn)、報(bào)案、移送以及臨時(shí)性庇護(hù)等工作?！鄙袝栽f。

其實(shí)早在2004年，中國便開始實(shí)施《家庭寄養(yǎng)管理辦法》，但這份《辦法》中的規(guī)定非常原則，操作性并不強(qiáng)。

因?yàn)樯婕暗骄唧w操作程序、經(jīng)費(fèi)等，目前是否推行家庭寄養(yǎng)，都是由各地方政府自行決定?！鞍阉械膬和仓玫郊彝キh(huán)境中，仍然沒有成為全國性的政策。”尚曉援說。

武福祥表示，目前《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》正在修訂中，如無特殊情況，年內(nèi)應(yīng)該會(huì)出臺(tái)?！白兓恍??！彼f，但沒有透露具體的修訂內(nèi)容。

修法方向不明

據(jù)武福祥介紹，除了建立更多福利院以外，他所在部門的另一項(xiàng)主要工作便是推動(dòng)修訂完善相關(guān)法律制度。

“據(jù)我所知，《收養(yǎng)法》的修訂稿已經(jīng)報(bào)到國務(wù)院?！蔽涓Ｏ檎f。

根據(jù)現(xiàn)行《收養(yǎng)法》規(guī)定，收養(yǎng)人至少應(yīng)該年滿30周歲、無子女、有撫養(yǎng)教育的能力，并且不存在傳染病或精神智力障礙。其初衷良好，但是具體的收養(yǎng)程序過于繁瑣，導(dǎo)致一些有收養(yǎng)意愿的人士望而卻步。未來《收養(yǎng)法》將如何降低收養(yǎng)條件，目前尚不可知。

此外，備受關(guān)注的《兒童福利條例》仍處于“調(diào)研”階段，武福祥表示，“今年力爭(zhēng)形成初稿?！?/p>

此前，諸多業(yè)內(nèi)人士便提出，中國應(yīng)該出臺(tái)一部具有操作性的《兒童福利法》，從福利的角度保護(hù)兒童方方面面的權(quán)利，以體現(xiàn)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》里規(guī)定的兒童有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)、受保護(hù)權(quán)等內(nèi)容。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《兒童福利條例》的制定工作從2009年便已開始，由民政部委托相關(guān)機(jī)構(gòu)草擬，至今三易其稿，但最終都未能令民政部滿意。目前，由民政部?jī)和＠帬款^各方重啟修法。

據(jù)參與修法研討的一位專家透露，這部《條例》的“大方向都還沒有定”。在他看來，在中國現(xiàn)在項(xiàng)目導(dǎo)向?yàn)橹鞯臓顩r下，應(yīng)該有清晰的方向和概念。“正如2010年的孤兒津貼一樣，現(xiàn)在應(yīng)該促成殘疾兒童津貼、兒童大病津貼或保險(xiǎn)等項(xiàng)目的落實(shí)?！?/p>

2010年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》。這份文件第一次將保障對(duì)象從福利院內(nèi)的兒童擴(kuò)展到部分社會(huì)散居孤兒，并確立福利機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童每人每月1000元，社會(huì)散居兒童每人每月600元的最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)。

此后，民政部協(xié)調(diào)中央財(cái)政連續(xù)兩年下?lián)?5億元補(bǔ)助資金，由此制度性的孤兒保障機(jī)制建立。

不過，據(jù)北京師范大學(xué)中國公益研究院副院長(zhǎng)高華俊介紹，民間許多孤兒未能享受到上述補(bǔ)助。“有些東部地區(qū)提供了配套，但中西部地區(qū)基本都止于中央財(cái)政，最終覆蓋人群只在40萬人左右?！?/p>

需要什么樣的制度

中國的孤兒保護(hù)起步于上世紀(jì)90年代。進(jìn)入21世紀(jì)以來，民政部與聯(lián)合國兒童基金會(huì)、英國救助兒童會(huì)、英國政府海外發(fā)展署等聯(lián)合進(jìn)行了多次有關(guān)中國兒童福利制度改革的研究。

尤其是2005年，由民政部救災(zāi)救濟(jì)司、英國救助兒童會(huì)、北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所等機(jī)構(gòu)發(fā)起了第一次全國孤兒的排查登記，結(jié)果顯示當(dāng)時(shí)中國的孤兒總數(shù)為57.3萬。這次調(diào)研的結(jié)果獲得了中央高層的批示，第二年，民政部就與教育部、公安部等15個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》。

但據(jù)尚曉援介紹，由于牽扯部門太多，直到2008年仍有許多地方政府并未收到這份文件。2010年，在上述調(diào)研的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，地方才有了具體執(zhí)行的文件。

2007年，民政部在社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司司下成立了社會(huì)福利二處（后更名為兒童福利處）——這是建國以來設(shè)立的第一個(gè)兒童福利機(jī)構(gòu)。目前，兒童福利處共有四人編制，實(shí)際工作人員僅三人。

相比較而言，國外的兒童福利機(jī)構(gòu)力量強(qiáng)大得多?！凹~約市的兒童福利局整個(gè)系統(tǒng)的工作人員有1.3萬多人，我們?nèi)珖鴥和旱墓ぷ魅藛T只有1萬人出頭，趕不上紐約一個(gè)城市?！北本煼洞髮W(xué)中國公益研究院院長(zhǎng)王振耀認(rèn)為，這是一個(gè)體制性缺陷。

此外，中國的兒童福利管理職能分散在各個(gè)行政部門，這種體制條塊分割不利于兒童福利工作的開展。

“現(xiàn)在老年人、低保人群、婦女等群體都在爭(zhēng)取權(quán)益，與婦聯(lián)、老齡委等機(jī)構(gòu)比起來，兒童并沒有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)?！鄙袝栽J(rèn)為：“孤兒是一個(gè)沒有政治聲音的群體，目前只有民政部門能夠代表這個(gè)群體去爭(zhēng)取支持。”

因此，成立一個(gè)專門的兒童福利機(jī)構(gòu)成為不少專家學(xué)者的建議。高華俊認(rèn)為：“至少應(yīng)該設(shè)置一個(gè)國家局面的部門，副部級(jí)的?！痹诿绹?，除了完善的兒童保護(hù)法律，處于最上層的便是聯(lián)邦政府的兒童與家庭局。

據(jù)武福祥介紹，在未來《兒童福利條例》征求意見稿等政策建議中，有可能會(huì)有“成立專門兒童福利機(jī)構(gòu)”的設(shè)想。

政府責(zé)任需要加強(qiáng)，民間機(jī)構(gòu)的力量更應(yīng)充分的發(fā)揮，并將其納入合法軌道。

蘭考“1·4”火災(zāi)后，民政部決定從1月上旬開始，對(duì)全國個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒情況展開為期1個(gè)月的大排查?！斑M(jìn)展很順利，也很不容易?！蔽涓Ｏ檎f，因涉及慈善NGO、宗教等機(jī)構(gòu)，工作頗為繁瑣。

“民政部門排查完之后怎么辦？沒注冊(cè)的是要全部關(guān)停、遣散嗎？孩子怎么辦？都由管辦福利院來收留撫養(yǎng)嗎？”在北京青少年法律援助與研究中心副主任張文娟看來，民間的孤兒救助機(jī)構(gòu)面臨的不只是注冊(cè)難問題?！艾F(xiàn)在缺少一個(gè)從注冊(cè)，到監(jiān)管，到服務(wù)支持的制度體系”。她認(rèn)為，相關(guān)行政部門應(yīng)該首先確立好標(biāo)準(zhǔn)，然后幫助那些民間孤兒救助機(jī)構(gòu)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助其注冊(cè)，并給與監(jiān)督和支持?！白屗麄兡軌蜻M(jìn)入合法渠道?！彼f。