新世紀(jì)以來的第十個“中央一號文件”，聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新，出臺的背景有哪些？當(dāng)前“三農(nóng)”工作的目標(biāo)任務(wù)是什么？面臨哪些困難和問題？作為貫徹落實黨的十八大關(guān)于“三農(nóng)”工作部署的第一個“中央一號文件”亮點有哪些？為此，《經(jīng)濟》記者采訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任、參與今年“中央一號文件”的起草者——宋洪遠(yuǎn)。

三大背景 聚焦主題

宋洪遠(yuǎn)向記者介紹說，這次“中央一號文件”聚集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新，主要有以下3個背景。

首先是貫徹落實黨的十八大精神。黨的十八大報告對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，做好“三農(nóng)”工作做出了重大部署。提出要堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在黨的十八大之后下發(fā)的第一個“中央一號文件”，就要體現(xiàn)黨的十八大提出的任務(wù)和要求。因此，今年“中央一號文件”圍繞加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強農(nóng)村發(fā)展活力，把加大農(nóng)村改革力度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制作為主題。

其次是加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。自黨的十六大提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)以來，我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得了較大進展，但是也面臨著一些新的問題。比如隨著農(nóng)村勞動力大量外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化、村莊空心化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營兼業(yè)化等趨勢明顯，誰來種地、地怎么種的問題迫切需要研究解決。與此同時，隨著農(nóng)村分工分業(yè)的深化，聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織、社會化服務(wù)組織、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織等各類新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織也不斷涌現(xiàn)，也需要為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供發(fā)展空間。農(nóng)業(yè)機械化快速推進，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)更加便利，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的條件也日益成熟?？傮w上看，我們已經(jīng)到了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時期。

第三是完善“三農(nóng)”政策框架體系。從新世紀(jì)以來出臺的10個“中央一號文件”的主題來看，大體上可以歸納為兩種類型：一類是綜合的或?qū)ｍ椀?；另一類是講生產(chǎn)力發(fā)展的或生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的?？偟膩砜?，無論是綜合的還是專項的，強調(diào)生產(chǎn)力的、強調(diào)發(fā)展的居多，而突出改革的、強調(diào)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的有所欠缺。今年的“中央一號文件”突出強調(diào)加大農(nóng)村改革力度、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制這個主題，進一步豐富和完善了新時期我國的“三農(nóng)”政策框架體系。

保供增收 任重道遠(yuǎn)

去年召開的中央農(nóng)村工作會議和今年的“中央一號文件”，就2013年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作提出了兩大目標(biāo)任務(wù)——保供增收惠民生，改革創(chuàng)新增活力。短短的幾個字，任務(wù)卻很艱巨。

“保供”就是要保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。按照這個要求，今年糧食生產(chǎn)要在“九連增”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“十連增”。要實現(xiàn)這個目標(biāo)任務(wù)，還面臨著很多問題和挑戰(zhàn)。

一是資源環(huán)境約束進一步增強。我國“人多地少”是現(xiàn)實，“人增地減”又是趨勢。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，我國人多地少水缺的矛盾加劇，水土流失、生態(tài)退化的問題突出，農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源環(huán)境約束將長期存在并日益增強。

二是農(nóng)業(yè)青壯年勞動力緊缺。經(jīng)過長時間、大規(guī)模的勞動力轉(zhuǎn)移，盡管我國農(nóng)業(yè)勞動力在總量上還處于過剩狀態(tài)，但在一些地方結(jié)構(gòu)性短缺問題已經(jīng)凸顯，青壯年勞動力緊缺的問題更加突出。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本不斷上升。受多種因素的影響，農(nóng)資價格將持續(xù)高位運行，人工費用、土地流轉(zhuǎn)費用呈上升態(tài)勢，同時隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局日益向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，農(nóng)產(chǎn)品跨區(qū)域流通量增大、運距拉長，物流成本呈增長態(tài)勢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本步入上升通道。

四是農(nóng)業(yè)進入多重風(fēng)險加大階段。隨著全球極端天氣事件增多，干旱、洪澇、風(fēng)雹等自然災(zāi)害頻發(fā)，動植物病害呈加重發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險加大。隨著農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟關(guān)聯(lián)加強和對外開放擴大，影響我國農(nóng)產(chǎn)品市場供求和價格的因素增多，除去國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況外，還有國際上農(nóng)業(yè)豐歉、能源價格變動、投機資本炒作、貨幣匯率波動等，農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險加大。環(huán)境污染和投入品的不當(dāng)使用，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險加大，加之全社會健康意識的提高和手機、互聯(lián)網(wǎng)的普及，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件具有顯著的放大效應(yīng)，處置不當(dāng)會嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

“增收”就是要保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長。按照這個要求，今年農(nóng)民收入要在“九連快”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“十連快”。要實現(xiàn)這個目標(biāo)任務(wù)，也面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。

黨的十八大明確提出了“收入倍增”的目標(biāo)和逐步縮小城鄉(xiāng)差距的任務(wù)，要求城鄉(xiāng)居民人均收入2020年比2010年翻一番和逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“收入倍增”的進程中，重點和難點是著力促進農(nóng)民增收；在縮小城鄉(xiāng)收入差距的過程中，要求農(nóng)村居民收入增速要快于城鎮(zhèn)居民收入增速。

從當(dāng)前的情況和趨勢看，盡管我國實現(xiàn)了農(nóng)民增收“九連快”，但仍低于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民收入增長速度；盡管近3年城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小，但收入之比仍超過3：1，收入差距仍處于歷史高位。而且城鄉(xiāng)居民收入的統(tǒng)計口徑還不相同，城鎮(zhèn)居民是可支配收入，農(nóng)民是純收入，如果都按可支配收入同一口徑統(tǒng)計，城鄉(xiāng)差別還要大。即使到2020年城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)“收入倍增”，收入差距過大的問題仍難以根本解決。

從影響農(nóng)民收入增長的因素看，保持農(nóng)民收入較快增長還面臨很多問題和挑戰(zhàn)。第一是家庭經(jīng)營收入，主要由農(nóng)產(chǎn)品出售量和價格決定，出售量受產(chǎn)量增減的影響，價格受市場變化的影響，兩者都存在很大的不確定性；第二是工資性收入，主要由非農(nóng)就業(yè)規(guī)模和工資水平?jīng)Q定，外出就業(yè)規(guī)模受經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響，工資水平受勞動力市場供求和價格水平等多種因素影響。隨著經(jīng)濟增長速度的放緩，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的加快，農(nóng)民的外出就業(yè)機會受到顯著影響，工資水平也不可能有較大幅度的提高，工資性收入較快增長的空間將受到較大程度的制約；第三是轉(zhuǎn)移性收入，主要來源于農(nóng)民的補貼收入，由政府財力和政策效用決定，政府財力增長空間有限，補貼政策效應(yīng)又存在遞減趨勢，轉(zhuǎn)移性收入快速增長將面臨較大限制；第四是財產(chǎn)性收入，主要由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益決定，現(xiàn)在該收入的增速和比重還非常低，未來實現(xiàn)快速發(fā)展的難度較大。

改革創(chuàng)新 五大亮點

宋洪遠(yuǎn)告訴記者，今年的“中央一號文件”圍繞加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強農(nóng)村發(fā)展活力，提出要加大農(nóng)村改革力度、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，從文件提出的有關(guān)政策措施看，主要有五大亮點。

一是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。文件提出，要抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，依法維護農(nóng)民土地承包權(quán)益。扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展，努力提高農(nóng)戶集約化水平。大力發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織和重點培育壯大龍頭企業(yè)，著力提高農(nóng)戶組織化程度。文件強調(diào)，要尊重和保障農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位，不能限制或強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。關(guān)于工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，文件還特別強調(diào)，既要鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，又要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草地）的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。

二是構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機制。文件提出，建立完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，要堅持主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運行市場化的方向。文件強調(diào)，強化農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)體系，不斷提升基層機構(gòu)服務(wù)能力；著力培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織開展公益性服務(wù)；創(chuàng)新服務(wù)方式和服務(wù)手段，提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平。文件特別強調(diào)，要采取政府訂購、定向委托、獎勵補助、招標(biāo)投標(biāo)等方式，引導(dǎo)和支持經(jīng)營性服務(wù)組織參與公益性服務(wù)業(yè)務(wù)。

三是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。文件提出，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度，是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的必然要求。文件強調(diào)，要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，強化對耕地、林地、草地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護；加快推進征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；加強農(nóng)村集體“三資”管理，因地制宜探索集體經(jīng)濟多種有效實現(xiàn)形式。文件特別強調(diào)，鼓勵具備條件的地方推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。探索集體經(jīng)濟組織成員資格界定的具體辦法。

四是改進農(nóng)村公共服務(wù)機制。文件提出，要按照提高水平、完善機制、逐步并軌的要求，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜。文件強調(diào)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要逐步建立投入保障和運行管護機制；發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，要逐步提高標(biāo)準(zhǔn)和水平；有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；積極推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。文件特別強調(diào)，要積極推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配制，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

五是完善鄉(xiāng)村治理機制。文件提出，要順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)利益格局、農(nóng)民思想觀念深刻變化的要求，強化農(nóng)村基層組織建設(shè)，加強農(nóng)村基層民主管理，維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益，保障農(nóng)村社會公共安全。文件特別強調(diào)，要提高農(nóng)村社會管理科學(xué)化水平，探索健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。