人民建議是指公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)提出的意見建議，主要包括對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)決策、計(jì)劃、方案和工作的意見建議、對(duì)社會(huì)生活中的有關(guān)情況表達(dá)的態(tài)度和看法。本文所講的人民建議是指通過(guò)信訪渠道受理的一類信訪件。

開展人民建議征集工作的依據(jù)主要是憲法、國(guó)務(wù)院信訪條例、上海市信訪條例、2007年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的5號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》等，這些法律法規(guī)及規(guī)范性文件都對(duì)開展該項(xiàng)工作的目標(biāo)、功能、定位、職責(zé)、方法作了原則的規(guī)定。

實(shí)踐中，信訪事項(xiàng)依法分為意見建議類和投訴請(qǐng)求類，但是，對(duì)意見建議類的信訪工作重視程度遠(yuǎn)低于訴求類信訪，這其中固然有改革發(fā)展中社會(huì)矛盾突出的大環(huán)境影響，工作重點(diǎn)需要放在妥善處理信訪突出問題和群體性事件，強(qiáng)調(diào)“事要解決”。隨著國(guó)家民主法治建設(shè)的進(jìn)步，黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的深入，同時(shí)，信訪工作要實(shí)現(xiàn)訴訪分離，信訪定位要回歸到黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁作用，相信人民建議征集工作和相關(guān)制度建設(shè)將得到重視和發(fā)展。為此，本文就加強(qiáng)人民建議征集工作中需要認(rèn)識(shí)的一些問題，以及人大如何推進(jìn)該項(xiàng)工作進(jìn)行思考，以求共同探討。

一、法治國(guó)家建設(shè)需要信訪回歸原本價(jià)值功能

加強(qiáng)人民建議征集工作具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)此，認(rèn)識(shí)并非一致。有的同志認(rèn)為，當(dāng)前信訪矛盾如此復(fù)雜，再加強(qiáng)人民建議征集工作，恐添亂，多一事不如少一事。筆者認(rèn)為，信訪需要逐步回歸其原本的價(jià)值功能，加強(qiáng)人民建議征集工作，就是推動(dòng)信訪結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，推進(jìn)信訪回歸原本價(jià)值功能，這是法治國(guó)家建設(shè)的必由之路。

信訪制度的原本價(jià)值功能在于保持各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，接受人民的監(jiān)督。被學(xué)界認(rèn)為的我國(guó)信訪制度確立的標(biāo)志性文件，即1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》明確規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”。當(dāng)年毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出，“把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法?！?995年和2005年的國(guó)務(wù)院《信訪條例》都明確了立法目的是“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”。

信訪工作實(shí)踐表明，信訪功能在擴(kuò)大。有觀點(diǎn)總結(jié)了實(shí)踐中的信訪四大功能：民意表達(dá)功能（或政治參與功能）、權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟(jì)功能、社會(huì)穩(wěn)定功能。信訪機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分類也顯示了功能的擴(kuò)大和偏離。政府將信訪分類為揭發(fā)檢舉類、投訴請(qǐng)求類、意見建議類。據(jù)悉，上海市政府信訪辦受理的意見建議類信訪件占全部信訪件的18%左右，2013年上半年上海市人大常委會(huì)信訪辦受理的意見建議類信訪件占全部信訪件的8%左右。實(shí)踐中，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都偏重投訴類信訪，偏輕意見建議類信訪；偏重權(quán)利救濟(jì)，偏輕參政議政；偏重維穩(wěn)作用，偏輕“聯(lián)系”作用；偏重個(gè)案化解，偏輕政策改善。無(wú)論在理念認(rèn)識(shí)、工作機(jī)制還是制度建設(shè)方面都存在偏輕偏重問題。

在我國(guó)改革開放社會(huì)矛盾相對(duì)突出的發(fā)展階段，權(quán)利救濟(jì)與各類糾紛解決機(jī)制還不健全的發(fā)展階段，信訪在化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國(guó)家法治建設(shè)的不斷完善，我國(guó)三大訴訟程序的建立和完善，權(quán)利救濟(jì)類信訪應(yīng)該回歸到司法救濟(jì)途徑和行政救濟(jì)途徑，信訪應(yīng)該回歸其原本價(jià)值功能。當(dāng)然，這種回歸不是一朝一夕的事情，要有謀劃并逐步推進(jìn)。加強(qiáng)人民建議征集工作就是推進(jìn)信訪回歸原本價(jià)值功能的重要舉措，絕不是多一事不如少一事的事情，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是信訪功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大事，因而具有重要意義。

二、信訪是黨和政府聯(lián)系人民群眾的專用渠道

有同志提出，人民提意見建議是憲法權(quán)利，各種途徑可以提，包括在媒體上發(fā)表的批評(píng)建議類文章，為什么要信訪機(jī)構(gòu)來(lái)做。信訪機(jī)構(gòu)是接受來(lái)信來(lái)訪的，能否開展主動(dòng)征集的工作。如果信訪窗口加強(qiáng)建議類信訪，這些群眾不都成為信訪人了。筆者認(rèn)為，信訪是接受人民意見建議的法定專用渠道，是日常的窗口，信訪機(jī)構(gòu)責(zé)無(wú)旁貸。信訪人不是貶義概念，不能戴著有色眼鏡去看待他們。信訪窗口以接待來(lái)信來(lái)訪為主，并不排斥在成熟的條件下就一些重大的決策事項(xiàng)主動(dòng)征集人民群眾的意見建議。黨和政府要運(yùn)用好信訪這個(gè)聯(lián)系人民群眾的專用渠道，也要開拓其他聯(lián)系渠道。

黨和政府必須密切聯(lián)系人民群眾，是我們國(guó)家性質(zhì)所決定的。各國(guó)家機(jī)關(guān)在工作機(jī)制中，采取各種措施加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，如黨代表聯(lián)系社區(qū)、人大加強(qiáng)開門立法，代表聯(lián)系選民，代表約見市長(zhǎng)、代表參與信訪、“一府兩院”認(rèn)真辦理代表議案和書面意見，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，加強(qiáng)信息公開、開通網(wǎng)上信訪等，從而保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。“最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當(dāng)家作主”，保證執(zhí)政為民的宗旨不變。

在各種制度和工作機(jī)制安排中，信訪是黨和政府聯(lián)系人民群眾的專用渠道。因?yàn)?，信訪制度由國(guó)家行政法規(guī)專門設(shè)立，國(guó)務(wù)院《信訪條例》賦予“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)”，上海市信訪條例規(guī)定“市和區(qū)、縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的工作人員”，所以，信訪機(jī)構(gòu)是保持同人民群眾密切聯(lián)系的專門工作機(jī)構(gòu)。這個(gè)專門的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理包括人民意見建議和投訴請(qǐng)求的信訪事項(xiàng)。信訪條例還規(guī)定了信訪流程，包括意見建議類處理流程、信訪人和信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)等。所以，就人民意見建議征集工作而言，信訪是專用渠道、是專設(shè)的窗口、是法定的平臺(tái)、是日常的工作，具有現(xiàn)成的制度保障。

有同志提出，人大是民意機(jī)關(guān)，不同于政府，應(yīng)加強(qiáng)人大代表對(duì)人民意見的反映和征集，這是代表法規(guī)定的代表職責(zé)，從人大信訪談加強(qiáng)人民建議征集工作并無(wú)必要。筆者認(rèn)為，人大信訪是人大常委會(huì)直接向人民群眾開設(shè)的日常工作的窗口并具有法定程序保障，這和人大代表聯(lián)系選民、反映民意不矛盾，人大代表還可以通過(guò)信訪窗口參與閱信和接訪，了解社情民意。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，代表聯(lián)系選民傾聽民意是從代表義務(wù)而言的，是為了保證人民代表大會(huì)制度這一政體的人民性，為了人大更好履職，更好反映民意和接受選民監(jiān)督。所以，人大代表聯(lián)系群眾、反映民意不能代替人大信訪辦征集人民建議的工作，兩者都不可偏廢。

我們?cè)谛旁L制度下談加強(qiáng)人民意見建議征集工作，是以法治思維法治方式談國(guó)家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)人民意見建議征集工作的法治化、長(zhǎng)效化。信訪機(jī)構(gòu)責(zé)無(wú)旁貸，必須加強(qiáng)人民建議征集工作，推進(jìn)信訪結(jié)構(gòu)的穩(wěn)妥轉(zhuǎn)型。同時(shí)，這并不影響其他機(jī)關(guān)、其他措施經(jīng)常性開展密切聯(lián)系人民群眾的工作。信訪機(jī)構(gòu)要與其他機(jī)構(gòu)形成合力，共同把民情民意收集好、反映好、解決好。

三、樹立司法權(quán)威，推進(jìn)訴訪分離，需要引導(dǎo)

對(duì)于“訴訪分離”大家已經(jīng)形成共識(shí)，對(duì)于涉法涉訴信訪件，司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)導(dǎo)入法定訴訟程序的工作。同時(shí)，訴訪分離是一項(xiàng)綜合工程，需要各方合力推進(jìn)。從信訪機(jī)構(gòu)本身而言，加強(qiáng)人民建議征集工作，可以引導(dǎo)人民群眾以一種更加積極的態(tài)度去關(guān)注社會(huì)問題而不是抱怨，以一種當(dāng)家作主的精神去提出建議而不是袖手旁觀，以一種社會(huì)責(zé)任感推進(jìn)社會(huì)公共政策的完善從而批量解決個(gè)案問題。

上海市信訪條例規(guī)定“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。”實(shí)踐中，“信訪不信法”、“訴訟終審不終”的現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，從上海市人大常委會(huì)信訪辦2013年上半年受理的群眾來(lái)信來(lái)訪情況看，其中意見建議類（即為提出建議意見批評(píng)，且未涉及個(gè)人具體訴求的）信訪件907件，占8.09%；求決類（即要求解決個(gè)人訴求，且未經(jīng)訴訟的）的信訪件5063件，占45.16%；申訴類（即反映涉法涉訴問題的）4844件，占43.20%。若僅從來(lái)訪情況看，2013年1月1日—10月15日，共接待來(lái)訪2949件批，其中應(yīng)該通過(guò)訴訟途徑解決的有1221件，已經(jīng)審判終結(jié)的1728件。

近期全國(guó)人大正在開展行政復(fù)議法的執(zhí)法檢查，從中也發(fā)現(xiàn)大量行政爭(zhēng)議還游離在行政復(fù)議、行政訴訟渠道之外，呈現(xiàn)為“大信訪、小復(fù)議”的格局。以上海市政府信訪辦為例，2010年至2012年，全市信訪總量中涉及行政爭(zhēng)議的分別為26.2萬(wàn)件、17.8萬(wàn)件、17.5萬(wàn)件；而上海市政府法制辦2008年至今的五年里，全市行政復(fù)議的收案量為21234件。上海市法院2011年1月至2013年6月，共受理各類行政訴訟案件5194件。如何引導(dǎo)信訪人對(duì)“可以通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項(xiàng)”，依照法定程序向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)提出，看來(lái)任務(wù)很重。

全國(guó)政法工作會(huì)議提出要推進(jìn)訴訪分離，在司法救濟(jì)渠道和行政救濟(jì)渠道已經(jīng)有程序保障的今天，再混淆各類救濟(jì)途徑，是對(duì)法治建設(shè)的損毀。信訪機(jī)構(gòu)要在工作機(jī)制上引導(dǎo)來(lái)信來(lái)訪群眾走法定程序，切實(shí)維護(hù)司法終審裁判的既判力，特別是要從訴求類信訪件中，認(rèn)真收集和分析一類行政爭(zhēng)議、一類訴訟案件、一類司法問題的群眾意見，并形成政府自我監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督的議題來(lái)源，充分發(fā)揮信訪的民意表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督功能。我們不僅要關(guān)注意見建議類信訪件，也要關(guān)注訴求類信訪件中的共性問題，加強(qiáng)分析研判。

四、人大推進(jìn)人民建議征集工作的設(shè)想

人大有同志提出，人大信訪和政府信訪不同，開展人民建議征集工作有一定難度。這個(gè)難度主要表現(xiàn)在政府信訪辦是在系統(tǒng)內(nèi)部辦理群眾建議，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人民建議摘報(bào)或?qū)?bào)的批示也都是系統(tǒng)內(nèi)部上對(duì)下的批示，政府各部門落實(shí)迅速。所以，政府信訪辦開展人民建議工作成效顯著。而人大信訪辦接受群眾建議后所形成的摘報(bào)或?qū)?bào)一般應(yīng)該送交人大系統(tǒng)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)處理，包括“一府兩院”，沒有了上下級(jí)關(guān)系，人民建議辦理難度可想而知。筆者認(rèn)為，人大信訪辦開展人民建議征集工作要堅(jiān)持人大信訪的工作定位，并且要與人大常委會(huì)履職工作中開展的代表工作、廣泛聽取民意工作結(jié)合起來(lái)，同時(shí)，要建立兩條通道，一條是人大信訪辦和人大常委會(huì)之間的內(nèi)部通道，一條是人大常委會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的通道。

人大常委會(huì)信訪工作定位于為常委會(huì)履職服務(wù)，是人大常委會(huì)聯(lián)系人民群眾的橋梁。人大信訪開展人民建議征集工作同樣要堅(jiān)持這個(gè)定位。當(dāng)反映的情況和提出的意見建議屬于人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的，如立法建議、監(jiān)督建議、代表工作建議等，應(yīng)當(dāng)分類轉(zhuǎn)送相關(guān)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)研究采納或直接報(bào)送常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部批轉(zhuǎn)；當(dāng)反映的情況和提出的意見建議屬于“一府兩院”的，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向“一府兩院”信訪辦提出，同時(shí)，可以轉(zhuǎn)送相關(guān)機(jī)構(gòu)辦理。同時(shí)，人大常委會(huì)信訪辦也可以就一個(gè)階段人民群眾反映強(qiáng)烈的、重要的、比較集中的情況或意見建議，自行開展梳理分析，形成摘報(bào)或?qū)?bào)，報(bào)送常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)市委和“一府兩院”，這在性質(zhì)上屬于情況通報(bào)而不是監(jiān)督。人大信訪辦要努力使形成的人民建議專報(bào)和摘報(bào)有質(zhì)量，對(duì)于市委市府的工作決策有參考價(jià)值，對(duì)于“一府兩院”改進(jìn)工作有參考價(jià)值。

人大常委會(huì)要合力體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和民意機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，充分發(fā)揮人大信訪辦窗口作用。人大常委會(huì)已經(jīng)采取許多措施在履職中充分聽取民意。例如，開展代表聯(lián)系選民制度，開展代表下社區(qū)活動(dòng)，每次人代會(huì)之前都召開代表座談會(huì)聽取意見，加強(qiáng)公開立法、民主立法，召開有市民參加的立法聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等，每一項(xiàng)立法草案都向全社會(huì)公示并征求意見，每一項(xiàng)監(jiān)督議題的調(diào)研活動(dòng)都邀請(qǐng)市民和代表參與，常委會(huì)會(huì)議還安排市民旁聽、代表列席等等。但是，人大信訪辦是人大常委會(huì)聯(lián)系人民群眾的日常工作窗口，所以，人大常委會(huì)各專門委員會(huì)要與人大信訪辦形成合力。例如，要充分挖掘代表參與信訪的功能價(jià)值，要通過(guò)代表閱信議信，吸收群眾反映的情況和意見建議，并轉(zhuǎn)化成代表議案和書面意見。人大信訪辦也可以就常委會(huì)的立法和監(jiān)督議題，聯(lián)合專門委員會(huì)主動(dòng)開展人民建議征集工作。人大信訪辦要做好常委會(huì)年度立法和監(jiān)督議題的建議工作。

開展人民建議征集工作要制定一套不同于投訴請(qǐng)求類的信訪件辦理流程，突出分析研判功能和專報(bào)工作，要實(shí)施人民建議獎(jiǎng)勵(lì)制度，其他的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、部門設(shè)置、隊(duì)伍加強(qiáng)、專報(bào)編輯、流轉(zhuǎn)督辦和宣傳等配套措施都要落實(shí)。

總之，加強(qiáng)人民建議征集工作有利于推進(jìn)信訪回歸到原本價(jià)值功能，有利于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的橋梁窗口建設(shè)，有利于調(diào)整目前信訪事項(xiàng)的結(jié)構(gòu)，有利于讓訴訟、仲裁、復(fù)議程序發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)作用，也有利于人大權(quán)力機(jī)關(guān)更好履行職責(zé)，體現(xiàn)民意機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作。 （作者系上海市全國(guó)人大代表、市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)）

從信訪機(jī)構(gòu)本身而言，加強(qiáng)人民建議征集工作，可以引導(dǎo)人民群眾以一種更加積極的態(tài)度去關(guān)注社會(huì)問題而不是抱怨，以一種當(dāng)家作主的精神去提出建議而不是袖手旁觀，以一種社會(huì)責(zé)任感推進(jìn)社會(huì)公共政策的完善從而批量解決個(gè)案問題。