摘要：戶籍制度將中國公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并對(duì)這兩個(gè)群體之間的流動(dòng)作出嚴(yán)格限制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，戶籍制度已大幅度松動(dòng)，但仍然存在若干缺失之處。要真正實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的遷徒自由，就必須以憲法為基礎(chǔ)，實(shí)行戶籍制度的改革。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；缺失；改革；方向

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）05-0251-02

一、引言

作為臨時(shí)憲法文件的共同綱領(lǐng)中規(guī)定了遷徙自由。1954年憲法起草的過程中，最初對(duì)于遷徙自由的問題并沒有加以規(guī)定，但最后還是在憲法中寫進(jìn)了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的內(nèi)容。如同其他的憲法條款一樣，20世紀(jì)50年代，遷徙自由被虛化，并未真正成為中華人民共和國公民的一項(xiàng)實(shí)有權(quán)利。尤其是1958年《戶口登記條例》實(shí)施之后，中國公民被區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩個(gè)部分，他們之間的前夕流通成為不可能；即使是在同類戶口內(nèi)部，人們也被固定于其所屬的基層政權(quán)組織或單位，遷徙自由根本就不存在。自20世紀(jì)70年代末以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制以及相應(yīng)的其他制度的變革，戶籍制度有所松動(dòng)，但仍然存在諸多問題。

二、現(xiàn)行戶籍制度的缺失

公民權(quán)利領(lǐng)域的“法不禁止即自由”本應(yīng)成為法治社會(huì)中牢不可破的根本原則之一。若根據(jù)這一原則，只要憲法沒有對(duì)公民遷徙自由作出限制，那么它就應(yīng)當(dāng)屬于公民的基本權(quán)利之一?？贾T我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，遷徙自由并未在憲法中被明確表述。因此，從法理上說，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為遷徙自由是我國公民的基本權(quán)利之一。然而，由于我國長期的人治傳統(tǒng)，對(duì)法治原則中的這一關(guān)鍵內(nèi)容并未形成廣泛的共識(shí)，再加上很多普法材料中不恰當(dāng)?shù)墓噍敗皺?quán)利由法律授予”的觀念，在當(dāng)代中國形成了一種奇怪的觀念。這種觀念認(rèn)為：凡是憲法和法律中沒有規(guī)定的權(quán)利，就不是公民的權(quán)利。基于這種觀念，“我國公民在法律上沒有遷徙自由”就成為一個(gè)普遍的誤解。有的研究者在與現(xiàn)實(shí)中普遍存在的各種遷徙現(xiàn)象比較之后，還得出了我國公民的遷徙自由處于“法律上的無權(quán)與事實(shí)上的有權(quán)”相矛盾的狀態(tài)。這一表述存在如下幾方面的錯(cuò)誤：首先，憲法和法律規(guī)定的闕如，不能成為否定遷徙自由的根據(jù)；其次，權(quán)利本就是一個(gè)規(guī)范概念，只要有權(quán)就是法律上的權(quán)利，不存在所謂“事實(shí)上的權(quán)利”。

憲法和法律的規(guī)定不是公民遷徙自由成立的必要條件。但憲法和法律的明文規(guī)定必然有助于遷徙自由的保護(hù)；從相反的角度看，憲法和法律的不合理規(guī)定則又會(huì)對(duì)遷徙自由的保護(hù)形成阻礙甚至造成傷害。在我國目前的法律體系中，戶籍制度是與遷徙自由有著密切關(guān)系的一項(xiàng)制度。很遺憾的是，戶籍制度從它誕生的那一天起就成為遷徙自由的障礙，為了管理的方便以及社會(huì)的變態(tài)穩(wěn)定，遷徙自由自始就成為戶籍制度的犧牲品。直至今日，盡管戶籍制度中的部分內(nèi)容已經(jīng)修改或在不再具有實(shí)效，但中國的戶籍管制仍然位列遷徙自由最大的障礙之一。

有的研究者認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍制度在諸多方面對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了明顯的阻礙作用。具體而言包括：一是限制了人的基本自由，阻礙了民族獨(dú)立、自治品格的形成。遷徙自由是人的自由權(quán)的重要組成部分。人們追求美好生活的愿望，在許多時(shí)候要靠遷徙自由才能實(shí)現(xiàn)。二是形成、確認(rèn)并保護(hù)了公民身份的不平等。平等和自由都是重要的人權(quán)，人們所追求的平等既是一種理想，又是一種現(xiàn)實(shí)。三是嚴(yán)重影響人力資源合理配置。四是分割城鄉(xiāng)，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化即國家的整合。

當(dāng)代中國的戶籍制度在近三十年來一直在或緩慢或快速的發(fā)生著變化。在最初建立時(shí)，戶籍制度的確對(duì)中國公民的遷徙自由作出了極其嚴(yán)格的限制，在這種限制之下，除非得到特定國家機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)并符合某些實(shí)體條件，否則決不允許在不同地域之間進(jìn)行流動(dòng)。自20世紀(jì)70年代末以來，隨著政治控制的放松以及經(jīng)濟(jì)體制的變革，戶籍制度對(duì)遷徙自由的限制程度也就不再如以往那么嚴(yán)格了。時(shí)至今日，除非依據(jù)法律被限制人身自由，人們?cè)诓煌赜蛑g的流動(dòng)幾乎不受任何限制。

當(dāng)然，這種不受限制的自由是僅就“遷徙”這一“行為”而言的，至于遷徙之結(jié)果，則存在著十分嚴(yán)重的不平等：首先，在就業(yè)方面，農(nóng)村居民流動(dòng)到城市之后，在就業(yè)方面受到諸多限制，有些城市就規(guī)定特定的行業(yè)不能雇傭農(nóng)村居民。其次，在教育方面，農(nóng)村居民無法和城市居民一樣享有平等的受教育權(quán)利。優(yōu)質(zhì)教育資源不能在進(jìn)城農(nóng)民和城市市民之間進(jìn)行平等的分配。更為不合理的是，僵化的教育管理體制還不時(shí)的干擾、限制乃至消滅農(nóng)民工自辦的“子弟學(xué)?！薄Ｔ俅?，在社會(huì)保障方面，進(jìn)城農(nóng)民不能和城市市民享受同樣的社會(huì)保障，某些福利項(xiàng)目只能由城市市民享有。除了這三個(gè)方面之外，在其他的諸多方面，進(jìn)城農(nóng)民都無法與城市市民享受平等的待遇。當(dāng)然，這種不平等可以從不同的角度進(jìn)行理解。一方面，有人認(rèn)為不論是農(nóng)民還是城市居民，都是中華人民共和國公民，因此在中國的所有領(lǐng)土上，公民都應(yīng)享有同等的權(quán)利，負(fù)擔(dān)同等的義務(wù)，并獲得法律和政府的平等對(duì)待。公民在不同地區(qū)受到不平等對(duì)待的事實(shí)說明憲法上規(guī)定的平等權(quán)并未得到認(rèn)真對(duì)待。另一方面，也有人認(rèn)為，平等和區(qū)別對(duì)待一枚硬幣的兩面，二者須臾不可分離。所謂憲法上的平等，并不是說所有公民在所有領(lǐng)域都受到同等對(duì)待。而是說符合相同條件的公民在相同的范圍內(nèi)享受同等的對(duì)待。城市居民和進(jìn)城農(nóng)民并未對(duì)城市的建立和發(fā)展作出同等貢獻(xiàn)，因此，在不同領(lǐng)域享受不同待遇本就是合理的。它更符合平等原則的實(shí)質(zhì)：同樣情況同樣對(duì)待。試想，如果為城市納稅三十年的城市原住居民和剛進(jìn)入城市，納稅不超過一年的新居民享受同等的待遇，那么對(duì)于城市原住居民也是不平等的。

盡管對(duì)這種不平等有著不同的理解，但從結(jié)果上來說，它的確影響了城鄉(xiāng)居民之間的自由流動(dòng)，進(jìn)而對(duì)人力資源的合理配置產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。比如在某些一線城市，對(duì)外來人口的遷入有著十分嚴(yán)格的限制。如此一來，本市企業(yè)如果要招聘一名非常適合自己單位外地員工，為了解決其戶口，就要付m十分昂貴的額外成本；如果企業(yè)不愿意付出這個(gè)成本，那么該員工或許考慮到作為一名“外地人”在該城市所可能遇到的生活網(wǎng)擾，或許就不再考慮到該企業(yè)工作。如此一來，本來對(duì)企業(yè)和員工都有利的一次雇傭行為，卻因?yàn)閼艏趬镜拇嬖诙媸?。這就是戶籍壁壘影響人力資源配置的典型情況。時(shí)至今日，這種壁壘仍然存在，相應(yīng)的，對(duì)人力資源合理配置的影響也依然存在。至于對(duì)中國統(tǒng)一市場秩序之構(gòu)建，戶籍制度的阻礙作用可謂相當(dāng)明顯，其重要表現(xiàn)之一就是前文所述的對(duì)人力資源自由流動(dòng)的影響。

三、戶籍制度改革的方向

戶籍制度對(duì)公民“遷徙行為”的自由之限制已近于不存在。只要個(gè)人有意愿并且經(jīng)濟(jì)能力允許，即可以自由選擇自己的目的地并按照自己喜歡的方式前往該目的地。所以，當(dāng)代戶籍制度之改革重點(diǎn)自然就不應(yīng)仍然囿于傳統(tǒng)論述而強(qiáng)調(diào)對(duì)“遷徙自由權(quán)”的所謂憲法確認(rèn)或法律確認(rèn)。在大多數(shù)情況下，是否給予這種確認(rèn)已經(jīng)不影響公民遷徙行為之自由。當(dāng)然，例外總是存在的，某些城市在特殊時(shí)期——比如大型運(yùn)動(dòng)會(huì)或展覽會(huì)期間——仍然會(huì)給予戶籍的區(qū)別決定是否采取特殊措施。這種對(duì)遷徙自由的限制從表面上看似乎是借用了戶籍制度這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但其實(shí)質(zhì)上并不是戶籍制度在作祟，而是一種公權(quán)力的濫用。即使沒有戶籍制度的存在，這種權(quán)力濫用仍然會(huì)找出其他的標(biāo)準(zhǔn)為借口。所以，解決這類問題的關(guān)鍵不在于戶籍制度是否被改革或廢除，而在于建立和健全合理的行政程序和救濟(jì)程序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效控制。

在農(nóng)民進(jìn)城這個(gè)問題上，當(dāng)代戶籍制度亟須解決的問題存在于兩個(gè)方面：首先，在微觀方面，它要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民和城市市民之間在法律上的平等，在平等原則的規(guī)范下取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的歧視性政策；其次，在宏觀方面，它要實(shí)現(xiàn)人力資源的自由流動(dòng)，促進(jìn)在人力資源方面的統(tǒng)一市場的形成，進(jìn)而為全國統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

首先，確認(rèn)遷徙自由的憲法地位。從法理上而言，公民遷徙自由的存在并不以憲法是否規(guī)定為前提，但這并不意味著遷徙自由入憲就沒有意義。遷徙自由入憲的目的并不是為了確認(rèn)公民擁有遷徙自由，而是限制法律及其下位規(guī)范性文件對(duì)遷徙自由的克減。為達(dá)成此目的，進(jìn)入憲法的遷徙自由條款并不需要詳細(xì)規(guī)定遷徙自由的內(nèi)容，而是應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在對(duì)立法機(jī)關(guān)的限制之上。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法律可以限制遷徙自由的條件，限制的程度，不當(dāng)限制的法律后果等。

其次，以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)戶籍制度的重新整理。戶籍的意義僅僅是登記一個(gè)人的居住信息，它僅僅具有公示效果。在特定情況下，也可以成為享受某些權(quán)利的依據(jù)，但它絕不應(yīng)成為將公民固定在某個(gè)地區(qū)并禁止其遷徙的根據(jù)。由此，就必須實(shí)現(xiàn)戶籍制度立法目的從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)向。誠如王鷹所言，要實(shí)現(xiàn)遷徙自由的非治安化（王鷹認(rèn)為，所謂非治安化就是不把遷徙自由和戶政管理狹隘地作為影響社會(huì)穩(wěn)定的治安問題實(shí)施國家警察行政管理。在指導(dǎo)思想上須特別強(qiáng)調(diào)，遷徙自由涉及國家民主制度和公民權(quán)利，公民的遷徙自由是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)合理配置社會(huì)資源的不可缺少的條件，確立并實(shí)現(xiàn)遷徙自由是中國完成一體化進(jìn)而與世界融為一體的重要的制度性安排。以確立遷徙自由權(quán)為核心的戶政管理改革是迫切的，而傳統(tǒng)的變革和社會(huì)的轉(zhuǎn)型又是漸進(jìn)的）。

再次，必須消除現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)造成的不合理現(xiàn)象。其重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民和城市居民之間的平等。當(dāng)然，這種平等是建立在合理分類基礎(chǔ)上的，并不是要實(shí)現(xiàn)二者之間完全的均等。對(duì)于某些由本市居民負(fù)擔(dān)支出的公共福利項(xiàng)目，進(jìn)城農(nóng)民不能享有也是正常的。這個(gè)問題不是某個(gè)特定城市可以解決的，它需要中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如果中央政府能夠做到全國范圍內(nèi)福利項(xiàng)目的自由轉(zhuǎn)移支付，那么進(jìn)城農(nóng)民就可以在轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上在任何城市享受基本的福利項(xiàng)目。即使如此，仍然可能存在一些特殊的福利項(xiàng)目，外地人是不能享有的，這些項(xiàng)目產(chǎn)生于該城市的特殊性，其他的城市或農(nóng)村沒有這種特殊性，也就沒有這種福利項(xiàng)目。以江蘇省蘇州市為例，蘇州園林全國文明，門票價(jià)格向來不菲。但蘇州市民以及持有暫住證的外地居民可以憑證件辦理優(yōu)惠卡，以極低的價(jià)格多次游覽蘇州園林。這種福利項(xiàng)目就是基于蘇州市的特殊情況而產(chǎn)生的，因此也無法向外地居民推廣。

最后，放寬入籍限制。應(yīng)當(dāng)允許任何中華人民共和國公民自由選擇加入任何城市的戶籍，這種自由選擇的權(quán)利不僅限于城市居民，亦應(yīng)包括農(nóng)民。如果能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民向城市居民的自由轉(zhuǎn)換，那么所謂的城鄉(xiāng)差別也就不會(huì)存在。人力資源也可以在農(nóng)村和城市之間自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)壁壘也自然就可以打破。城市企業(yè)在招聘時(shí)，也就不會(huì)僅僅因?yàn)閼艏南拗贫艞壸约褐幸獾膽?yīng)聘者。如此一來，統(tǒng)一的人力市場就可以建立起來（早在2001年，全國人大代表吳明輝就向全國人大提出議案，建議盡快研究、制定適合在祖國大陸地區(qū)實(shí)施的《戶籍法》，并建議《戶籍法》應(yīng)該包括以下內(nèi)容：公民擁有依法遷徙入籍的自由；取得入籍居住資格的基本條件是，在擬人籍地有穩(wěn)定的住所、或有穩(wěn)定的工作、或有直系親屬、監(jiān)護(hù)人承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、監(jiān)護(hù)的義務(wù)；取得某地戶籍后，公民平等地享有租（購）住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會(huì)生活、休憩等權(quán)利。全國各類地區(qū)不再設(shè)立類似紅印、藍(lán)印之類的差別性戶籍。認(rèn)為這樣有利于促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展；有利于加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)各類城市特別是中、小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展。參見《江淮晨報(bào)》2001年3月9日。。

（責(zé)任編輯：趙媛）