報(bào)告三

自然資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配使中國(guó)歷史上的南糧北運(yùn)，變成了北糧南運(yùn)、中糧西運(yùn)。巨大的格局變化給各地帶來的諸種陣痛如何平復(fù)，目前尚未有清晰的戰(zhàn)略

中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的概念始于20世紀(jì)90年代的第一輪糧改。這一概念的出現(xiàn)及發(fā)展，既因行政體制主動(dòng)劃分，又因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)，二者相輔相成。

產(chǎn)銷區(qū)由來

1994年時(shí)，國(guó)務(wù)院在綜合考慮了各省的資源稟賦差異和發(fā)展糧食生產(chǎn)的傳統(tǒng)等因素之后，依據(jù)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)量的多少，經(jīng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購(gòu)銷體制改革的通知》明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等六省市為糧食主銷區(qū)。

此后，由于浙江糧食產(chǎn)量和庫(kù)存大幅度下降，在2001年進(jìn)行的新一輪糧改中，它也被國(guó)務(wù)院納入到了糧食主銷區(qū)的范疇之內(nèi)。

此輪糧改重新劃分了糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)的版圖：其中山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、山西、甘肅、青海、寧夏和新疆等11個(gè)省區(qū)被確定為產(chǎn)銷平衡區(qū)；而黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個(gè)省區(qū)市則被確定為糧食主產(chǎn)區(qū)。簡(jiǎn)而言之，歷史上的南糧北運(yùn)，此時(shí)已變成了北糧南運(yùn)、中糧西運(yùn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心在《中國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域布局的演變特征及成因分析》報(bào)告中具體指出了這種演變背后的邏輯：

一、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了內(nèi)在動(dòng)力。如地膜的應(yīng)用，可使北方地區(qū)復(fù)種指數(shù)提高；

二、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中形成的區(qū)域差異是造成糧食主產(chǎn)區(qū)與布局沿邊的外在拉力；

三、人地矛盾為糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變遷提供了客觀條件。從耕地資源分布情況來看，北方人均耕地?cái)?shù)量多，容易形成規(guī)模效益；

四、地理氣候約束成為影響糧食空間布局沿邊的重要因素。以稻谷為例，水量充沛的黑龍江成為粳稻的主產(chǎn)區(qū)。

而在細(xì)究原因背后，亦可歸納出中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)的演變邏輯：

一、糧食主產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中部地區(qū)集中和轉(zhuǎn)移；

二、南方稻谷優(yōu)勢(shì)區(qū)域繼續(xù)穩(wěn)固，東北稻谷重要性凸顯；

三、小麥主產(chǎn)區(qū)逐漸向中部地區(qū)集中；

四、玉米產(chǎn)區(qū)逐漸向東北和中原地區(qū)集中。

產(chǎn)銷區(qū)情況分析

因生產(chǎn)的自然條件及科技進(jìn)步等多重因素的共同作用，中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的位置變遷，既造就了新的糧食總量增長(zhǎng)極，亦讓各地的種植結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。

其中，中國(guó)北方地區(qū)自上世紀(jì)80年代以來糧食生產(chǎn)總量一直呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。1980年至2010年，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量從22205萬噸增加到41184.1萬噸，其占全國(guó)糧食產(chǎn)量的比重也從不足70%提升到75%左右。

在這個(gè)過程當(dāng)中，東北地區(qū)和黃淮地區(qū)共同形成了中國(guó)的糧食增長(zhǎng)中心。而中西部地區(qū)的糧食產(chǎn)量比重在全國(guó)內(nèi)的份額亦因此開始提高，這既因?yàn)槟戏降貐^(qū)的生產(chǎn)式微，亦因?yàn)槠淇偭康牟粩嗵岣摺?/p>

除此之外，東北地區(qū)水稻種植的面積亦開始迅速增加，替代了傳統(tǒng)的春小麥種植。

但一個(gè)不可忽視的問題是，單純的產(chǎn)銷區(qū)概念因?yàn)檫^于簡(jiǎn)化，并不是一個(gè)衡量各省糧食安全的全面標(biāo)準(zhǔn)。

考慮到糧食余缺的總體情況和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的不同之后，中國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)域格局將變得異常復(fù)雜。目前可分為四種類型：

一、糧食剩余區(qū)，不僅細(xì)糧有剩余，粗糧也有不同程度剩余。全國(guó)只有黑龍江、新疆和寧夏三個(gè)地區(qū)。

二、結(jié)構(gòu)性余糧區(qū)，糧食總量有剩余，但是有結(jié)構(gòu)性缺糧，余糧的數(shù)量大于缺糧的數(shù)量。其中，吉林、內(nèi)蒙古、甘肅屬于剩余粗糧、缺細(xì)糧；河南、安徽、江西、湖北、江蘇、山東六省剩余細(xì)糧、缺粗糧。

三、結(jié)構(gòu)性缺糧區(qū)，總體缺糧，但是結(jié)構(gòu)性剩余（規(guī)模亦相當(dāng)有限），缺糧的數(shù)量大于余糧的數(shù)量。其中，山西、西藏、山西、云南、遼寧、貴州剩余粗糧、缺細(xì)糧，而湖南、廣西則剩余細(xì)糧、缺粗糧。

四、糧食短缺區(qū)，不僅糧食總量屬于短缺，而且細(xì)糧粗糧都短缺。全國(guó)這類地區(qū)有11個(gè)，主要位于四大直轄市和東南、華南地區(qū)，包括廣東、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重慶、河北、海南、青海。

這種類型的劃分包含了兩個(gè)趨勢(shì)：首先，糧食的單純剩余區(qū)正在變得越來越少，除了黑龍江和新疆之外，寧夏因?yàn)橐?guī)模較小，糧食即使有剩余，亦難以起到太大作用；其次，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的不平衡程度正在逐漸拉大。2010年時(shí)，全國(guó)七個(gè)糧食主銷區(qū)從省外購(gòu)進(jìn)糧食5300萬噸，比2006年增加了585萬噸，年均遞增4%。

以廣東為例，糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)定在1400萬噸左右，自給率不足40%，其中六成需要從湖南、江西、廣東等省區(qū)購(gòu)進(jìn)，年均缺口大于2400萬噸，成為中國(guó)第一缺糧大省。

反思產(chǎn)銷劃分

除提高各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率之外，產(chǎn)銷區(qū)的劃分還將會(huì)帶來何種后果？2011年時(shí)，華南師范大學(xué)三農(nóng)與城鎮(zhèn)化研究所在系統(tǒng)完成了全國(guó)56個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)分析后，得出如下結(jié)論：

一、放眼全局，能夠穩(wěn)定地提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的，其實(shí)就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬噸；

二、這加劇了全國(guó)糧食安全緊張局勢(shì)。13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中，只有黑龍江、吉林能夠持續(xù)地提供異地農(nóng)業(yè)資源，而其他地區(qū)，由于土地、水資源等農(nóng)業(yè)生態(tài)的惡化，提供異地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)勉為其難。特別是華北、黃淮海地區(qū)的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)已經(jīng)難以支撐大規(guī)模生產(chǎn)商品糧。國(guó)家應(yīng)該逐步降低其主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)任務(wù)，允許其休養(yǎng)生息，否則這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)很可能全面崩潰；

三、廣東和浙江是中國(guó)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但目前在排行榜上位居倒數(shù)。目前這兩個(gè)地區(qū)主要依靠其較強(qiáng)的購(gòu)買能力和暫時(shí)良好的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)環(huán)境，來維持其農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的繁榮和糧食安全。但以2009年的數(shù)據(jù)來看，一個(gè)浙江就等于京津滬，而一個(gè)廣東的缺口相當(dāng)于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國(guó)性糧食危機(jī)爆發(fā)，中央政府要同時(shí)對(duì)廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見肘；

四、作為主銷區(qū)的廣東、浙江等地，也應(yīng)當(dāng)取消其“主銷區(qū)”定位，嚴(yán)飭其保護(hù)耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強(qiáng)本地農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。否則，中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)高度集聚區(qū)往往是缺糧區(qū)，容易成為國(guó)際糧市波動(dòng)的傳導(dǎo)區(qū)。1993年底，中國(guó)糧食庫(kù)存充足而糧價(jià)突然暴漲，其主要原因之一是國(guó)際糧價(jià)走高，廣東沿海地區(qū)從進(jìn)口轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)糧市（《朱基講話實(shí)錄（第一卷）》）。

除此之外，產(chǎn)銷區(qū)劃分帶來的后果還包括中央財(cái)政的涉糧投入和補(bǔ)貼對(duì)平衡區(qū)和主銷區(qū)缺乏實(shí)質(zhì)性的支持行動(dòng)。糧食“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”及其向下級(jí)政府衍生的各級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，沒有具體配套的硬性處罰規(guī)定。各級(jí)地方政府除了有些政治壓力外，沒有動(dòng)力幫助中央政府提供糧食安全類公共產(chǎn)品。平衡區(qū)、主銷區(qū)將“吃糧”壓力逐步推向主產(chǎn)區(qū)，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產(chǎn)品。

為了緩解上述壓力，農(nóng)業(yè)部在2010年時(shí)提出了按地區(qū)劃分的解決方案：

一、沿海地區(qū)。因其已經(jīng)與國(guó)際市場(chǎng)形成密切聯(lián)系，非農(nóng)部門較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平高，因此應(yīng)通過實(shí)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，鼓勵(lì)土地有序向?qū)I(yè)務(wù)農(nóng)的家庭集中，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變；

二、中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源相對(duì)豐富，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)戶收入的主要來源。勞動(dòng)成本較低，但資本累計(jì)能力較弱，農(nóng)業(yè)科技水平也較低。在適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)境下，中部地區(qū)具有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)。由于中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，加強(qiáng)對(duì)其的財(cái)政扶持及創(chuàng)造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區(qū)預(yù)期將成為商品農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，因而在政策上應(yīng)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格急劇變化對(duì)農(nóng)戶收入和生計(jì)的影響，如擴(kuò)大農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)，實(shí)施農(nóng)戶收入穩(wěn)定計(jì)劃等；

三、西部地區(qū)的耕地面積大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。近期政策的要點(diǎn)是避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)來保障生產(chǎn)的增長(zhǎng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由于西部仍有很多地區(qū)從未受到化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代投入的污染，在適合的地區(qū)可以鼓勵(lì)發(fā)展面向高收入市場(chǎng)的優(yōu)質(zhì)安全食品生產(chǎn)。

產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償

除上述解決方案之外，如何加強(qiáng)產(chǎn)銷協(xié)作，在糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的區(qū)域合作機(jī)制，亦是應(yīng)對(duì)產(chǎn)銷劃分弊端的重要解決思路。

在農(nóng)業(yè)主管部門的官方話語體系當(dāng)中，解決這一問題的思路共有三點(diǎn)：

其一，“誰受益、誰補(bǔ)償”。中央政府和主銷區(qū)政府作為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)供給的受益者，應(yīng)是補(bǔ)償資金的主要供給者；

其二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，配套設(shè)施；

其三，確?？刹僮鳌?/p>

按照上述思路，中央財(cái)政和主銷區(qū)應(yīng)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，是為外生性補(bǔ)償。其補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象共有三個(gè)：

一、主產(chǎn)區(qū)政府。重點(diǎn)是產(chǎn)糧大縣。補(bǔ)償方式應(yīng)以加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；

二、種糧農(nóng)民。繼續(xù)各項(xiàng)補(bǔ)貼的力度；

三、耕地資源。確保主產(chǎn)區(qū)耕地面積不減少。除此之外，大規(guī)模開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能。

銷區(qū)自救

按照地方的實(shí)踐來看，上述補(bǔ)償思路僅在中央政府向產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)能夠得以較為順利地實(shí)施。除此之外，銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，更多的是基于自身利益的考慮，通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的間接補(bǔ)償，是為內(nèi)生性補(bǔ)償。

這種補(bǔ)償機(jī)制的核心，是銷區(qū)主動(dòng)與產(chǎn)區(qū)一起構(gòu)建產(chǎn)銷合作機(jī)制。之前的傳統(tǒng)做法主要有兩種，一是銷區(qū)較有實(shí)力的糧食企業(yè)，如中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)和糧食局下轄的糧庫(kù)等，通過收購(gòu)庫(kù)點(diǎn)或委托收購(gòu)的方式，直接到產(chǎn)區(qū)從農(nóng)民手中收購(gòu)，以此控制糧源基地；二是一部分糧食深加工企業(yè)將生產(chǎn)線直接建設(shè)在糧食主產(chǎn)區(qū)，跳過中間環(huán)節(jié)直接在產(chǎn)區(qū)收購(gòu)原料，如河北梅花味精等。

近些年來，在這些傳統(tǒng)思路之外，銷區(qū)以資產(chǎn)為紐帶，開始建立跨區(qū)域的大型股份制糧食企業(yè)，把產(chǎn)銷區(qū)的利益聯(lián)結(jié)在一起。

以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經(jīng)濟(jì)的崛起，蘇南的糧食已經(jīng)很難自足，蘇北地區(qū)的供給也很難滿足整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎每年均要會(huì)面，簽署糧食產(chǎn)銷合作的協(xié)議或者項(xiàng)目。

而在上海之前，早在2000年時(shí)，自給率不到50%的浙江就提出了向東北“大糧倉(cāng)”要糧的思路，在全國(guó)率先與黑龍江開展省際糧食產(chǎn)銷合作?！按_實(shí)也擔(dān)心，萬一真的糧食短缺以后，不給運(yùn)出來?！闭憬∩缈圃旱囊晃幌嚓P(guān)研究人員表示。

浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉(cāng)建在全國(guó)”：一方面，將東北的糧食企業(yè)吸引到浙江來進(jìn)行加工；另一方面，動(dòng)員浙江的農(nóng)民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規(guī)模地發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是全力投入到工業(yè)化中去。

目前，與浙江進(jìn)行糧食產(chǎn)銷合作的地區(qū)已擴(kuò)大到江蘇、江西、安徽、山東等十個(gè)糧食主產(chǎn)省，采用訂單基地、租地經(jīng)營(yíng)、收購(gòu)倉(cāng)庫(kù)及設(shè)立產(chǎn)加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。

運(yùn)輸與儲(chǔ)備體系待完善

產(chǎn)銷區(qū)體系建立之后，從1999年開始，中國(guó)糧食跨省流出量開始超過1000萬噸，且每年都有大幅度增長(zhǎng)。2012年時(shí)，全國(guó)糧食總流通量已經(jīng)增加到近3000萬噸。

構(gòu)成這種流通的有三股力量：

一、產(chǎn)銷區(qū)中儲(chǔ)糧系統(tǒng)儲(chǔ)備糧輪換；

二、銷區(qū)掌握的糧源運(yùn)回；

三、產(chǎn)區(qū)糧商自發(fā)運(yùn)輸銷售。

在這一物流過程之中，傳統(tǒng)的儲(chǔ)備及運(yùn)輸系統(tǒng)，正在經(jīng)受多重考驗(yàn)。目前來看，主要存在的問題有：

一、糧食現(xiàn)代運(yùn)輸體系尚待健全，鐵路運(yùn)力緊張，水路潛力開發(fā)不足。散糧配套差，部分資源還被閑置；

二、主產(chǎn)區(qū)糧庫(kù)的建設(shè)水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲(chǔ)在由簡(jiǎn)易器材制成的簡(jiǎn)易露天糧倉(cāng)里。地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷銜接層次低，產(chǎn)銷利益關(guān)系不合理，各產(chǎn)區(qū)之間、銷區(qū)之間以及產(chǎn)銷區(qū)之間還存在區(qū)域分割問題，糧食統(tǒng)一市場(chǎng)尚未完全建立，一般的企業(yè)難以找到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的糧食。隨著糧食市場(chǎng)的全面放開，參與糧食收購(gòu)的群體增多，糧食流通環(huán)節(jié)在減少；農(nóng)戶對(duì)收獲的糧食不愿意花更多的時(shí)間進(jìn)行除雜去水整理，坐觀糧價(jià)上漲后再出售；

三、地方糧食波動(dòng)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口密度大，儲(chǔ)備糧規(guī)模小。主產(chǎn)區(qū)糧食儲(chǔ)備多，成本高。增加了中央儲(chǔ)備成本。

“即使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和庫(kù)存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)或倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)的糧食不能按時(shí)足額地運(yùn)到主銷區(qū)，糧食供求平衡同樣會(huì)出現(xiàn)大的問題，甚至可能引發(fā)市場(chǎng)糧價(jià)的驟然上漲和政府乃至社會(huì)對(duì)糧食安全問題的恐慌。”國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉近期表示。

為了緩解這一矛盾，2007年8月時(shí)，國(guó)家發(fā)改委開始制定《糧食現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》，提出到2015年，建成全國(guó)主要散糧物流通道和散糧物流節(jié)點(diǎn)，將全國(guó)原糧運(yùn)輸中散糧比例由目前的15%提高到55%，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧比例由目前的15%提高到55%，國(guó)內(nèi)跨省流通量中散糧流通比例由目前的20%提高到80%，基本實(shí)現(xiàn)主要跨省糧食物流通道的散儲(chǔ)、散運(yùn)、散裝、散卸和整個(gè)流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理，形成現(xiàn)代化的糧食物流體系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的應(yīng)急調(diào)控能力。

具體來看，目前首要的建設(shè)任務(wù)，是建設(shè)東北主產(chǎn)區(qū)糧食流出、黃淮海主產(chǎn)區(qū)小麥流出、長(zhǎng)江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區(qū)糧食流入、華南主銷區(qū)糧食流入和京津主銷區(qū)糧食流入等六大跨省區(qū)糧食物流通道。在此基礎(chǔ)之上完善全國(guó)主要糧食物流節(jié)點(diǎn)，推廣散糧運(yùn)輸方式，加強(qiáng)散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食物流的組織化程度，推動(dòng)散糧運(yùn)輸技術(shù)設(shè)備研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化工作。

上述項(xiàng)目建成后，將有效提升中國(guó)東南沿海碼頭的散糧接卸中轉(zhuǎn)能力。初步改善東北、黃淮海和長(zhǎng)江中下游地區(qū)糧食外運(yùn)條件，尤其是能夠打通“北糧南運(yùn)”海上通道。

截至目前，上述這些項(xiàng)目的主要建設(shè)資金仍來自國(guó)家發(fā)改委安排的國(guó)債建設(shè)資金，重點(diǎn)是建設(shè)重要的散糧物流通道和節(jié)點(diǎn)的散糧中轉(zhuǎn)庫(kù)、接收發(fā)放設(shè)施項(xiàng)目。