2013年，是中國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體全面治國理政的第一年，改革再一次被放在了顯著的位置。自1978年以來的30多年間，財稅體制改革一直是中國整體改革的突破口之一，但由于財政體制一時難以撼動，稅制改革因此牽動人心。

從納稅人負(fù)擔(dān)變化簡單地理解稅制改革，無非是減稅和增稅。而在微觀經(jīng)濟仍需提振的情況下，減稅是減少企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強經(jīng)濟活力的上佳之選。然而包裹在“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞下的減稅政策的效果，卻并不明顯。

目前的結(jié)構(gòu)性減稅政策，從數(shù)量上看并不算少，但主要是圍繞小稅種進行小幅度的調(diào)整，尚未觸及主要稅種，因此減稅規(guī)模不大。

相關(guān)人士提醒，在地方財政吃緊的情況下，稅收征繳力度的加大并不反映在稅率上，卻會切實增加企業(yè)納稅數(shù)額。而不同領(lǐng)域的減稅和增稅同時存在，總體上也削弱了減稅力度。

反映在數(shù)據(jù)上，中國的稅收收入增長一直突飛猛進。2002年中國稅收收入只有1.7萬億元，十年后的2012年則超過11萬億元，年均增長接近1萬億元。

據(jù)財政部統(tǒng)計，2012年全國公共財政收入117210億元，同比增長12.8%，其中稅收收入100601億元，增長12.1%。據(jù)國家統(tǒng)計局初步核算，2012年中國GDP為519322億元，同比增長7.8%，稅收收入增速遠高于GDP增速。

據(jù)了解， 2013年對財稅體制進行大幅調(diào)整的可能性較小。今年的減稅政策仍將圍繞“營改增”試點進行，而可能進行的新稅改項目，比如資源稅改革和房產(chǎn)稅改革，則為增稅政策。

接受《財經(jīng)》記者采訪時，國務(wù)院發(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉表示，財稅體制改革這些年一直在討論，2013年應(yīng)該做的事情，就是各方面人士對改革提出意見，最終形成財稅改革的路線圖和時間表。

檢討2012稅改

2012年的稅制改革動作不多，其中最大的項目，是“營改增”改革。

2012年一開年，按照既定政策，上海市首先開始實行營業(yè)稅改增值稅改革，到年底全國九個省市陸續(xù)開展了試點工作。由于推進速度較快，在營改增試點發(fā)揮其應(yīng)有的功效之外，各地也遇到不少棘手的難題。先是上海匆忙上馬，面對交通運輸業(yè)稅負(fù)增加等情況一時難以應(yīng)對。而后，由于國稅與地稅部門分置，北京等試點地區(qū)又遭遇國地稅工作銜接不力等問題。

國稅總局此前稱，如果在全國全面推行營改增，全國稅收凈減收將超過1000億元，由此可以帶動GDP增長0.5個百分點。而據(jù)有關(guān)專家測算，由于試點行業(yè)和地區(qū)有限，2012年營改增試點省市的減稅規(guī)模只有一兩百億元。

其他減稅政策，多為2011年既定政策的延續(xù)。比如個人所得稅中的工資薪金費用減除標(biāo)準(zhǔn)，自2011年9月起提高到3500元/月。國稅總局的數(shù)據(jù)顯示，2012年工資薪金所得個人所得稅下降8%，部分減輕了中低收入者的負(fù)擔(dān)。

盡管如此，多位財稅專家對《財經(jīng)》記者表示，從表面看納稅人的個稅負(fù)擔(dān)有所降低，但從優(yōu)化個稅政策的角度來說，一味調(diào)高“起征點”而無視此前確定的“綜合與分類相結(jié)合”改革方針，這樣的改革路徑并不可取，若干年后對這一次個稅制度調(diào)整“評價不會太高”。

另一項既定政策，即從2011年11月1日起，增值稅和營業(yè)稅起征點大幅上調(diào)。按照官方的說法，此舉旨在減輕小微企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。不過起征點的概念針對的是個體工商戶和自然個人，與小微企業(yè)無關(guān)。

自2012年1月1日至2015年12月31日，對年應(yīng)納稅所得額低于6萬元（含6萬元）的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。不過所得稅優(yōu)惠政策的缺點在于，不盈利者不享受，在當(dāng)前小微企業(yè)普遍盈利不足的背景下，這項政策的實施效果事實上打了折扣。

2012年的“結(jié)構(gòu)性減稅”，大有名義上的“結(jié)構(gòu)性減稅”演化為事實上的“結(jié)構(gòu)性增稅”之勢。

其中最為明顯的是，2012年增加了新的稅費項目。從去年起，在全國范圍內(nèi)，政府的收入體系正式增加了地方教育費附加。據(jù)測算，全國該項費用的征收規(guī)模在1000億元左右。

教育費附加，是對繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅的單位和個人征收的一種附加費，稅基是納稅人繳納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅稅額。此前的教育費附加是國務(wù)院確定的，征收率3%。而從2012年起，地方普遍又加征了一道地方教育費附加，征收率2%。此舉的主要目的在于使去年國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重提升至4%。

盡管自2012年2月1日起，發(fā)改委與財政部聯(lián)合發(fā)文取消了253項涉及企業(yè)的行政事業(yè)性收費，官方還預(yù)計每年為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)100億元，但從2012年的非稅收入增長情況看，清費措施并不盡如人意。

財政部統(tǒng)計，2012年全國非稅收入16609億元，比上年增長17.5%。其中中央非稅收入2849億元，增長5.7%，地方非稅收入13760億元，增幅高達20.3%，遠高于同期稅收收入12.1%的增速。

細心者還可以發(fā)現(xiàn)，財政部每月公布財政收支情況，但近幾個月已不再單獨公布非稅收入的累積數(shù)據(jù)，只列舉稅收收入的累積數(shù)據(jù)。此舉是否因非稅收入增長過快，唯恐引發(fā)社會爭議的擔(dān)心而為，目前不得而知。

對于表面結(jié)構(gòu)性減稅實則增稅的狀況，財政部財科所研究員孫鋼表示，有增有減只能稱作結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不能叫結(jié)構(gòu)性“減”稅。

2012年中，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，當(dāng)年的實質(zhì)性減稅規(guī)模必須達到數(shù)千億元才行，沒有數(shù)千億元中國的經(jīng)濟問題解決不了，很有可能是“不見聲響”。他給出的減稅規(guī)模是，至少要達到6000億元。

一位不愿透露姓名的財稅專家表示，從2012年的增值稅、營業(yè)稅、消費稅增長趨勢看，這些稅收并沒有出現(xiàn)明顯的增長放緩跡象。經(jīng)這位專家測算，2012年全國減稅的額度大概為900億元。

“營改增”將擴圍

一個基本共識是，今年的財政赤字有可能明顯增加。據(jù)相關(guān)決策研究機構(gòu)測算，全年財政預(yù)算赤字總規(guī)模預(yù)計會增加50%，達到1.2萬億元。

國稅總局原副局長許善達對《財經(jīng)》記者表示，2012年財政收入增長較慢，而新一年的財政支出又很難壓下去，與此同時還要堅持結(jié)構(gòu)性減稅。在這種矛盾的狀態(tài)下，中央決策層下決心增加4000億元赤字，以保證在不削減支出的同時，將該減的稅減下去。

“營改增”試點，仍將是2013年稅制改革的重頭戲。

2012年12月1日，天津、浙江、湖北三地已正式啟動營改增試點。將這三個地區(qū)納入試點，表明國務(wù)院確定的將營改增試點范圍，由上海市分批擴大至北京等八省市的改革階段目標(biāo)已經(jīng)完成。

將更多行業(yè)納入試點范圍的呼聲也不斷高漲。2012年10月，國務(wù)院副總理李克強在主持召開擴大營業(yè)稅改征增值稅試點工作座談會時表示，要抓緊制定擴大改革試點的具體方案，有序擴大試點范圍，適時將郵電通信、鐵路運輸、建筑安裝等行業(yè)納入改革試點。

據(jù)了解，從2012年起鐵路運輸企業(yè)稅收收入的劃分方式已經(jīng)重新調(diào)整。其中，鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業(yè)營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加由中央收入調(diào)整為地方收入。

此前，這幾項稅費均為中央收入，這在一定程度上阻礙了營改增改革將鐵路運輸服務(wù)納入試點范圍，目前試點范圍只包括陸路、水路、航空和管道運輸服務(wù)。

孫鋼認(rèn)為，將鐵路運輸企業(yè)營業(yè)稅劃歸地方，是為營改增改革擴圍鋪平道路，否則該類型企業(yè)仍無法納入。

北京市營改增工作小組一位成員對《財經(jīng)》記者透露，郵電通信業(yè)和鐵路運輸業(yè)納入試點相對較為容易，財政部和相關(guān)方面也在不斷溝通。唯獨建筑安裝業(yè)相對較為復(fù)雜，最大的難點在于，將其納入就相當(dāng)于把廠房等不動產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，由此可抵扣的進項范圍會大大增加，不僅難以管理，還會影響增值稅收入。按照現(xiàn)行政策，增值稅固定資產(chǎn)抵扣不包括不動產(chǎn)，即使是附屬在不動產(chǎn)上的動產(chǎn)，也不允許抵扣。

孫鋼表示，建筑安裝業(yè)如果將不動產(chǎn)全部納入抵扣，有可能在收入上出現(xiàn)“大窟窿”，政策制定者因此會特別慎重。

在擴圍時間上，2013年上半年需對目前試點地區(qū)的施行效果進行評估總結(jié)，因此動作不會太大。營改增擴圍預(yù)計將在下半年進行。北京市營改增工作小組一位成員表示，如果2013年全國鋪開的話，一定是在交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的已試點行業(yè)先鋪開，新納入的行業(yè)不會貿(mào)然擴至全國。另外，盡管金融保險業(yè)納入試點的呼聲一直很高，但今年推行的可能性不大。

房產(chǎn)稅試點仍糾結(jié)

除營改增之外，2013年其余可能推出的稅改舉措，多為增稅政策。其中最引人關(guān)注的，就是個人住房房產(chǎn)稅改革。

1月15日國務(wù)院總理溫家寶在財政部調(diào)研時強調(diào)，從中長期看，有兩項重大的稅制改革要認(rèn)真研究，其中一項就是改革房地產(chǎn)稅收制度，逐步建立起覆蓋住房交易、保有等環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅制，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

2012年9月，國稅總局政策法規(guī)司巡視員叢明在第五屆中國企業(yè)稅務(wù)管理創(chuàng)新大會上透露，房產(chǎn)稅下一步將擴大試點范圍，并逐步建立房產(chǎn)稅制度，房產(chǎn)稅具體深化時間可能在2013年初。

2011年1月，上海和重慶相繼宣布從2011年1月28日起啟動個人住房房產(chǎn)稅改革試點。時至今日，兩地進行改革已整整兩年。

兩年來，渝滬兩地對征收個人住房房產(chǎn)稅的具體情況大多三緘其口。據(jù)了解，由于在應(yīng)征范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)等方面遇到阻力，擴大試點范圍壓力重重。

上海市稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人此前曾對《財經(jīng)》記者表示，上海房產(chǎn)稅改革落實的情況不是很好，可以說“沒有完全征起來”。重慶方面實施的情況稍好，對外發(fā)布的信息也比上海多，但實施效果并不理想，對房地產(chǎn)市場的影響有限。

重慶市地稅局相關(guān)負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者表示，重慶市與個人房產(chǎn)稅管理相關(guān)的部門包括房管、國土、財政、稅務(wù)等多個部門，但目前都不愿對外披露房產(chǎn)稅征收的任何細節(jié)。

截至目前，重慶市還未公布2012年的地稅收入。該負(fù)責(zé)人說，公布收入時不會單獨提及個人住房房產(chǎn)稅收入。另據(jù)了解，2013年重慶市個人住房房產(chǎn)稅高檔應(yīng)稅住房價格標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為12779元/平方米。

這也是自2011年1月啟動房產(chǎn)稅試點以來，該市第二次將應(yīng)稅標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高。2011年該標(biāo)準(zhǔn)為9941元/平方米，2012年為12152元/平方米。這意味著高檔住房方面，2012年房產(chǎn)稅征稅范圍與上年相比縮小了。

由于在法律依據(jù)、征稅目標(biāo)以及是否重復(fù)征稅等方面存在極大爭論，個人住房房產(chǎn)稅改革不僅在實施的第二年毫無進展，接下來如何推行也充滿變數(shù)。同時，對個人房產(chǎn)稅制度的否定之聲也不斷發(fā)出。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈2012年就曾公開表示，房產(chǎn)稅不應(yīng)再擴大試點范圍。

財政部財科所所長賈康表示，目前住房制度存在的矛盾越來越嚴(yán)重，積重難返之后就更難解決。現(xiàn)在就是要通過兩地試點，建立制度框架，這也是漸進式改革普遍存在的一種路徑依賴。

賈康認(rèn)為，2013年房產(chǎn)稅試點擴容是“大概率事件”。他建議有關(guān)部門盡快向社會明確房產(chǎn)稅改革要點，包括首套房不征稅、征稅目的為調(diào)節(jié)高檔房產(chǎn)等。

目前北京市2013年“兩會”正在召開，國務(wù)院參事、北京市政協(xié)委員、中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓在會議上提出，該市實行的房屋限購政策已到了適時退出的時候，應(yīng)該放開高價商品房的限購，并考慮先在全市高房價區(qū)域試點房產(chǎn)稅。

在2013年初舉行的中國企業(yè)發(fā)展高層論壇上，國稅總局總會計師汪康表示，雖然國稅總局、財政部等部門正在積極研究房產(chǎn)稅擴大試點范圍的方案，但目前要提出一個完善的方案還有難度。他表示，由于房產(chǎn)稅關(guān)系國計民生，擴大試點還要經(jīng)過更大范圍的討論。

孫鋼表示，目前上海和重慶兩地都是自行試點，方案報財政部備案，財政部不發(fā)表意見。他認(rèn)為目前的一大難題是，各地的房地產(chǎn)市場情況存在巨大差異，由中央定一個統(tǒng)一的實行方案難度非常大，但同時中央又不愿放權(quán)給地方自行立法。另外，目前個人房產(chǎn)稅的試點都在城市，市內(nèi)房產(chǎn)價格差異不會太大，如果將來擴至省級，省內(nèi)房產(chǎn)情況有太多差別，屆時房產(chǎn)稅如何布局面臨更多挑戰(zhàn)。

“下一步是根據(jù)上海、重慶的方案完善推行，還是再增加新的方案，現(xiàn)在很難說。”孫鋼說。

資源稅改革變數(shù)

相對于個人房產(chǎn)稅改革，2013年實行資源稅改革的可能性就大多了。

從上世紀(jì)80年代起，中國開始對自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計算納稅。

為完善資源稅制度，2010年6月起中國首先在新疆進行原油、天然氣資源稅改革試點，隨后又在其他西部省區(qū)進行試點，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。2011年11月起，油氣資源稅從價計征開始在全國范圍實行。

長期以來，煤炭在中國一次能源生產(chǎn)和消費中的比例占到70%左右。相對于油氣資源，煤炭資源稅從價計征的改革涉及面更寬、影響更大，改革也更為復(fù)雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時推出，而是被擱置了下來。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，煤炭資源稅從價計征的試點方案早已成型，此前曾有望于2012年四季度展開試點，稅率或為5%。

由于種種原因，多年來被延宕的煤炭資源稅改革，2012年再次被擱置，至今沒有下文。

一位權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者透露，主要原因在于計稅價格不易確定。煤炭資源稅主要是對原煤進行征稅，而現(xiàn)在很難見到真正的原煤，基本都要經(jīng)過初步的洗選加工，因此連計稅價格都找不到，無法進行從價計征。另外煤炭開采者很多都是個體戶，連賬目都不健全，交易多為現(xiàn)金交易，計稅價格無法確定，從價計征還容易滋生腐敗。

2012年，有幾個煤炭資源大省提出開展煤炭資源稅從價計征試點。而國務(wù)院提出如進行試點，增稅必須與清費掛鉤，即將目前一些煤炭資源收費項目取消。地方政府對收費項目擁有減免權(quán)，一旦提高稅收并降低收費，地方總收入有可能還會減少，同時也失去了控制收費項目的權(quán)限。因此，提出試點的幾個省份后來便不再爭取。

該人士稱，由于煤炭的開采成本不同，從價計征有可能帶來逆向調(diào)節(jié)，利潤高的稅率低，利潤低的稅率高。

2013年伊始，湖南、湖北兩地的資源稅改動作引發(fā)了部分關(guān)注。由于涉及增稅，唯恐引發(fā)其他省市的爭議，這兩項政策被處理為政府非主動公開信息。

據(jù)了解，自2013年1月1日起，湖北省磷礦石資源稅實行從價定率征收，稅率為10%。湖南則是對石墨和鉛鋅礦進行從價計征，目前稅率未定。兩地的資源稅改舉動，與兩省的“兩型社會”試驗區(qū)改革有關(guān)。

前述權(quán)威人士還透露，兩地目前的資源稅改措施形式大于內(nèi)容，不具有資源稅改革的代表意義。而且從實際出發(fā)，磷礦等產(chǎn)品從價計征也不會為當(dāng)?shù)貛矶嗌偈杖?，因為計稅價格同樣找不到。

資源價格上漲時，稅額調(diào)整就無法及時跟進，這應(yīng)當(dāng)是從量計征的一大缺點。但上述權(quán)威人士稱，這一點可以通過建立與市場情況相結(jié)合的稅率調(diào)整機制進行解決，并非一定要從價計征?！皬牧坑嬚饔衅鋬?yōu)點，不能矯枉過正地一概否定，應(yīng)該適合從量就從量，適合從價就從價?！痹摍?quán)威人士說。

孫鋼也認(rèn)為，其實從量計征和從價計征各有優(yōu)缺點，兩者應(yīng)該并存，針對適合的資源分別發(fā)揮作用。

溫家寶1月15日在財政部調(diào)研中談到優(yōu)化稅制時說，近期要切實抓好“營改增”擴大試點和資源稅改革工作。

期待財稅改革路線圖

自1994年實行分稅制改革以來，現(xiàn)行財稅體制在發(fā)揮作用的同時，也越來越表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。近年來，關(guān)于改革財稅體制的呼聲此起彼伏。

十八大報告提出，要加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

關(guān)于2013年的財政體制改革，2012年全國財政工作會議的表述幾乎一如從前，比如包括健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，繼續(xù)完善省級以下財政體制，健全縣級基本財力保障機制，完善預(yù)算管理制度等。唯一可稱亮點的是，“首次向全國人大報送社會保險基金預(yù)算”。屆時，財政預(yù)算的四本賬包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，將同時報送全國人大進行審議。

高培勇認(rèn)為，從20多年前的歷史經(jīng)驗看，正是通過財稅上的放權(quán)讓利并以此鋪路搭橋，才換取了當(dāng)時各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進。植根于中國的現(xiàn)實國情并順應(yīng)于改革的基本規(guī)律，以財稅體制改革為突破口和主線索來推動全面改革，是個適當(dāng)選擇。

吳敬璉表示，中國現(xiàn)行的財稅體制有很多問題亟待解決，其中包括分稅制如何改進、各級地方政府的收入和支出責(zé)任如何對應(yīng)、整個預(yù)算如何增加透明性，以及人民代表大會的監(jiān)督應(yīng)該怎樣進行等。

據(jù)悉，針對財稅體制改革，各方面有三四個整體設(shè)計方案，各個方案側(cè)重點有所不同，目前正在討論當(dāng)中。

“今年應(yīng)該做的事情，就是各方面有關(guān)人士和有興趣的人士提出意見，最后形成財稅體制改革的路線圖和時間表?！眳蔷喘I說。