報告一

中國糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強制平衡，是經(jīng)濟社會要素投入大，政府強力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕

糧食安全、能源安全和金融安全，被并稱為當(dāng)今各國經(jīng)濟發(fā)展的“三大安全”問題。

何謂糧食安全

現(xiàn)代意義上的“糧食安全”源自上世紀(jì)70年代初的全球糧食減產(chǎn)，當(dāng)時全球糧食儲備由18%下降至14%，糧價上漲2倍，導(dǎo)致了“二戰(zhàn)”后最嚴(yán)重的糧食危機。

為應(yīng)對危機，1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（下稱“糧農(nóng)組織”）在羅馬召開了第一次世界糧食首腦會議，通過了《世界糧食安全國際約定》，首次提出了“糧食安全”（Food Security）概念。

這一概念在當(dāng)時的定義是：保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國政府采取措施，保證世界谷物年末最低安全系數(shù)，即當(dāng)年末谷物庫存量至少相當(dāng)于次年谷物消費量的17%-18%。一個國家谷物庫存安全系數(shù)低于17%則為谷物不安全，低于14%則為進入緊急狀態(tài)。

1996年11月，在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會議上，糧農(nóng)組織對這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才可謂實現(xiàn)了糧食安全。這其中包括個人、家庭、國家、區(qū)域和世界各級均要實現(xiàn)糧食安全。

時任國務(wù)院總理李鵬在是次大會做出了確保中國糧食安全的承諾。同年，國務(wù)院發(fā)布《中國的糧食安全問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給。它提出的立足國內(nèi)資源、實現(xiàn)糧食基本自給的方針，成為中國至今未變的糧食戰(zhàn)略總綱。

在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到官方高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國計民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。

而在農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中，也就中國的糧食安全概念給出了具體的數(shù)字衡量標(biāo)準(zhǔn)：努力實現(xiàn)“一個確保、三個力爭”。即確保糧食基本自給，立足國內(nèi)實現(xiàn)基本自給，確保自給率95%以上，其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達到100%。

中國糧食供需狀況分析

英國經(jīng)濟學(xué)人智庫近日發(fā)布《全球食物安全指數(shù)報告》指出，中國在全球107個參評國家中位居第42位，列入“良好表現(xiàn)”一檔。相對于人均GDP第52位的排名，中國是為數(shù)不多的食物安全水平超越其社會富裕程度的國家之一。

這部分應(yīng)歸功于中國自2004年以來的糧食“十連增”。但產(chǎn)量遞增背后，需求增加更甚的情況，則在有意無意間被忽略：中國實際已連續(xù)多年處于產(chǎn)不足需狀態(tài)。2008年，中國糧食首次產(chǎn)大于需。從2009年開始，供求關(guān)系又開始變得越來越緊張，是年產(chǎn)僅大于需782萬噸。到2010年，又重新進入產(chǎn)不足需狀態(tài)，當(dāng)年缺口為352.3萬噸。

這一態(tài)勢至今未變。以2012年數(shù)據(jù)計算，中國進口的大豆數(shù)量相當(dāng)于其糧食產(chǎn)量的16.6%，相當(dāng)于中國糧食消費有14%左右需要通過進口解決。糧食自給率不足86%，已低于95%的糧食供給自給率目標(biāo)。

因此，從供給角度來看，中國的糧食狀況具備以下基本特征：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強制平衡，是經(jīng)濟社會要素投入大，政府強力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。

在供給越發(fā)緊張的基礎(chǔ)之上，中國需要面對的則是一個日益龐大的國內(nèi)糧食需求市場。按照目前的情況來看，導(dǎo)致糧食需求量增大的三個決定性因素分別為：一、人口總量增加。國家計生委預(yù)測，到2030年，中國人口增加到15.3億-16.3億人；二、城鄉(xiāng)居民收入水平快速提高，飲食結(jié)構(gòu)改變導(dǎo)致的飼料糧需求繼續(xù)明顯增加；三、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。從2011年至2030年的20年間，中國將新增城鎮(zhèn)人口3億人左zOKqtuX0GfWrQWtZIUOqXw==右，直接帶動消費增長。

以官學(xué)兩界均十分關(guān)注的2020年、2030年為節(jié)點，上述三個因素會導(dǎo)致多大的需求規(guī)模？目前公認有兩份比較權(quán)威的預(yù)測報告。其一為《國家糧食安全需求中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，它的預(yù)測為：2020年人均糧食消費量為395公斤，需求總量57250萬噸；其二為此前公布的國務(wù)院糧食白皮書《中國的糧食問題》，它預(yù)測：2030年人口達到16億峰值，按人均占有400公斤計算，總需求量達到64000萬噸左右。

此外，針對2020年中國的糧食需求，各個相關(guān)部門也分別給出了各自的預(yù)測結(jié)果：2005年時，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題組給出的預(yù)測結(jié)果是56500萬噸；2006年時，國家統(tǒng)計局給出的預(yù)測增加到了55800萬噸；2008年時，《國家新增千億斤糧食規(guī)劃》的預(yù)測結(jié)果則再次上升到了57588萬噸。

“綜觀這些統(tǒng)計和預(yù)測報告，可以發(fā)現(xiàn)的特點是——時間離今天越近，預(yù)測的結(jié)果越多，之前的預(yù)測均被證實太過保守?！鞭r(nóng)業(yè)部的一位相關(guān)官員說。

從供需角度分析，上述的預(yù)測結(jié)果均未提及中國可能的糧食缺口問題。而國務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國研中心）在今年出版的《中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》一書中，則首次指出：到2020年，按14.3億人口、人均消費409公斤-414公斤計算，總需求量將達到58487萬噸-59202萬噸。按照中國的糧食生產(chǎn)能力計算，屆時國內(nèi)糧食（不含大豆）的供給缺口將在4000萬噸-5000萬噸。

自給的可能與不利

在缺口隨時可能出現(xiàn)的急迫性之下，為了實踐“自己養(yǎng)活自己”的承諾，中國還有什么牌可打？

要保證糧食基本自給，無非“開源節(jié)流”兩條途徑。

在開源方面，一是提高單產(chǎn)，二是增加或至少穩(wěn)定耕地面積。按照以往經(jīng)驗來看，中國的糧食增產(chǎn)大約三分之二依賴于單產(chǎn)水平提高，播種面積增加的貢獻約為三分之一。目前看來，開源的兩條途徑均仍有空間，但也均實屬有限?！霸霎a(chǎn)有增產(chǎn)的道理，不增產(chǎn)有不增產(chǎn)的原因?！鄙鲜鲛r(nóng)業(yè)部官員說。

從單產(chǎn)的角度來看：2010年中國糧食單產(chǎn)比1978年增加了96.83%，比1990年增加了26.47%。表面上來看，數(shù)字喜人。按照官方解釋，組織制度、市場化，通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工及物質(zhì)投入、技術(shù)手段改善均是使中國糧食增產(chǎn)的原因。但更重要的直接原因，則是化肥和農(nóng)藥的使用量的增加。2010年中國化肥使用量為5561萬噸（純折），比1978年增加了529.07%；農(nóng)藥使用量為171.2萬噸，比1978年增加了229.23%。這正是導(dǎo)致中國糧食安全“強制平衡”的主要原因。

正因如此，目前中國的糧食單產(chǎn)確有較大空間。中國水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是單產(chǎn)排名前10位國家平均水平的75%、70%、65%。水稻、小麥、玉米的單產(chǎn)水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，國內(nèi)同一種植區(qū)域的同一作物，省際間單產(chǎn)差距也較大。

為提高單產(chǎn)，近年來中國采取的主要措施包括：

一、改造中低產(chǎn)田，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

這一措施潛力很大。通過加強中低產(chǎn)田改造可使每公頃中低產(chǎn)田提高單產(chǎn)1500公斤，按2007年全國耕地面積12178萬公頃，中國現(xiàn)有耕地面積中低產(chǎn)田占三分之二，現(xiàn)有耕地中三分之二用于糧食種植計算，如果能夠有一半的中低產(chǎn)田獲得改造，可使得糧食增產(chǎn)4059萬噸。

但與“千方百計”守住18億畝耕地紅線相比，中國耕地質(zhì)量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。

過去十多年，中國通過土地整治建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田（下稱高基農(nóng)田）為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時間。

而根據(jù)國務(wù)院2012年3月批復(fù)的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，中國土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國將新建4億畝高基農(nóng)田、新增2400萬畝耕地。以數(shù)字計算，此期間中國每年新建的高基農(nóng)田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。

數(shù)字目標(biāo)的激增，更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵，不愿為中央政府層面關(guān)注的糧食安全目標(biāo)埋單，資金來源有限且波動性頗強等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問題懸而未決。上述各項 “加碼”的規(guī)劃任務(wù)，有可能無法實現(xiàn)。

按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農(nóng)田一項，缺口已達750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護費用。隨時間推移，費用缺口將日益增大。凡此種種，目前仍無解決途徑。

二、科技進步。良種良法、病蟲害防治、測土配方、節(jié)水灌溉、防災(zāi)減災(zāi)保護性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)，甚至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合管理技術(shù)的進步和推廣應(yīng)用，不同區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間分工協(xié)作關(guān)系的完善等，都有利于提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)。

近年來，為保障糧食安全，相對于“第一次綠色革命”，中國提出了“第二次綠色革命”構(gòu)想。根據(jù)這一目標(biāo)，中國的作物生產(chǎn)不僅要繼續(xù)提高產(chǎn)量、改良品質(zhì)，更重要的是要大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。

因此，在作物改良時，中國已將增加品種的抗病蟲性、營養(yǎng)高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標(biāo)。但在具體實踐中，中國農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究卻存在厚薄不均，具體表現(xiàn)為育種技術(shù)比耕種栽培更受重視，前者獲得的資金比后者多出幾十倍、上百倍。而在育種領(lǐng)域，轉(zhuǎn)基因又比非轉(zhuǎn)基因“受寵”。

“大量的資金，被投入到了轉(zhuǎn)基因的相關(guān)研究當(dāng)中。但因為安全等原因，相關(guān)的成果只能作為技術(shù)儲備。大量的常規(guī)性技術(shù)要么無人問津，要么慘淡經(jīng)營。”相關(guān)人士稱。

針對此種現(xiàn)狀，學(xué)者文佳筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命，不是局限于以轉(zhuǎn)基因為代表的還原論科學(xué)，而是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為中心的，綜合多學(xué)科研究和實踐，并同時包括傳統(tǒng)知識和當(dāng)?shù)刂R的系統(tǒng)化方法?！?/p>

就耕地資源來說：因受到各種非農(nóng)需求（開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等）的制約，2012年中國耕地保有量已不足18.18億畝，比十年前減少了約1億畝，耕地能穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模已不易。

就此方面，多數(shù)研究認為開發(fā)后備土地資源，可成為中國未來糧食增產(chǎn)的重要途徑。2005年土地變更調(diào)查指出：中國可開發(fā)后備土地資源約為13.12億畝，可開墾耕地約為2億畝，重點區(qū)域約8000萬畝。其中，西北地區(qū)的河西走廊、準(zhǔn)格爾盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后備資源最為集中，可開發(fā)利用6000萬畝；東北地區(qū)三江平原、松嫩平原、嫩江上游、遼河平原及西遼河流域等也有潛力，可開發(fā)利用1000萬畝。

是否擁有上述大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是決定中國糧食未來增產(chǎn)的關(guān)鍵性因素之一，但目前國家主管職能部門對中國耕地后備資源的評估卻存在重大分歧。

2010年時，國家發(fā)改委向全國人大報告糧食安全工作情況時認為，中國可開墾成耕地的土地不足7000萬畝；而在2011年時，國土資源部公布的資料則認為，中國集中連片耕地后備資源1.1億畝，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)。

對于這種分歧，國研中心則在一份報告中指出，“總體上，未來企圖依靠后備資源彌補耕地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’缺口是不現(xiàn)實的。大體估計，目前可靠的全國后備耕地在3000萬畝左右，但不能彌補2020年占用4500萬畝的缺口。”

這個結(jié)論有四個方面的支撐：

一、長期內(nèi)西北地區(qū)難以提供大規(guī)?？筛?。2003年，中國工程院課題組向國務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》指出：西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古六省區(qū)）水資源量多年平均僅占全國總量的5.84%；水資源開發(fā)利用率嚴(yán)重超高，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超過100%。即使南水北調(diào)西線工程完成，也不能改變西北部地區(qū)嚴(yán)重缺水狀態(tài)。因此該地區(qū)將來應(yīng)該調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。

二、村莊整治、農(nóng)民變市民節(jié)約土地短期內(nèi)難以實現(xiàn)。經(jīng)過近十年村莊整治浪潮，便于整理節(jié)省之地已所剩無多，其余則多數(shù)處于山區(qū)、干旱半干旱以及荒漠之地。

三、耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免。中國耕地總體質(zhì)量不高，18億畝耕地中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占30%，中低產(chǎn)田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩縱三橫”的城市化戰(zhàn)略格局，到2020年建設(shè)占用耕地用地3萬平方公里（即4500萬畝），實際上仍是傳統(tǒng)占地擴張思路。中國耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點。按照規(guī)劃，到2020年占用4500萬畝耕地，大多數(shù)是良田，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，減少糧食產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)不低于2000萬噸。即是說，本世紀(jì)頭20年，中國將因為耕地“占優(yōu)補劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量減少3000萬噸。

四、為改善生態(tài)環(huán)境，國家從1999年起開始實施退耕還林工程，到2007年總計退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林面積，其目的是為了確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝。中國土地過度開墾在生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會突破18億畝耕地安全線。

“中國糧食安全保障條件十分脆弱，稍有松懈即會引發(fā)全局性嚴(yán)重問題。如果耕地下降到18億畝以下，加上單位產(chǎn)量的下降及干旱等因素，糧食總產(chǎn)很容易下降至50000萬噸，則進口8000萬噸-10000萬噸糧食是必然之事，意味著占國內(nèi)產(chǎn)量的15%-20%?！眹兄行霓r(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員肖俊彥指出。

除此之外，全國每年糧食產(chǎn)后損失和浪費的糧食約為8000萬噸，相當(dāng)于糧食總產(chǎn)的15%，即2億人消費的糧食數(shù)量。為了實現(xiàn)中國糧食的自給，減少糧食產(chǎn)后損失和浪費，亦可構(gòu)成“節(jié)流”。

就此方面，國家正在規(guī)劃的主要途徑為：一、控制糧食作為投入品的消耗。首先是合理控制工業(yè)用糧，其次是大力發(fā)展節(jié)糧型養(yǎng)殖業(yè)，第三是節(jié)約用種；二、減少糧食儲存和保管環(huán)節(jié)的損失。首先是減少農(nóng)戶儲糧損失，其次是減少運輸損失；三、減少浪費消費。