摘要：隨著建設(shè)規(guī)模的拓展和產(chǎn)業(yè)培育進程的加快，建設(shè)用地需求不斷擴大，加快低丘緩坡資源開發(fā)已成為金華市區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一個重要支撐平臺。如何發(fā)揮市區(qū)低丘緩坡資源優(yōu)勢，有效拓展開發(fā)區(qū)發(fā)展空間仍存在一些亟待解決和突破的問題?；诖?，從土地管理工作實際出發(fā)，針對國土部提出的低丘緩坡綜合開發(fā)試點工作，結(jié)合金華市區(qū)的具體情況，對目前的工作效果和開發(fā)情況進行闡述，并對存在的問題進行分析，在此基礎(chǔ)上，提出解決問題的對策建議。

關(guān)鍵詞：低丘緩坡；開發(fā)；問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）05-0190-02

一、引言

自低丘緩坡綜合開發(fā)試點工作開展以來，金華市區(qū)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作取得了一定成效，但由于目前低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作處在試點階段，在法律銜接、政策處理和實施過程中，還存在不少矛盾和問題。

二、問題分析

（一）指標限制規(guī)模開發(fā)

從實踐看，要實現(xiàn)低丘緩坡資源的有效利用，規(guī)模開發(fā)不僅可以降低開發(fā)成本，而且有利于合理布局。但林地和建設(shè)用地等各類指標管理對低丘緩坡規(guī)模利用形成了制約。

從2008年開始，國家對林地征用實行定額管理。今年十月浙江省林業(yè)廳下達金華市區(qū)的調(diào)劑使用林地定額指標為198.59公頃。從實施低丘緩坡綜合開發(fā)利用需求看，存在指標不足的問題。

低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地還受建設(shè)用地指標控制。按國家土地管理現(xiàn)行政策，低丘緩坡開發(fā)的建設(shè)用地必須納入年度用地計劃管理，實行總量控制。按照目前全省用地指標的分配情況，新增建設(shè)用地指標主要按各地經(jīng)濟發(fā)展水平進行分解，金華新增建設(shè)用地指標十分有限，利用低丘緩坡開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地受指標限制，特別是集中連片規(guī)模開發(fā)的開發(fā)區(qū)影響更大，降低了開發(fā)的經(jīng)濟合理性和綜合效益。

（二）零星農(nóng)田開發(fā)難

低丘緩坡成片開發(fā)利用會涉及其中的零星基本農(nóng)田，處理難度非常大。從金華兩區(qū)反映情況看，土地利用總體規(guī)劃不調(diào)整，成片開發(fā)的低丘緩坡就不能搞建設(shè)。而土地利用總體規(guī)劃局部修改和調(diào)整有著嚴格的要求，有周期性，時間會很長。

（三）規(guī)劃之間整合困難

低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃、林地調(diào)整規(guī)劃等應與土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。但規(guī)劃與規(guī)劃之間銜接比較困難。一是各類規(guī)劃各有其編制周期，且編制的時間不一致，不同的規(guī)劃在前后時間點銜接上存在困難；二是規(guī)劃之間的關(guān)系不明確，在用地指標、空間布局、建設(shè)時序上缺少銜接；三是低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃本身缺少明確的編制規(guī)范和審批程序規(guī)定，缺少統(tǒng)一標準、科學合理的低丘緩坡適宜性評價，給規(guī)劃之間的銜接造成了一定的難度。

（四）涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大

規(guī)劃開發(fā)區(qū)塊一般都具有一定規(guī)模，往往會涉及到不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村以及眾多農(nóng)戶，利益調(diào)整和政策處理難度較大。其中既有降低開發(fā)成本與保護群眾利益的關(guān)系問題，也有開發(fā)過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間因道路走向、渠道排水及土地調(diào)整等需要協(xié)調(diào)的問題。如果處理不當，將會影響工程進度，甚至會引發(fā)不穩(wěn)定因素，矛盾的協(xié)調(diào)處理難度很大，開發(fā)中補償?shù)荣M用也相對較高。

三、對策研究

（一）科學編制規(guī)劃

編制低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃的目的是摸清低丘緩坡資源，做好適宜性評價，并作出開發(fā)利用的時空布局，以避免盲目、無序開發(fā)。低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃相銜接。要借助市區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編調(diào)整的有利時機，加大土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，科學合理布局開發(fā)區(qū)域，努力拓展經(jīng)濟發(fā)展空間。

（二）突出重點建設(shè)

針對目前低丘緩坡開發(fā)利用障礙較多，而低丘緩坡又適宜于成片開發(fā)的特點，要充分利用省市相關(guān)政策，重點選擇抓好一批重點區(qū)塊。對于規(guī)劃確定的重點區(qū)塊，對適宜開墾耕地的林地規(guī)劃調(diào)整、與土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接可以同步進行，為重點區(qū)塊的規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)造條件。重點區(qū)塊主要包括兩類，一是非農(nóng)建設(shè)開發(fā)區(qū)塊，一是農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)塊。在開發(fā)空間上則可更多地滿足建設(shè)用地之需。每個重點區(qū)塊一旦確定，還需單獨編制開發(fā)利用規(guī)劃，明確功能定位、空間布局和開發(fā)時序，經(jīng)審核批準后加快實施，以確?？茖W合理、高效利用。

當前技術(shù)條件下，金華市區(qū)低丘緩坡適宜成片綜合開發(fā)的重點區(qū)塊規(guī)劃為六個，即：金西開發(fā)區(qū)東區(qū)塊、婺城區(qū)賓虹路產(chǎn)業(yè)帶區(qū)塊、金東開發(fā)區(qū)區(qū)塊、金東區(qū)金南開發(fā)區(qū)塊、湯溪九峰農(nóng)場區(qū)塊、澧浦鎮(zhèn)下徐村區(qū)塊。其中，前四個區(qū)塊為非農(nóng)建設(shè)開發(fā)區(qū)塊，規(guī)劃面積1685.57公頃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地面積383.02公頃；后兩個區(qū)塊為農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)塊，規(guī)劃面積515.65公頃。

（三）提高項目準入標準

要特別珍惜和合理使用低丘緩坡資源，爭取以較少用地形成較多產(chǎn)出，充分挖掘低丘緩坡的經(jīng)濟效益。根據(jù)目前金華市企業(yè)產(chǎn)出水平，應該說，到2012年，平均每畝工業(yè)產(chǎn)值200萬元以上，是一個能夠達到、而且完全可以超越的目標。建議市政府在、推行工業(yè)用地招拍掛工作的同時，根據(jù)市區(qū)開發(fā)區(qū)的發(fā)展水平，制定一整套科學可行的項目用地準入標準，提高低丘緩坡非農(nóng)建設(shè)用地利用水平，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）可持續(xù)發(fā)展。要加強行業(yè)控制和工藝技術(shù)審核，提高入園企業(yè)門檻，積極選擇具有高科技含量、高成長性的新興產(chǎn)業(yè)，使之成為新的經(jīng)濟增長點。入園企業(yè)必須符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，項目引進以技術(shù)含量高、低污染的工業(yè)為主，嚴格禁止對環(huán)境有嚴重干擾和污染的工業(yè)。

（四）實施用地績效考核

設(shè)立強制轉(zhuǎn)讓和自主轉(zhuǎn)讓的雙重機制，增強土地使用權(quán)屬的流動性，對超期閑置并多次協(xié)商仍不能開發(fā)利用的地塊，應實施強制公開拍賣。制定用地考核制度，閑置率超過一定程度的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），應凍結(jié)其供地資格。要合理控制單個企業(yè)的土地受讓面積，對于長期閑置工業(yè)用地的項目單位，應按一定標準收取罰金。對已投產(chǎn)項目未達到土地產(chǎn)出率標準的應加征土地出讓金。

（五）確保群眾合法權(quán)益

做好群眾工作，取得農(nóng)民群眾的支持，是搞好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的基礎(chǔ)。在開發(fā)過程中，首先要重視農(nóng)民群眾合法權(quán)益的保護問題。在土地征用、附著物補償?shù)日咝蕴幚砉ぷ髦?，要依法補償、及時到位，要做好被征地農(nóng)民基本生活保障制度的落實工作。其次，要尊重農(nóng)民意愿，在低丘緩坡開發(fā)規(guī)劃、墾造耕地分配方案等方面，多聽當?shù)馗刹亢腿罕娨庖?，取得農(nóng)民群眾的理解和支持。第三，要重視群眾思想工作，做深做細群眾工作，提高廣大群眾對低丘緩坡綜合開發(fā)利用的認識，充分調(diào)動群眾參與低丘緩坡綜合開發(fā)的積極性，減少開發(fā)工作中的不穩(wěn)定因素，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（責任編輯：陳喜輝）