“聽(tīng)說(shuō)過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià)（下稱‘環(huán)評(píng)’）的，請(qǐng)舉手?！痹谝患噎h(huán)保NGO“自然大學(xué)”組織的公益環(huán)保講座上，任景明環(huán)視現(xiàn)場(chǎng)，只有三四個(gè)人舉起手，再問(wèn)“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”（下稱“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”），大家都搖搖頭。

這么少的人了解環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，國(guó)家環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)所所長(zhǎng)任景明并不感到意外。9月一個(gè)周末的午后，他用了近兩個(gè)小時(shí)，耐心地向十幾位聽(tīng)眾梳理了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在我國(guó)的現(xiàn)狀、困境和未來(lái)， “不管你們?cè)谧鍪裁矗私庵髮?duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)總是一個(gè)很好的宣傳?！?/p>

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)：環(huán)評(píng)的“升級(jí)版”

“環(huán)境評(píng)價(jià)首先是一種科學(xué)方法和技術(shù)手段，是分析、預(yù)測(cè)決策計(jì)劃，包括一些具體的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響，并提出相應(yīng)的減緩或預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞措施的一套方法。”任景明介紹，“當(dāng)這樣的方法和理念上升到制度層面之后，就會(huì)變成法律、法規(guī)，或行政意義的規(guī)范性文件。所以，環(huán)境評(píng)價(jià)包括兩層含義，一個(gè)是環(huán)評(píng)方法，一個(gè)是環(huán)評(píng)制度?！?/p>

中國(guó)在改革開(kāi)放初期，要申請(qǐng)世界銀行和其他國(guó)際組織的貸款及援助項(xiàng)目時(shí)，被要求先做好環(huán)評(píng)，否則拿不到貸款和援助——這從側(cè)面推動(dòng)了我國(guó)環(huán)評(píng)制度的建立。1979年我國(guó)頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中就已經(jīng)納入環(huán)境評(píng)價(jià)。

為了從根本上注重環(huán)境影響、控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，及時(shí)采取措施，減少后患，自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（下稱“《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》”）中明確要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開(kāi)發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2011年，環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心成立了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)所，副總工程師任景明兼任所長(zhǎng)。

“云南安寧煉化項(xiàng)目前期環(huán)評(píng)公示效果不佳”、“東莞百億光伏項(xiàng)目或因環(huán)評(píng)擱淺”……新聞報(bào)道中，常能聽(tīng)到公眾和媒體要求相關(guān)項(xiàng)目公示環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)疑。一些普通人開(kāi)始了解和關(guān)注環(huán)評(píng)，但多限于與自己利害相關(guān)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

在環(huán)評(píng)的基本制度體系內(nèi)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)被認(rèn)為是第二代的環(huán)境評(píng)價(jià)，對(duì)象主要是戰(zhàn)略，包括政府的政策、規(guī)劃和計(jì)劃（即PPP——Policy，Plan，Program），其目的是在政策、規(guī)劃和計(jì)劃的早期制定階段，對(duì)執(zhí)行這些政策計(jì)劃的方案可能帶來(lái)的環(huán)境影響進(jìn)行充分考量，是一項(xiàng)系統(tǒng)化的綜合性的程序和過(guò)程，它的涉及面與評(píng)價(jià)范圍都要大于項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

任景明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，我國(guó)開(kāi)展的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)主要是規(guī)劃環(huán)評(píng)，同樣兼有技術(shù)屬性和制度屬性——前者基于它是能使決策更科學(xué)的技術(shù)手段，后者表現(xiàn)在它是把對(duì)環(huán)境的考慮納入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合決策的制度安排。

“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)針對(duì)的是戰(zhàn)略層面，而不是具體項(xiàng)目，目的是在制定戰(zhàn)略的階段，就對(duì)執(zhí)行該政策、規(guī)劃和計(jì)劃及其替代方案會(huì)對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行綜合考量?！比尉懊鬟@樣解釋戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的內(nèi)涵。

“五大區(qū)域”已完成戰(zhàn)略環(huán)評(píng)

任景明介紹，迄今為止，我國(guó)完成得最好的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)當(dāng)數(shù)包括環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)沿海、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河中上游能源化工區(qū)在內(nèi)的“五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”，它被環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢譽(yù)為“教科書式的環(huán)保力作”，環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青稱之為“‘十一五’環(huán)評(píng)工作最重要的進(jìn)展之一”。

據(jù)了解，環(huán)保部五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)始于2009年初，涵蓋15個(gè)?。▍^(qū)、市）的67個(gè)地級(jí)市和37個(gè)縣（區(qū)），覆蓋國(guó)土面積111萬(wàn)平方公里，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的1/5，涉及石化、能源、冶金、裝備制造等10多個(gè)重點(diǎn)行業(yè)，是目前為止涉及地域范圍最大、行業(yè)范圍最廣的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。

“五大區(qū)域環(huán)評(píng)當(dāng)年所提到的一些預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)結(jié)論，現(xiàn)在都正在變成現(xiàn)實(shí)，當(dāng)年的一些預(yù)警，不管地方政府聽(tīng)不聽(tīng)，我們都提出來(lái)了?！比尉懊髡f(shuō)，現(xiàn)在很多地方面臨的霧霾、區(qū)域性的復(fù)合型污染，當(dāng)初都有預(yù)警。

五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)涉及的15個(gè)省份，在編制“十二五”規(guī)劃和區(qū)域生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略性保護(hù)中，都將這一戰(zhàn)略環(huán)評(píng)成果作為重要的決策依據(jù)和技術(shù)支撐。

以成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中四川的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為例，四川省將岷江下游航電梯級(jí)開(kāi)發(fā)由六級(jí)調(diào)整為四級(jí)，取消了古柏和喜捷場(chǎng)航電，有利于長(zhǎng)江上游珍稀特有魚(yú)類生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

任景明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“目前在沱江、嘉陵江、涪江等長(zhǎng)江的主要支流中，都有規(guī)劃的電站，單個(gè)看對(duì)環(huán)境的影響都是可以接受的，但是放在一塊兒呈‘糖葫蘆串’形的串珠狀，其環(huán)境影響將是非常嚇人的?！?/p>

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的廣西壯族自治區(qū)，在制定工業(yè)和信息化發(fā)展“十二五”規(guī)劃的時(shí)候，也按照五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，在結(jié)構(gòu)調(diào)整上有了“大動(dòng)靜”——從原計(jì)劃的4000多個(gè)項(xiàng)目中篩選出1500多項(xiàng)，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展，還加大了小火電、小水泥等落后產(chǎn)能的淘汰力度。

除上述“五大區(qū)域”外，已經(jīng)通過(guò)成果驗(yàn)收的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和8月底剛剛啟動(dòng)的中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，是我國(guó)另外兩項(xiàng)重要的大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。任景明表示，它們有望在未來(lái)的建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)仍存五大不足

2010年，新疆烏魯木齊附近的艾維爾溝煤礦進(jìn)行了針對(duì)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，任景明參加了報(bào)告評(píng)審會(huì)。

環(huán)評(píng)報(bào)告書很厚，但任景明認(rèn)為，報(bào)告并沒(méi)有抓住問(wèn)題的關(guān)鍵：艾維爾溝里的水主要來(lái)自冰川融水，整個(gè)煤礦坐落于艾維爾溝附近的地下，礦井距離天然冰川最近處只有兩公里，煤炭開(kāi)發(fā)有可能將艾維爾溝里的水全部疏干，讓下游無(wú)法滋養(yǎng)，影響生態(tài)穩(wěn)定，另外礦區(qū)配套有電廠和水泥廠，其生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)提高局地溫度和增加冰川表面降塵，極可能導(dǎo)致冰川加速融化。

以艾維爾溝為例，任景明表示，由于現(xiàn)在從事戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的人員大多出身于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，缺乏與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)相匹配的區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)的知識(shí)基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)在和將來(lái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系影響的思考也不夠，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的深度和成效都有限。反思現(xiàn)在開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的難點(diǎn)與不足，任景明分析了相關(guān)的原因：

第一，研究和實(shí)踐主要是環(huán)保系統(tǒng)的單個(gè)部門指導(dǎo)，一些科研院所也是從環(huán)境學(xué)科或環(huán)境工程的單個(gè)學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)做研究，與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)“要跟決策融為一體”的要求有差距。

第二，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)仍屬“被動(dòng)式”的事后評(píng)價(jià)。比如做中部地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)時(shí)，按道理，規(guī)劃出來(lái)之前是要做環(huán)評(píng)的，有關(guān)省份會(huì)說(shuō)，“我們中部發(fā)展規(guī)劃國(guó)家都批了，你們還做什么環(huán)評(píng)呢？”環(huán)保部只能在規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中提出一些建議，這讓戰(zhàn)略環(huán)評(píng)變成決策后評(píng)價(jià)。

第三，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)過(guò)于依賴當(dāng)前項(xiàng)目環(huán)評(píng)的框架和技術(shù)方法，仍然基于常規(guī)的環(huán)境要素，缺乏充分融合區(qū)域發(fā)展與保護(hù)目標(biāo)的原則框架，與整體性要求不匹配，難以適應(yīng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的戰(zhàn)略性、前瞻性、基礎(chǔ)性要求，對(duì)不確定性因素也考慮不周。

第四，在國(guó)家和地方層面，事實(shí)上有大量應(yīng)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的規(guī)劃沒(méi)有開(kāi)展。一些政策如家電下鄉(xiāng)、鼓勵(lì)發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，乃至正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，都需要從環(huán)境保護(hù)和節(jié)約資源的角度做戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。

第五，公眾對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的認(rèn)識(shí)不夠。單個(gè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)直接影響到利益相關(guān)方，如果公眾看到自己附近的工程項(xiàng)目排污超標(biāo)了肯定會(huì)反對(duì)。但由于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)更為宏觀，大家感覺(jué)不到與自己利益攸關(guān)，因此參與程度很低。

對(duì)話任景明：

寄望修法提高戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的影響力

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：為什么目前各地對(duì)實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)并不積極，而且大多只能實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)？

任景明：政府部門過(guò)去做規(guī)劃，就是找?guī)讉€(gè)處長(zhǎng)帶領(lǐng)幾個(gè)專家，關(guān)在賓館里，然后找一些下屬事業(yè)單位的人員，關(guān)著門，一個(gè)禮拜、一個(gè)月就做出來(lái)了。這兩年國(guó)家層面比較重視規(guī)劃論證，規(guī)劃的科學(xué)性大大增強(qiáng)了?，F(xiàn)在的客觀情況是，有一些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)是倒逼出來(lái)的，因?yàn)闆](méi)有規(guī)劃環(huán)評(píng)，相關(guān)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)就不被受理，倒逼相關(guān)規(guī)劃的主管部門必須先做規(guī)劃環(huán)評(píng)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：什么機(jī)構(gòu)能夠做規(guī)劃環(huán)評(píng)？

任景明：現(xiàn)在很多大的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都能做規(guī)劃環(huán)評(píng)，包括各個(gè)部委的研究院、大型的研究所，規(guī)劃環(huán)評(píng)沒(méi)有資質(zhì)要求。嚴(yán)格從法律來(lái)講，自己做規(guī)劃自己可以做規(guī)劃環(huán)評(píng)，只要能做好，然后能通過(guò)環(huán)保部門組織的技術(shù)審查，就沒(méi)問(wèn)題。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：戰(zhàn)略環(huán)評(píng)難做，是不是因?yàn)槿狈Y金？

任景明：資金是一個(gè)方面的問(wèn)題，現(xiàn)在有可能做一個(gè)規(guī)劃需要30多萬(wàn)元，僅做一個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)就要300多萬(wàn)元——因?yàn)橛泻芏嗉夹g(shù)資料要收集，包括一些補(bǔ)充監(jiān)測(cè)要花錢，而且周期很長(zhǎng)。但現(xiàn)在的關(guān)鍵是規(guī)劃部門的環(huán)保意識(shí)不夠。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：目前戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)政策的影響是不是仍然比較弱？

任景明：我們一直在探討戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的法律效力，前一段我們下去開(kāi)展五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)成果應(yīng)用調(diào)研，地方政府最大的反映是：你這個(gè)沒(méi)有法律效力，如果我做了規(guī)劃環(huán)評(píng)的報(bào)告，編制規(guī)劃的部門不采納要作出說(shuō)明，要告訴我為什么不采納。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)卻沒(méi)那個(gè)效力，所提的建議只能供決策時(shí)參考。

在現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的條文中，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的主體和內(nèi)容等有明確規(guī)定，但并未提及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與政策環(huán)評(píng)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：怎樣才能夠進(jìn)一步強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的影響力？

任景明：我覺(jué)得最理想的訴求就是現(xiàn)在正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》，把政策、法規(guī)涵蓋到戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的對(duì)象中，將來(lái)再找機(jī)會(huì)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。對(duì)于國(guó)家重大的政策包括法規(guī)，如果分析其環(huán)境影響比較大就要做環(huán)評(píng)。