人民建議是指公民、法人或者其他組織對國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)建設(shè)提出的意見建議，主要包括對各級國家機關(guān)決策、計劃、方案和工作的意見建議、對社會生活中的有關(guān)情況表達的態(tài)度和看法。本文所講的人民建議是指通過信訪渠道受理的一類信訪件。

開展人民建議征集工作的依據(jù)主要是憲法、國務(wù)院信訪條例、上海市信訪條例、2007年中共中央國務(wù)院發(fā)布的5號文件《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》等，這些法律法規(guī)及規(guī)范性文件都對開展該項工作的目標、功能、定位、職責、方法作了原則的規(guī)定。

實踐中，信訪事項依法分為意見建議類和投訴請求類，但是，對意見建議類的信訪工作重視程度遠低于訴求類信訪，這其中固然有改革發(fā)展中社會矛盾突出的大環(huán)境影響，工作重點需要放在妥善處理信訪突出問題和群體性事件，強調(diào)“事要解決”。隨著國家民主法治建設(shè)的進步，黨的群眾路線教育實踐活動的深入，同時，信訪工作要實現(xiàn)訴訪分離，信訪定位要回歸到黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁作用，相信人民建議征集工作和相關(guān)制度建設(shè)將得到重視和發(fā)展。為此，本文就加強人民建議征集工作中需要認識的一些問題，以及人大如何推進該項工作進行思考，以求共同探討。

一、法治國家建設(shè)需要信訪回歸原本價值功能

加強人民建議征集工作具有很重要的現(xiàn)實意義，對此，認識并非一致。有的同志認為，當前信訪矛盾如此復(fù)雜，再加強人民建議征集工作，恐添亂，多一事不如少一事。筆者認為，信訪需要逐步回歸其原本的價值功能，加強人民建議征集工作，就是推動信訪結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推進信訪回歸原本價值功能，這是法治國家建設(shè)的必由之路。

信訪制度的原本價值功能在于保持各級國家機關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，接受人民的監(jiān)督。被學(xué)界認為的我國信訪制度確立的標志性文件，即1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》明確規(guī)定“各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。當年毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出，“把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法。”1995年和2005年的國務(wù)院《信訪條例》都明確了立法目的是“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序”。

信訪工作實踐表明，信訪功能在擴大。有觀點總結(jié)了實踐中的信訪四大功能：民意表達功能（或政治參與功能）、權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟功能、社會穩(wěn)定功能。信訪機構(gòu)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分類也顯示了功能的擴大和偏離。政府將信訪分類為揭發(fā)檢舉類、投訴請求類、意見建議類。據(jù)悉，上海市政府信訪辦受理的意見建議類信訪件占全部信訪件的18%左右，2013年上半年上海市人大常委會信訪辦受理的意見建議類信訪件占全部信訪件的8%左右。實踐中，各級國家機關(guān)都偏重投訴類信訪，偏輕意見建議類信訪；偏重權(quán)利救濟，偏輕參政議政；偏重維穩(wěn)作用，偏輕“聯(lián)系”作用；偏重個案化解，偏輕政策改善。無論在理念認識、工作機制還是制度建設(shè)方面都存在偏輕偏重問題。

在我國改革開放社會矛盾相對突出的發(fā)展階段，權(quán)利救濟與各類糾紛解決機制還不健全的發(fā)展階段，信訪在化解矛盾、維護穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國家法治建設(shè)的不斷完善，我國三大訴訟程序的建立和完善，權(quán)利救濟類信訪應(yīng)該回歸到司法救濟途徑和行政救濟途徑，信訪應(yīng)該回歸其原本價值功能。當然，這種回歸不是一朝一夕的事情，要有謀劃并逐步推進。加強人民建議征集工作就是推進信訪回歸原本價值功能的重要舉措，絕不是多一事不如少一事的事情，從長遠看，是信訪功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大事，因而具有重要意義。

二、信訪是黨和政府聯(lián)系人民群眾的專用渠道

有同志提出，人民提意見建議是憲法權(quán)利，各種途徑可以提，包括在媒體上發(fā)表的批評建議類文章，為什么要信訪機構(gòu)來做。信訪機構(gòu)是接受來信來訪的，能否開展主動征集的工作。如果信訪窗口加強建議類信訪，這些群眾不都成為信訪人了。筆者認為，信訪是接受人民意見建議的法定專用渠道，是日常的窗口，信訪機構(gòu)責無旁貸。信訪人不是貶義概念，不能戴著有色眼鏡去看待他們。信訪窗口以接待來信來訪為主，并不排斥在成熟的條件下就一些重大的決策事項主動征集人民群眾的意見建議。黨和政府要運用好信訪這個聯(lián)系人民群眾的專用渠道，也要開拓其他聯(lián)系渠道。

黨和政府必須密切聯(lián)系人民群眾，是我們國家性質(zhì)所決定的。各國家機關(guān)在工作機制中，采取各種措施加強與人民群眾的聯(lián)系，如黨代表聯(lián)系社區(qū)、人大加強開門立法，代表聯(lián)系選民，代表約見市長、代表參與信訪、“一府兩院”認真辦理代表議案和書面意見，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，加強信息公開、開通網(wǎng)上信訪等，從而保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！白顝V泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、積極投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當家作主”，保證執(zhí)政為民的宗旨不變。

在各種制度和工作機制安排中，信訪是黨和政府聯(lián)系人民群眾的專用渠道。因為，信訪制度由國家行政法規(guī)專門設(shè)立，國務(wù)院《信訪條例》賦予“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責信訪工作的行政機構(gòu)”，上海市信訪條例規(guī)定“市和區(qū)、縣人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當設(shè)立或者確定負責信訪工作的機構(gòu)，配備相應(yīng)的工作人員”，所以，信訪機構(gòu)是保持同人民群眾密切聯(lián)系的專門工作機構(gòu)。這個專門的工作機構(gòu)負責受理包括人民意見建議和投訴請求的信訪事項。信訪條例還規(guī)定了信訪流程，包括意見建議類處理流程、信訪人和信訪機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)等。所以，就人民意見建議征集工作而言，信訪是專用渠道、是專設(shè)的窗口、是法定的平臺、是日常的工作，具有現(xiàn)成的制度保障。

有同志提出，人大是民意機關(guān)，不同于政府，應(yīng)加強人大代表對人民意見的反映和征集，這是代表法規(guī)定的代表職責，從人大信訪談加強人民建議征集工作并無必要。筆者認為，人大信訪是人大常委會直接向人民群眾開設(shè)的日常工作的窗口并具有法定程序保障，這和人大代表聯(lián)系選民、反映民意不矛盾，人大代表還可以通過信訪窗口參與閱信和接訪，了解社情民意。人大是權(quán)力機關(guān)，代表聯(lián)系選民傾聽民意是從代表義務(wù)而言的，是為了保證人民代表大會制度這一政體的人民性，為了人大更好履職，更好反映民意和接受選民監(jiān)督。所以，人大代表聯(lián)系群眾、反映民意不能代替人大信訪辦征集人民建議的工作，兩者都不可偏廢。

我們在信訪制度下談加強人民意見建議征集工作，是以法治思維法治方式談國家事務(wù)，實現(xiàn)人民意見建議征集工作的法治化、長效化。信訪機構(gòu)責無旁貸，必須加強人民建議征集工作，推進信訪結(jié)構(gòu)的穩(wěn)妥轉(zhuǎn)型。同時，這并不影響其他機關(guān)、其他措施經(jīng)常性開展密切聯(lián)系人民群眾的工作。信訪機構(gòu)要與其他機構(gòu)形成合力，共同把民情民意收集好、反映好、解決好。

三、樹立司法權(quán)威，推進訴訪分離，需要引導(dǎo)

對于“訴訪分離”大家已經(jīng)形成共識，對于涉法涉訴信訪件，司法機關(guān)要加強導(dǎo)入法定訴訟程序的工作。同時，訴訪分離是一項綜合工程，需要各方合力推進。從信訪機構(gòu)本身而言，加強人民建議征集工作，可以引導(dǎo)人民群眾以一種更加積極的態(tài)度去關(guān)注社會問題而不是抱怨，以一種當家作主的精神去提出建議而不是袖手旁觀，以一種社會責任感推進社會公共政策的完善從而批量解決個案問題。

上海市信訪條例規(guī)定“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出?！睂嵺`中，“信訪不信法”、“訴訟終審不終”的現(xiàn)象嚴重。例如，從上海市人大常委會信訪辦2013年上半年受理的群眾來信來訪情況看，其中意見建議類（即為提出建議意見批評，且未涉及個人具體訴求的）信訪件907件，占8.09%；求決類（即要求解決個人訴求，且未經(jīng)訴訟的）的信訪件5063件，占45.16%；申訴類（即反映涉法涉訴問題的）4844件，占43.20%。若僅從來訪情況看，2013年1月1日—10月15日，共接待來訪2949件批，其中應(yīng)該通過訴訟途徑解決的有1221件，已經(jīng)審判終結(jié)的1728件。

近期全國人大正在開展行政復(fù)議法的執(zhí)法檢查，從中也發(fā)現(xiàn)大量行政爭議還游離在行政復(fù)議、行政訴訟渠道之外，呈現(xiàn)為“大信訪、小復(fù)議”的格局。以上海市政府信訪辦為例，2010年至2012年，全市信訪總量中涉及行政爭議的分別為26.2萬件、17.8萬件、17.5萬件；而上海市政府法制辦2008年至今的五年里，全市行政復(fù)議的收案量為21234件。上海市法院2011年1月至2013年6月，共受理各類行政訴訟案件5194件。如何引導(dǎo)信訪人對“可以通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項”，依照法定程序向有關(guān)國家機關(guān)或者機構(gòu)提出，看來任務(wù)很重。

全國政法工作會議提出要推進訴訪分離，在司法救濟渠道和行政救濟渠道已經(jīng)有程序保障的今天，再混淆各類救濟途徑，是對法治建設(shè)的損毀。信訪機構(gòu)要在工作機制上引導(dǎo)來信來訪群眾走法定程序，切實維護司法終審裁判的既判力，特別是要從訴求類信訪件中，認真收集和分析一類行政爭議、一類訴訟案件、一類司法問題的群眾意見，并形成政府自我監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督的議題來源，充分發(fā)揮信訪的民意表達和權(quán)力監(jiān)督功能。我們不僅要關(guān)注意見建議類信訪件，也要關(guān)注訴求類信訪件中的共性問題，加強分析研判。

四、人大推進人民建議征集工作的設(shè)想

人大有同志提出，人大信訪和政府信訪不同，開展人民建議征集工作有一定難度。這個難度主要表現(xiàn)在政府信訪辦是在系統(tǒng)內(nèi)部辦理群眾建議，領(lǐng)導(dǎo)對人民建議摘報或?qū)蟮呐疽捕际窍到y(tǒng)內(nèi)部上對下的批示，政府各部門落實迅速。所以，政府信訪辦開展人民建議工作成效顯著。而人大信訪辦接受群眾建議后所形成的摘報或?qū)笠话銘?yīng)該送交人大系統(tǒng)之外的國家機關(guān)處理，包括“一府兩院”，沒有了上下級關(guān)系，人民建議辦理難度可想而知。筆者認為，人大信訪辦開展人民建議征集工作要堅持人大信訪的工作定位，并且要與人大常委會履職工作中開展的代表工作、廣泛聽取民意工作結(jié)合起來，同時，要建立兩條通道，一條是人大信訪辦和人大常委會之間的內(nèi)部通道，一條是人大常委會和其他國家機關(guān)的通道。

人大常委會信訪工作定位于為常委會履職服務(wù)，是人大常委會聯(lián)系人民群眾的橋梁。人大信訪開展人民建議征集工作同樣要堅持這個定位。當反映的情況和提出的意見建議屬于人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的，如立法建議、監(jiān)督建議、代表工作建議等，應(yīng)當分類轉(zhuǎn)送相關(guān)專門委員會和工作委員會研究采納或直接報送常委會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部批轉(zhuǎn)；當反映的情況和提出的意見建議屬于“一府兩院”的，應(yīng)當告知信訪人向“一府兩院”信訪辦提出，同時，可以轉(zhuǎn)送相關(guān)機構(gòu)辦理。同時，人大常委會信訪辦也可以就一個階段人民群眾反映強烈的、重要的、比較集中的情況或意見建議，自行開展梳理分析，形成摘報或?qū)?，報送常委會領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)市委和“一府兩院”，這在性質(zhì)上屬于情況通報而不是監(jiān)督。人大信訪辦要努力使形成的人民建議專報和摘報有質(zhì)量，對于市委市府的工作決策有參考價值，對于“一府兩院”改進工作有參考價值。

人大常委會要合力體現(xiàn)權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和民意機關(guān)的特點，充分發(fā)揮人大信訪辦窗口作用。人大常委會已經(jīng)采取許多措施在履職中充分聽取民意。例如，開展代表聯(lián)系選民制度，開展代表下社區(qū)活動，每次人代會之前都召開代表座談會聽取意見，加強公開立法、民主立法，召開有市民參加的立法聽證會、論證會、座談會等，每一項立法草案都向全社會公示并征求意見，每一項監(jiān)督議題的調(diào)研活動都邀請市民和代表參與，常委會會議還安排市民旁聽、代表列席等等。但是，人大信訪辦是人大常委會聯(lián)系人民群眾的日常工作窗口，所以，人大常委會各專門委員會要與人大信訪辦形成合力。例如，要充分挖掘代表參與信訪的功能價值，要通過代表閱信議信，吸收群眾反映的情況和意見建議，并轉(zhuǎn)化成代表議案和書面意見。人大信訪辦也可以就常委會的立法和監(jiān)督議題，聯(lián)合專門委員會主動開展人民建議征集工作。人大信訪辦要做好常委會年度立法和監(jiān)督議題的建議工作。

開展人民建議征集工作要制定一套不同于投訴請求類的信訪件辦理流程，突出分析研判功能和專報工作，要實施人民建議獎勵制度，其他的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、部門設(shè)置、隊伍加強、專報編輯、流轉(zhuǎn)督辦和宣傳等配套措施都要落實。

總之，加強人民建議征集工作有利于推進信訪回歸到原本價值功能，有利于各級國家機關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的橋梁窗口建設(shè)，有利于調(diào)整目前信訪事項的結(jié)構(gòu)，有利于讓訴訟、仲裁、復(fù)議程序發(fā)揮權(quán)利救濟作用，也有利于人大權(quán)力機關(guān)更好履行職責，體現(xiàn)民意機關(guān)的特點，監(jiān)督“一府兩院”改進工作。 （作者系上海市全國人大代表、市人大常委會副秘書長）

從信訪機構(gòu)本身而言，加強人民建議征集工作，可以引導(dǎo)人民群眾以一種更加積極的態(tài)度去關(guān)注社會問題而不是抱怨，以一種當家作主的精神去提出建議而不是袖手旁觀，以一種社會責任感推進社會公共政策的完善從而批量解決個案問題。