11月19日，市十四屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議對(duì)《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例（草案）》進(jìn)行了初次審議。通過(guò)地方法規(guī)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，上海走出了重要一步。

《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》自從1998年頒布施行以來(lái)，這部在全國(guó)率先對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理進(jìn)行規(guī)范的政府規(guī)章，為上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老工作的規(guī)范和健康發(fā)展起到了積極正面的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的不斷發(fā)展和深刻變化、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的修改、國(guó)務(wù)院和民政部有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)文件的出臺(tái)，在“十二五”過(guò)半的當(dāng)下，要更積極應(yīng)對(duì)本市人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，銜接上位法和國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)立法顯得十分必要。

作為全國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，上海老齡化程度高居特大型城市首位，老齡化程度持續(xù)不斷加劇，老年人口持續(xù)增長(zhǎng)，高齡人口比例逐年增加，老年撫養(yǎng)系數(shù)不斷升高。從今年起，新增老年人口中將有80%為第一代獨(dú)生子女的父母。隨著人口結(jié)構(gòu)變化和傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的改變，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日益弱化，亟需其他養(yǎng)老形式進(jìn)一步強(qiáng)化和補(bǔ)充。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)作為本市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中不可或缺的重要組成部分，是以承擔(dān)特困、特需老人為主的全日制集中照料形式，社會(huì)關(guān)注度高?！稐l例（草案）》根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可管理、運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，以及規(guī)劃建設(shè)與扶持優(yōu)惠制度，對(duì)今后做好這項(xiàng)工作有著重要意義?！稐l例（草案）》的一些關(guān)鍵條款也由此成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

覆蓋范圍：3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

與民政部有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法的規(guī)定相同，《條例（草案）》中所指的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣是指為老年人提供集中居住和生活照料護(hù)理等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。與部門(mén)規(guī)章不同的是，相對(duì)民政部設(shè)置許可辦法用專門(mén)條款說(shuō)明“城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料和互助型養(yǎng)老場(chǎng)所等不適用本辦法”，《條例（草案）》在“集中居住”前加上了“全日制”二字，比較簡(jiǎn)潔地厘清了兩者的重要區(qū)別。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備提供全日制集中居住和生活照料護(hù)理等綜合性服務(wù)的基本特征，這與僅提供日間照料服務(wù)不提供住宿的托老所，互助型養(yǎng)老場(chǎng)所、老年地產(chǎn)性質(zhì)的老年居住社區(qū)，以及屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)性質(zhì)且由衛(wèi)計(jì)委審批監(jiān)管的老年護(hù)理院是明確區(qū)分開(kāi)的?！稐l例（草案）》僅僅且緊緊圍繞戶籍老齡人口3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老做文章，對(duì)其養(yǎng)老工作作出必要規(guī)范。

職責(zé)義務(wù)：從法規(guī)層面上加以落實(shí)

從政府部門(mén)的角度看，其在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老上的職能定位，在于規(guī)劃布局、促進(jìn)發(fā)展、指導(dǎo)監(jiān)管，此外就是提供“托底”的基本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，承擔(dān)特需群體的養(yǎng)老需求。根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》及國(guó)務(wù)院35號(hào)文的有關(guān)規(guī)定，《條例（草案）》明確了政府要將發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確了政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，并專門(mén)規(guī)定了多家職能部門(mén)的職責(zé)。這在地方法規(guī)層面落實(shí)了政府的責(zé)任，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作也就有了法制保障。回到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身，從其角度來(lái)說(shuō)，職責(zé)體現(xiàn)在服務(wù)行為中。《條例（草案）》專門(mén)規(guī)范了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施人員要求、服務(wù)基本內(nèi)容和內(nèi)部管理制度等作了規(guī)定。

扶持優(yōu)惠政策：鼓勵(lì)更多社會(huì)力量參與

為了鼓勵(lì)和扶持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，《條例（草案）》在稅費(fèi)優(yōu)惠，醫(yī)療資源支持，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)及責(zé)任保險(xiǎn)補(bǔ)貼等方面規(guī)定了一系列優(yōu)惠措施。這些扶持優(yōu)惠措施，除了在建設(shè)用地、建設(shè)補(bǔ)助與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方面向非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有所傾斜外，總體上帶有普惠性，對(duì)不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一視同仁，以鼓勵(lì)和支持更多的社會(huì)力量舉辦、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，整合了現(xiàn)有政策，落實(shí)了上位法、國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)的精神。當(dāng)然，《條例（草案）》也并非把優(yōu)惠措施做到了十足。在經(jīng)營(yíng)優(yōu)惠方面，除水、電、燃?xì)獾裙彩聵I(yè)性收費(fèi)外，寬帶上網(wǎng)、垃圾清理、數(shù)字電視機(jī)頂盒等非政府定價(jià)的優(yōu)惠項(xiàng)目，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也比較迫切。對(duì)這些由企業(yè)定價(jià)收費(fèi)的項(xiàng)目，一方面，不宜以法規(guī)的形式作出強(qiáng)制約束，但通過(guò)倡導(dǎo)性表述鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多優(yōu)惠是有必要的；另一方面，嘗試要求政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行專門(mén)補(bǔ)貼或許是比較好的辦法。有意見(jiàn)認(rèn)為，《條例（草案）》中很多優(yōu)惠政策本市早有文件規(guī)定，但落實(shí)情況參差不齊，法規(guī)應(yīng)當(dāng)把優(yōu)惠政策表述得再具體一些，使其切實(shí)得到落實(shí)。

不容回避的難題：非法收住點(diǎn)的管理問(wèn)題

國(guó)務(wù)院有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的35號(hào)文規(guī)定，“鼓勵(lì)個(gè)人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。民政部也明確，開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)限制是10張以上。從國(guó)務(wù)院精神看，為更好滿足百姓實(shí)際需求，小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用。從實(shí)際操作看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位低于一定數(shù)量的，很難形成規(guī)模效應(yīng)，往往需要通過(guò)減少人力物力投入來(lái)攤薄成本、維持運(yùn)營(yíng)。以居民區(qū)中實(shí)際存在的小型老人收住點(diǎn)為例，往往衛(wèi)生條件差、設(shè)施設(shè)備差、安全隱患大，對(duì)其采取嚴(yán)格的監(jiān)管非常必要，但難度很大，并容易激發(fā)矛盾。某種程度上說(shuō)，加強(qiáng)監(jiān)管和促進(jìn)發(fā)展也有矛盾。實(shí)際工作中，養(yǎng)老床位數(shù)量較少的大多數(shù)都是此類自營(yíng)老人收住點(diǎn)，且基本處于監(jiān)管缺位地帶。這些自營(yíng)的老人收住點(diǎn)不履行應(yīng)有的登記程序，沒(méi)有相應(yīng)的條件，實(shí)際上屬于不合法的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但同時(shí)其確實(shí)承擔(dān)了一定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能，社會(huì)上有這類收住場(chǎng)所的生存土壤。能否在立法中規(guī)范、管住這類場(chǎng)所，明確執(zhí)法主體，解決小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的“疑難雜癥”，需要更大的智慧。如果能在這類問(wèn)題上有所突破，甚至轉(zhuǎn)化為進(jìn)一步促進(jìn)小型化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的利好，則更是善莫大焉。然而，目前的《條例（草案）》還沒(méi)有明確的解答。