當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題嚴(yán)重，正如中共十八大報(bào)告所說，表現(xiàn)在方方面面。現(xiàn)在不是討論“要不要”改革的時候，而是要具體探討改革從哪里突破，采取哪些措施，路線圖、時間表是什么。 中國經(jīng)濟(jì)改革要不要“頂層設(shè)計(jì)”？有人認(rèn)為，可繼續(xù)“摸著石頭過河”。但是，不事先進(jìn)行涉及諸多領(lǐng)域、諸多政府部門制度政策調(diào)整的“頂層設(shè)計(jì)”，我們能否真正推進(jìn)改革？

一是很難。經(jīng)過30多年改革，剩下的多是難啃的“骨頭”。針對這些難題的長期協(xié)調(diào)難以突破；二是會耽誤發(fā)展大局。面對復(fù)雜問題，如果缺乏總體謀劃，僅推進(jìn)A問題改革，引出B問題改革需求，再改革B問題，進(jìn)而再引出C、D問題并有針對性地解決，改革效率低下。

事實(shí)證明，四平八穩(wěn)推改革，功效不明顯。充分估計(jì)下一輪改革中利益格局調(diào)整可能更加艱難，深層次改革會更加復(fù)雜，還可能出現(xiàn)意識形態(tài)爭論和短期經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定等糾結(jié)，很容易就易避難“繞道走”。其結(jié)果就是在綜合國力持續(xù)大幅提升的同時，國民怨聲載道，經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)難以徹底解決。

經(jīng)濟(jì)問題背后的邏輯

研究“頂層設(shè)計(jì)”，就要準(zhǔn)確把握當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題和矛盾。

十八大報(bào)告指出：經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要。發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵。發(fā)展的本質(zhì)要求是科學(xué)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展是主題?？茖W(xué)發(fā)展的主線是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的立足點(diǎn)是提高質(zhì)量與效益，主攻方向是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，戰(zhàn)略基點(diǎn)是擴(kuò)大內(nèi)需，關(guān)鍵是深化改革。改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系。這一系列表述的邏輯簡明清晰。

具體怎么改？十八大報(bào)告從三個角度進(jìn)行了闡述。

純粹從經(jīng)濟(jì)方面，一是深化改革，二是創(chuàng)新戰(zhàn)略，三是結(jié)構(gòu)調(diào)整，四是城鄉(xiāng)一體化，五是提高開放水平；從民生與社會管理角度，一是辦好教育，二是推動就業(yè)，三是增加居民收入，四是推進(jìn)社保建設(shè)，五是提高人民健康，六是創(chuàng)新社會管理；從討論生態(tài)文明必然涉及的經(jīng)濟(jì)問題出發(fā)，中國需要優(yōu)化國土空間、促進(jìn)資源節(jié)約、加大生態(tài)環(huán)保力度及相關(guān)的制度建設(shè)。

上述各方面無不涉及經(jīng)濟(jì)問題和體制改革，但僅從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，如何梳理其因果邏輯？如何厘清中國經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)發(fā)展中各個問題的脈絡(luò)，找到“抓手”或“突破口”？這是決定中國未來改革成敗的大前提。

根據(jù)魏杰等人的研究，目前經(jīng)常議論的各種經(jīng)濟(jì)問題，可以用以下四種重大的結(jié)構(gòu)分析方法進(jìn)行歸并。從發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整這一“主攻方向”入手，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)暴露的各種問題，有的是重大結(jié)構(gòu)扭曲的衍生結(jié)果，有的是重大結(jié)構(gòu)扭曲的成因。

一是按國民生產(chǎn)總值的支出法分析，最近十年來投資、消費(fèi)、凈出口比例嚴(yán)重失衡；二是按國民生產(chǎn)總值的生產(chǎn)法分析，近十年來中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不協(xié)調(diào)；三是按國民生產(chǎn)總值的收入法分析，近十年來國民收入分配格局嚴(yán)重失調(diào)；四是從國際收支法看，近十年來中國總儲蓄大于國內(nèi)投資。

從以上四個角度，國民經(jīng)濟(jì)中的各種結(jié)構(gòu)矛盾與問題，都被包含其中并可得到解釋。今后的改革從何著手、如何推進(jìn)，首先需要對這四種扭曲結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系有正確認(rèn)識，弄清它們的關(guān)系，才能在統(tǒng)盤謀劃改革時做到“心中有大局”，才能尋找到改革的“抓手”。

從支出法分析，近年來居民消費(fèi)率逐步下降最直接的原因，首先是上述國民收入分配中居民可支配收入急劇下降；其次是居民預(yù)防性儲蓄動機(jī)增強(qiáng)，相當(dāng)部分人擔(dān)心社會保障不穩(wěn)定，有點(diǎn)積余不敢消費(fèi)。據(jù)美國學(xué)者尼古拉斯·拉迪估計(jì)，兩因素的權(quán)重分別占75%和25%，要扭轉(zhuǎn)此局面，涉及收入分配改革與社會保障體系改革。

為什么近年來居民收入未隨著GDP增長而增長，且趕不上政府、企業(yè)收入增速？

在農(nóng)村，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中本應(yīng)歸屬農(nóng)民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業(yè)所獲。

在城市，居民收入增長慢，一是薪酬收入偏低；二是財(cái)產(chǎn)收入下降。股市下跌，儲蓄是負(fù)利率；三是過去幾年快速發(fā)展的傳統(tǒng)制造業(yè)，資本有機(jī)構(gòu)成高，國企壟斷問題嚴(yán)重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，促使了第二產(chǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)大。而能促進(jìn)就業(yè)、以普遍提高勞動者薪酬水平為特征的勞動密集型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯的抑制。生產(chǎn)要素配置中的資本與勞動力明顯的強(qiáng)弱地位，直接決定了要素分配中利潤與工資的明顯差距。

要扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入增長慢的局面，問題直指土地增值收益分配制度改革、收入分配改革、國企改革、利率市場化改革以及重要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

為什么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會扭曲？從第二產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)關(guān)系看，一是稅收問題，部分省市進(jìn)行的“營改增”稅收改革試點(diǎn)，有利于緩解這個問題。

二是又回到收入法分析，是政府收入增長過快所致。過去幾年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動了金融資源，放大了資本投入，所以加快了第二產(chǎn)業(yè)的投資。特別是壟斷性央企分紅比例極少，以大量積累利潤和巨額資本撬動巨額信貸資金，并實(shí)施多元化經(jīng)營，以不斷推動高投資水平，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大扭曲。

三是我們對民營投資的限制過多、門檻過高，資金難以進(jìn)入。

四是利率、匯率、資源要素價格改革滯后，加上前幾年外部需求刺激，助推了壟斷性、資源性企業(yè)更有條件以較低的成本加快擴(kuò)張。要想徹底扭轉(zhuǎn)此局面，問題直指稅收改革、國退民進(jìn)、落實(shí)“新非公36條”、利率匯率資源等要素價格改革。

長期來看，扭曲的收入結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)再加上資本價格、資源要素價格、政府管制因素和外需繁榮因素，導(dǎo)致前幾年中國的大量產(chǎn)品與服務(wù)，除供應(yīng)國內(nèi)部分消費(fèi)和投資外，必然表現(xiàn)為大量的凈出口。2007年至2008年，中國的經(jīng)常項(xiàng)目順差分別占GDP的10.1%和9.1%，2011年才降到2%左右。

歸納以上分析可以發(fā)現(xiàn)：

第一，每一種分析都只是從國民經(jīng)濟(jì)不同的側(cè)面，針對不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以特定的經(jīng)濟(jì)范疇反映國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題。

第二，如果以靜態(tài)視角匯總四種方法的分析，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中似乎存在并列、無關(guān)的結(jié)構(gòu)扭曲問題。但如果以動態(tài)的視角分析，它們又是相互關(guān)聯(lián)的，有的就是因果循環(huán)關(guān)系，有的還存在一定意義上的互為因果關(guān)系。任何一個扭曲的結(jié)構(gòu)矛盾，要想單獨(dú)解決，都是不可能的。

第三，相關(guān)結(jié)構(gòu)問題的形成動因，不僅僅局限于實(shí)體經(jīng)濟(jì)本身。中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)軌過程，利率、匯率、資源等要素價格機(jī)制盡管在改革，但由于改革不到位，扭曲的市場信號對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲起到了不可忽視的傳導(dǎo)與推動作用。同時，與要素價格扭曲相配合，體現(xiàn)政府管制意圖的稅收因素、市場準(zhǔn)入限制因素、國企壟斷因素和各種資源價格低廉的因素，同樣對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲起到了不可忽視的傳導(dǎo)和推動作用。要糾正扭曲結(jié)構(gòu)，必須減少政府在市場運(yùn)行中的過度干預(yù)，重新討論政府在市場運(yùn)行中的合理邊界問題。

第四，全球危機(jī)后，中國主動或被動地啟動了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)的再平衡并促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。而全球經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和健康發(fā)展，也會促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)收窄“結(jié)構(gòu)失衡”的缺口。

城鎮(zhèn)化是否是改革突破口

有人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是改革突破口，對此可以進(jìn)一步分析。

中國實(shí)際城鎮(zhèn)化率已達(dá)51%，但按戶籍人口計(jì)算，實(shí)際城鎮(zhèn)化率僅35%左右；按陳迅雷的計(jì)算公式，以“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國非農(nóng)就業(yè)人口”除以“全國總?cè)丝趤砉浪愠擎?zhèn)化率”，2011年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)60%。

兩個結(jié)論大相徑庭，但都試圖說明，城鎮(zhèn)化率重要的不是按哪種口徑計(jì)算，而是要看離開土地后的農(nóng)民，是否享受了城市居民“均等化公共服務(wù)”，城鄉(xiāng)居民收入差距是否在縮小。

2012年7月筆者曾提出，城鎮(zhèn)化第一意味著農(nóng)民要進(jìn)城，但這不單涉及戶籍改革，而是意味著農(nóng)民工要像市民那樣，享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)和福利。國家發(fā)改委副主任杜鷹曾說，一個農(nóng)民工進(jìn)城，財(cái)政的平均成本是8萬元，全國2.5億農(nóng)民工，合計(jì)20萬億元。城鎮(zhèn)化，意味著各級財(cái)政要拿出巨額資金。

第二，農(nóng)民工進(jìn)城后要有住房，要配水、電、氣、道路、排污等設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)誰來投資？若政府資金不夠，民間資金能否投入？政策如何引導(dǎo)？“新非公36條”如何真正落實(shí)。

第三，農(nóng)民工要把妻兒、父母從鄉(xiāng)村接進(jìn)城，就要有長期的收入?？渴裁矗靠烤蜆I(yè)。全國除少數(shù)城鎮(zhèn)有條件發(fā)展重大項(xiàng)目的第二產(chǎn)業(yè)投資外，廣大中小城鎮(zhèn)更多要靠發(fā)展勞動密集型的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。這主要靠民間資金，靠中小企業(yè)，靠稅收、金融等政策引導(dǎo)。一句話，我們必須真心實(shí)意地落實(shí)“新非公36條”。

要實(shí)現(xiàn)更高水平的城鎮(zhèn)化率，第一要解決資金問題；第二，涉及投資門檻等行政管制和有效配置資金的金融、稅收改革問題；第三，城鎮(zhèn)化過程自然會增加基礎(chǔ)設(shè)施投資。

體現(xiàn)中國消費(fèi)能力提高的主體是城市居民，他們的消費(fèi)是農(nóng)村居民消費(fèi)的3倍。顯然，城鎮(zhèn)化并不能完全替代以提高城市居民消費(fèi)為主體的收入分配改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等改革，無法全面體現(xiàn)中央擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略意圖。

城鎮(zhèn)化恐怕難以成為下一輪中國經(jīng)濟(jì)全面改革的“抓手”“切入點(diǎn)”和最直接的改革任務(wù)，真正與經(jīng)濟(jì)增長有必然因果關(guān)系的，還是市場機(jī)制改革。

新的改革行動建議

中國下一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的方向應(yīng)該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為突破口，推動以“四大重點(diǎn)”（土地征地、社保、財(cái)稅和“國退民進(jìn)”）為主要內(nèi)容的改革。其中“兩大核心”的改革是當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式直接面臨的最大問題，在全社會已形成基本共識，又相對易于實(shí)施。

1.縮小收入差距的改革及反應(yīng)

在全國城鄉(xiāng)，應(yīng)盡快出臺已討論七八年之久的、以體現(xiàn)“提低、控高、擴(kuò)中”為主要內(nèi)容的改革方案。這一方案應(yīng)如十八大報(bào)告提出“翻番”的量化目標(biāo)那樣，要有量化的數(shù)據(jù)和具體目標(biāo)，避免長期議而不決，貽誤改革進(jìn)程。

此方案包括：第一，未來八年中國“提低、控高、擴(kuò)中”必然涉及逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等內(nèi)容；第二，逐年縮少城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障水平差距的量化目標(biāo)的；第三，為解決居民預(yù)防性儲蓄而制定全面的、逐步提高國民福利水平的各項(xiàng)社會保障的量化目標(biāo)。

只要堅(jiān)定不移地推進(jìn)以上三項(xiàng)改革，逐年提高城鄉(xiāng)居民的社會保障水平，財(cái)政必將入不敷出。這可進(jìn)一步倒逼財(cái)稅體制改革，制定中長期改革預(yù)算。為了解決因長期負(fù)利率而形成的居民財(cái)產(chǎn)損失，金融部門也不得不結(jié)合宏觀調(diào)控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。

在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民收入，必須依法進(jìn)一步改革土地、征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。

目前，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距已超過城鄉(xiāng)居民收入分配差距，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民貧富差距拉大的顯著原因之一。實(shí)施土地征地制度改革，實(shí)際上是要求在農(nóng)村經(jīng)營性用地、宅基地“確權(quán)、登記、領(lǐng)證”的基礎(chǔ)上，落實(shí)十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”兩大原則。

要改革政府壟斷經(jīng)營土地制度，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出租、出讓、入股、信托等多種方式進(jìn)入市場。要杜絕各級地方政府以提高征地價值補(bǔ)償倍數(shù)這一“恩賜”型行政方式“回歸農(nóng)民權(quán)益”。要強(qiáng)調(diào)“合法補(bǔ)償”，而不是“公平補(bǔ)償”，防止地方政府以“公平補(bǔ)償”為名，繼續(xù)侵占農(nóng)民的利益。

通過這一改革，可在規(guī)范、統(tǒng)一契稅、房產(chǎn)稅等稅種改革基礎(chǔ)上，形成合理的房產(chǎn)稅制度，增加財(cái)政收入。但土地長期增值收益回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟(jì)還會暴露更為突出的問題。

一是土地出讓金驟然減少，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金馬上捉襟見肘。二是按照國家有關(guān)規(guī)定，土地出讓收益還須按固定或非固定比例，計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金、中央和省級財(cái)政三七開的“新增費(fèi)”等八項(xiàng)支出。因此，若改革后土地出讓金驟然減少，不僅會影響地方城市建設(shè)，還會直接影響農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等。

地方財(cái)政難以生存，最終會要求中央與地方財(cái)力、事權(quán)重新劃分，要求財(cái)稅體制改革。如果此時中央政府再需統(tǒng)籌考慮收入分配、社會保障體系改革中新增的財(cái)政支出以及多年累積的地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)化解等因素，財(cái)政必然難以維持下去。

此時如果決策者堅(jiān)持改革不動搖、不停滯、不倒退，今后的財(cái)政絕不是一個捉襟見肘的問題，而是會暴露一個“大窟窿”，最終不得不倒逼財(cái)稅體制進(jìn)行一場大改革。制定中長期改革預(yù)算，是要解決國家財(cái)政的入不敷出問題。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定地步，財(cái)政部門不得不從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部分國企股權(quán)。

2.要素價格改革及其反應(yīng)

過去若干年，中國經(jīng)濟(jì)之所以能形成以投資、出口為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，融資成本低和環(huán)境資源成本低是重要的供給因素。

進(jìn)一步的改革邏輯，要消除造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的需求因素，還必須同時從供給方面加快改革。這就要求有關(guān)部門在兼顧金融安全和短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時，制定利率、匯率、水、電、氣、油、礦產(chǎn)資源等要素資源價格的改革規(guī)劃。

明確今后若干年內(nèi)利率、匯率逐年市場化的改革規(guī)劃。如果利率市場化改革后，銀行存貸利差縮小，導(dǎo)致競爭加劇，為預(yù)防銀行破產(chǎn)而引起社會不穩(wěn)，存款保險(xiǎn)制度須加快出臺。其后，金融監(jiān)管部門長期因怕出風(fēng)險(xiǎn)而采取“保姆式”監(jiān)管、限制民間資金入股金融機(jī)構(gòu)的各種行政限制，也將逐步取消。同時因利率由負(fù)轉(zhuǎn)正，既可增加居民收入，促進(jìn)消費(fèi)，也會出現(xiàn)以市場信號正向激勵企業(yè)，政府抑制高耗能、低效益的重復(fù)建設(shè)。

利率及匯率市場化改革后，產(chǎn)品創(chuàng)新更加活躍，促進(jìn)了銀行特別是國有大銀行去尋找、扶植更有活力的民營中小企業(yè)，混業(yè)交叉產(chǎn)品明顯增多，這將迫使“一行三會”金融監(jiān)管部門不得不抓緊提出改善監(jiān)管協(xié)調(diào)的方案。這還有利于中央銀行選擇更為有效、靈活的間接調(diào)控方式，抑制外匯儲備的快速增長。這相應(yīng)會加快資本管制的放開，進(jìn)而加快人民幣國際化進(jìn)程，推動中國經(jīng)濟(jì)的對外開放水平。

明確今后若干年內(nèi)水、電、氣、油、礦產(chǎn)等資源要素市場化的改革規(guī)劃。資源要素市場的改革，應(yīng)在各不相同的“階梯價格改革”“資源間聯(lián)動改革”“試點(diǎn)改革”等基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，限時制定出以市場化為導(dǎo)向的水、電、氣、油及礦產(chǎn)價格形成機(jī)制。

加快這項(xiàng)改革，必然會倒逼一部分虧損的國有企業(yè)改革，引入民間股份實(shí)施重組改造，減輕國家補(bǔ)貼與財(cái)政包袱；還會倒逼行政部門削減行政審批權(quán)力，便于民間資金投入，推進(jìn)“大部制”改革；也會抑制那種不計(jì)成本、浪費(fèi)資金與資源、破壞生態(tài)文明、片面追求投資擴(kuò)張的惡習(xí)，尋找服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)會，提高全要素生產(chǎn)率，從而達(dá)到通過市場信號與市場壓力，而不是通過層層行政指令“拉郎配”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3.倒逼“四大重點(diǎn)”改革

堅(jiān)持改革方向不動搖，推進(jìn)“兩大核心”改革，必然會強(qiáng)烈要求推動土地征地制度改革、社會保障改革、財(cái)稅體制改革和“國退民進(jìn)”改革等四項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

土地征地制度改革是中國農(nóng)村下一輪最主要、最艱難的一項(xiàng)改革，也是開拓中國未來消費(fèi)市場空間的一大歷史機(jī)遇。這項(xiàng)改革的核心理念應(yīng)是修改相關(guān)法規(guī)，平等保護(hù)物權(quán)，把本應(yīng)歸屬農(nóng)民的權(quán)益歸還給農(nóng)民。

要明確集體土地與國有土地的同地同權(quán)同價原則，允許土地自由平等進(jìn)入市場，保護(hù)農(nóng)民宅基地的相應(yīng)權(quán)益。對確實(shí)為了“公共利益需要”征地的，應(yīng)遵循嚴(yán)格的法律程序和價格補(bǔ)償原則。

應(yīng)盡快明確懸而未決的小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方案。土地征地制度改革的最大阻力來自各級政府，應(yīng)在理順中央與地方政府財(cái)力和事權(quán)關(guān)系上，有配套地進(jìn)行財(cái)稅改革。伴隨這項(xiàng)改革，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中將新增千萬億元的收入，對農(nóng)民及進(jìn)城變成市民的農(nóng)民工，在其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等制度安排與標(biāo)準(zhǔn)上，有關(guān)部門應(yīng)配合社會保障體系改革和財(cái)稅體制改革，提前準(zhǔn)備政策預(yù)案。

社會保障改革既是解決國民后顧之憂、擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)、平衡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重大改革，又是追求共同富裕、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的一項(xiàng)巨大工程。

這項(xiàng)改革的重點(diǎn)，在配合農(nóng)村征地制度改革、人口政策調(diào)整及人口變化趨勢，在兼顧國家長短期財(cái)力的前提下，應(yīng)研究縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提升全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障水平，并軌機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)城鄉(xiāng)“碎片化”的五套養(yǎng)老制度，建立多層次社保體系。在確立養(yǎng)老資金長期安全有效運(yùn)用制度等方面，要拿出數(shù)據(jù)測算可靠、目標(biāo)逐年實(shí)現(xiàn)、統(tǒng)籌解決各方面問題的中長期改革方案。

上述各項(xiàng)改革，都會影響到中央或地方政府的收入與支出。如果財(cái)稅體制不改革，其他改革都將難以推進(jìn)。在中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復(fù)雜、歷時最長，最需要在短期急處理、中期有安排、長期有預(yù)期的改革，就是財(cái)稅體制改革，它是最難啃的“骨頭”之一。

1999年至2009年，地方的土地收入與財(cái)政收入之比從0.09∶1提高到0.44∶1，土地收入與地方預(yù)算外收入之比由0.16∶1提高到1.94∶1，全國地方財(cái)政自給率下降到55%左右。

政府要改革土地征地制度，應(yīng)在配合收入分配改革和積極財(cái)政政策的同時，盡早組織力量，總結(jié)1994年“分稅制”以來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合上述各項(xiàng)重大改革和尚未“修成正果”的房地產(chǎn)調(diào)控制度改革，認(rèn)真思考中央與地方的財(cái)力與事權(quán)關(guān)系，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財(cái)政的收支缺口及動態(tài)變化，全面制定中長期財(cái)稅體制漸進(jìn)改革方案，并在各項(xiàng)改革進(jìn)行過程中及時修正方案。

堅(jiān)持深化上述各項(xiàng)改革，國家財(cái)政出現(xiàn)相當(dāng)大的收支缺口是難以避免的。為此只能啟動“國退民進(jìn)”改革，動用政府掌握的大量現(xiàn)存資源，逐步降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重。

尋找國企改革方向的重點(diǎn)，從微觀層面應(yīng)放在提升企業(yè)的競爭力和效益上；從宏觀層面應(yīng)配合國家急迫的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會保障、財(cái)稅體制等改革，認(rèn)真研究在到2020年或2030年中國復(fù)興的艱難歷史過程中，對不同行業(yè)、不同企業(yè)提出絕對和相對控股的最低比例要求。

對超過最低比例要求的股權(quán)，盡快實(shí)施有計(jì)劃的逐步退出行動。同時，在國際經(jīng)濟(jì)格局風(fēng)云多變的情況下，對影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一些重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，要加大國有資本投資，真正實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)“有進(jìn)有退”的國家戰(zhàn)略布局與調(diào)整。

第一，要認(rèn)真研究關(guān)系國家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域到底是哪些，相對控股最低比例應(yīng)是多少。配合社會保障和財(cái)稅改革中動態(tài)的資金缺口需求，提出“有進(jìn)有退”的股權(quán)調(diào)整中長期計(jì)劃。

第二，國企改革應(yīng)包括重點(diǎn)國有金融企業(yè)改革。要打破現(xiàn)有對銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金公司等40多家中央金融機(jī)構(gòu)幾乎是政府絕對控股，控股權(quán)益高達(dá)3.3萬億元的局面。

第三，在推動國有資本向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向主業(yè)集中的過程中，要研究處置國有實(shí)體企業(yè)對40多家中央金融企業(yè)約2070億元的資本及權(quán)益。

第四，對各級地方政府、財(cái)政等部門持有的國企及地方金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，應(yīng)參照中央國企及中央國有金融企業(yè)股權(quán)處置辦法實(shí)行。

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的任務(wù)相當(dāng)艱巨，但政府長期積累的巨額資本財(cái)富，也給中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是千載難逢的歷史機(jī)遇，也是美國等經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)后面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整時所羨慕不已的。

概括以上改革“路線圖”，當(dāng)真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設(shè)資金缺口、融資平臺風(fēng)險(xiǎn)徹底暴露之時。

由此產(chǎn)生中央與地方財(cái)力和事權(quán)的重新考慮，相應(yīng)的制度改革將不得不擺上重要的日程。中國要徹底改革財(cái)稅制度，恰遇中國各級政府的財(cái)政收入在減少，只能通過“國退民進(jìn)”“還富于民”，以徹底解開當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治穩(wěn)定之“結(jié)”。

相比初期展開的“兩大核心”改革，“四大重點(diǎn)”突破是這輪經(jīng)濟(jì)改革中更為艱巨的歷史任務(wù)。在農(nóng)村，重點(diǎn)是土地征地制度改革；在城市，重點(diǎn)是社會保障制度改革；在國家經(jīng)濟(jì)制度層面，重點(diǎn)是財(cái)稅體制和“國退民進(jìn)”改革。其中財(cái)稅體制和“國退民進(jìn)”的改革，是最終決定這輪改革能否成功的關(guān)鍵。要通過返富于民，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，通過返富于民，理順市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

“四大重點(diǎn)”改革將牽動方方面面的利益調(diào)整，情況相當(dāng)復(fù)雜，也最難解決，更需要決策者及早運(yùn)籌帷幄、統(tǒng)籌安排。

新的改革原則、時間與組織

一切改革應(yīng)著眼于形成市場機(jī)制、推動機(jī)制轉(zhuǎn)化動力的自動生成。當(dāng)改革全面、持續(xù)鋪開，要進(jìn)一步推動，全靠“頂層設(shè)計(jì)”是不可能的。

中國上世紀(jì)的改革浪潮，并不都是政府事先設(shè)計(jì)的，而是通過“承包制”和“價格雙軌”改革，鼓勵和尊重群眾的創(chuàng)造精神，推動一個又一個領(lǐng)域的改革。在找到中國各種經(jīng)濟(jì)問題的邏輯始點(diǎn)和真正動因后，要咬住“硬骨頭”，敢啃“硬骨頭”，“攻其一點(diǎn)，不及其余”。

改革要兼顧短期經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。諸多領(lǐng)域的連續(xù)改革，意味著國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場信號將發(fā)生一連串變化，會對當(dāng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來一定影響，加上美國及全球經(jīng)濟(jì)的真正復(fù)蘇可能要拖至2015年左右，這對中國改革會帶來新的不確定性。因此，既要決心改革，又要講究策略，在基于社會、政治和經(jīng)濟(jì)可掌握的穩(wěn)定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。

其他相對獨(dú)立領(lǐng)域的改革需要同步進(jìn)行。以上針對中國經(jīng)濟(jì)問題的邏輯分析，舍去了科技創(chuàng)新、人口政策、房地產(chǎn)調(diào)控、市場秩序監(jiān)管、發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、外貿(mào)多元化以及低碳與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的重大討論。這些領(lǐng)域的改革同樣影響全局，同樣時不待人。面臨千頭萬緒的問題，政府需要學(xué)會“彈鋼琴”。

改革既要有先后次序、輕重緩急之分，又要有時限要求。當(dāng)政府決心啟動縮小收入差距和要素價格改革后，市場會提出一系列改革需求，因?yàn)槿藗儗Ω母锏恼J(rèn)識，已不局限于上世紀(jì)八九十年代“摸著石頭過河”時的思想準(zhǔn)備與基礎(chǔ)。對當(dāng)前一系列經(jīng)濟(jì)問題的嚴(yán)重性及其解決這些問題意味著什么，相當(dāng)多的人已形成基本共識。

改革決策要視同“下圍棋”，走第一步時要想好第三步、第四步，在緊緊咬住“兩大核心”改革之時，要啟動部署其他方面的改革，在動態(tài)中把握其他改革與“兩大核心”改革的銜接，擇機(jī)推出其他的改革方案。

改革必須有時間表，要有具體可量化的指標(biāo)要求，不能允許政府部門間“無時限”地“協(xié)調(diào)、磋商”的現(xiàn)象長期存在下去。根據(jù)全面改革內(nèi)容“先后次序、輕重緩急”的不同，新制定的改革方案原則上應(yīng)在2013年內(nèi)完成，具體可限定在3個-9個月。

因?yàn)楦母飪?nèi)容不同，有些方案設(shè)計(jì)并不難，難的是具體執(zhí)行，如利率市場化改革、個別資源的價格改革等，這需要立即拿出方案。有些改革還需大量調(diào)研，方案設(shè)計(jì)時間稍長，如社會保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革項(xiàng)目的進(jìn)度和內(nèi)容，主要取決于上游領(lǐng)域的需求，方案設(shè)計(jì)時間需要稍長些，內(nèi)容可以是粗線條的，如財(cái)稅體制改革和“國退民進(jìn)”改革。

各項(xiàng)方案要銜接，形成統(tǒng)一的時間表。具體執(zhí)行操作可根據(jù)不同改革內(nèi)容，確定不同的時間目標(biāo)。原則上，應(yīng)在未來三年至五年內(nèi)，健全或基本健全市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制與制度。

要講究改革的總體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，要有相應(yīng)的組織班子。要設(shè)立直接能向中央、國務(wù)院負(fù)責(zé)的跨部門協(xié)調(diào)匯總和謀劃改革方案的班子。這個班子要有一定的權(quán)威性，有授權(quán)，以保障全面獲取“頂層設(shè)計(jì)”所需的各部門材料與資料，有效協(xié)調(diào)各部門矛盾。

能否取得這輪改革的最后成功，取決于決策者的戰(zhàn)略勇氣與歷史擔(dān)當(dāng)。堅(jiān)定不移地推進(jìn)“縮小收入差距”和“要素價格”兩大核心改革，必然引起上述“四大重點(diǎn)”改革領(lǐng)域的強(qiáng)烈需求，而“四大重點(diǎn)”改革的艱難性和復(fù)雜性，不言自明。

在未來的改革中，要防止不顧國情和生產(chǎn)率發(fā)展?fàn)顩r，把人們“胃口”吊得過高，片面追求高福利的傾向，也要面對在土地制度、國退民進(jìn)改革中必然會遇到的意識形態(tài)與政治爭論壓力。能否堅(jiān)定不移地將這一輪經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行到底，除了策略上的把握，戰(zhàn)略勇氣和中國復(fù)興這一歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，有唯一決定性的意義。