國家權(quán)力的合法性是政治學(xué)的基本問題,甚至可以說是政治學(xué)的首要問題,是指國家權(quán)力被社會(huì)大眾接受或認(rèn)可的理由。眾所周知,國家權(quán)力有三種形態(tài)。一是觀念上的權(quán)力,即各種各樣的權(quán)力觀念。人的觀念,對(duì)本人來說是主觀的,但在別人看來卻是客觀的,因?yàn)椴还軇e人承認(rèn)與否,它都是一種客觀存在。二是形式上的權(quán)力,即形式淵源。國家權(quán)力存在于社會(huì)制度之中,其來源、種類、分配、程序、功能取決于有關(guān)制度的規(guī)定,在現(xiàn)代主要是法律的規(guī)定。三是現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力,即實(shí)在力量。社會(huì)利益的調(diào)整和社會(huì)秩序的建構(gòu),最終離不開國家權(quán)力的強(qiáng)制和保障。因此,國家權(quán)力的合法性也主要體現(xiàn)在觀念、形式和現(xiàn)實(shí)這三個(gè)方面。
在觀念層面上。統(tǒng)治者要為行使權(quán)力提出正當(dāng)理由,被統(tǒng)治者也要為服從權(quán)力找到合理依據(jù)。統(tǒng)治者的觀念是統(tǒng)治者整體的意志而非個(gè)別統(tǒng)治者的意志,是統(tǒng)治者中的領(lǐng)導(dǎo)者或政治家提出或認(rèn)可的指導(dǎo)社會(huì)行為的理論、學(xué)說或思想體系。統(tǒng)治者的觀念即通常所說的意識(shí)形態(tài)。意識(shí)形態(tài)在一個(gè)國家的思想體系中處于主導(dǎo)地位,統(tǒng)治者經(jīng)常把它宣傳成科學(xué)和真理而要求人們無條件服從。被統(tǒng)治者的觀念或社會(huì)輿論往往是分散的意見、觀點(diǎn)或看法,當(dāng)然也有被理論家提升為理論、學(xué)說或思想體系的。大多數(shù)被統(tǒng)治者持有的相同意見就是通常所說的民意。雖然民意會(huì)受到意識(shí)形態(tài)的影響,但民意總是能夠獨(dú)立反映人們的思想和社會(huì)的真實(shí)。意識(shí)形態(tài)只有符合民意才能得到人們的認(rèn)同。在國家中,雖然存在多種多樣甚至相互沖突的合法性觀念,但總會(huì)有一種觀念占據(jù)社會(huì)主導(dǎo)地位,或者說不同的合法性觀念在關(guān)于國家權(quán)力的基本問題上有著共識(shí)。那些非共識(shí)觀念,可能是共識(shí)觀念不斷修正和發(fā)展的動(dòng)力,也可能是后面某個(gè)時(shí)代共識(shí)觀念的淵源,但只有共識(shí)觀念才能成為判斷當(dāng)時(shí)國家權(quán)力合法性的觀念標(biāo)準(zhǔn)。共識(shí)觀念的不復(fù)存在,最終會(huì)導(dǎo)致國家政權(quán)的更替或國家性質(zhì)的變化。在現(xiàn)代社會(huì),人民主權(quán)與法治思想是國家權(quán)力合法性觀念上的共識(shí)。
在制度層面上。人民主權(quán)思想必然會(huì)同制度關(guān)聯(lián)。沒有一定的制度,它只是一個(gè)空洞的理論而已,有了一定的制度,人民或多數(shù)人才能把握和操作它,才能治理國家和社會(huì)。任何時(shí)期、任何國家或地區(qū)的人民苦苦求索的,從來就不是人民主權(quán)的口號(hào)或理論,而是在于如何爭(zhēng)取它、尤其是爭(zhēng)取之后建立一套什么樣的制度,并使這些制度得到切實(shí)遵守,以便人們充分地享有和行使它。雖然歷史上存在各種形態(tài)的人民主權(quán)類型,但它們的主旨在基本方面是一致的,就是圍繞人民或多數(shù)人的統(tǒng)治如何形成合理有效的制度安排。近代以來西方資本主義國家的最大貢獻(xiàn)是人民主權(quán)的法律化和法治化。人民把自己的意志上升為國家意志并用法律的形式表現(xiàn)出來,任何組織和個(gè)人都沒有超越或凌駕于法律之上的特權(quán),沒有法律依據(jù)或不依法行使的國家權(quán)力都是無效的。相比中世紀(jì),這是一種高度形式合理化的進(jìn)步制度。無疑,其形式合理的背后也掩藏著深刻的矛盾與虛偽。
在利益層面上。國家權(quán)力的合法性最終要落實(shí)到公平對(duì)待社會(huì)各種利益?,F(xiàn)代國家權(quán)力即使符合人們民主法治觀念上的共識(shí),并有法律的明確規(guī)定,但在實(shí)際運(yùn)行中由于各種社會(huì)力量的影響,也有可能變化無常。甚至在某些方面國家權(quán)力還會(huì)還出現(xiàn)極端異化的情形:在被統(tǒng)治者看來,民主法治僅僅是美妙的口號(hào),法律制度也僅僅是一種擺設(shè),國家權(quán)力不過是統(tǒng)治者侵犯被統(tǒng)治者利益的“合法”工具。國家權(quán)力不得侵犯公民的基本利益,國家權(quán)力必須平等促進(jìn)公民的全面發(fā)展,國家權(quán)力必須公平對(duì)待人們的各種利益及其沖突。唯有如此,國家權(quán)力才會(huì)得到社會(huì)大眾的真正接受或認(rèn)可。
國家權(quán)力在觀念、制度和利益上的三種形態(tài)獨(dú)立存在但又相互影響。利益是觀念和制度的社會(huì)合理性基礎(chǔ),盡管基于不同利益甚至相同利益會(huì)有多種觀念和制度形態(tài),但只有與利益相符的觀念和制度才會(huì)被大家接受或認(rèn)可。觀念和制度為利益的實(shí)現(xiàn)提供正當(dāng)性辯護(hù)和制度保障,但并非所有的利益都能得到觀念和制度的支持。理想的國家權(quán)力狀況是,共識(shí)的權(quán)力能通過立法規(guī)定下來,然后現(xiàn)實(shí)的權(quán)力真正依法實(shí)施。如果立法遠(yuǎn)不及共識(shí),現(xiàn)實(shí)又遠(yuǎn)不及立法,此時(shí)的國家權(quán)力狀況是令人憂慮的。如果現(xiàn)實(shí)權(quán)力嚴(yán)格依照法定權(quán)力,而二者同共識(shí)權(quán)力差距較大,則說明應(yīng)當(dāng)修改立法,不過這種權(quán)力狀況仍是健康的。三種形態(tài)的差別反映了一個(gè)國家權(quán)力的實(shí)際狀況,差別越小則一國的權(quán)力狀況越好。只有隨著社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整三者關(guān)系,才能始終保持國家權(quán)力的和諧狀態(tài)。