【摘要】文章從政策結構、政策過程和政策效果三個方面總結評價了海南生態(tài)政策取得的成績與不足，并且提出了設立環(huán)保廳整合政府生態(tài)保護職能，加強生態(tài)環(huán)境保護立法、加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度，建立反應迅速、詳實生動的生態(tài)信息系統(tǒng)，建立生態(tài)政府管理考核機制等建議。

【關鍵詞】海南 生態(tài)政策 評價 建議

海南省生態(tài)政策評價

生態(tài)政策結構評價。從政策組合結構來看，海南已經形成了生態(tài)政策優(yōu)先的政策結構組合。諸多生態(tài)政策基本形成了合理的邏輯關系。1999年《海南生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》明確圍繞生態(tài)立省的目標制定各項政策，在全國率先奠定以生態(tài)作為制定各項政策的基礎。2011年初通過的《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》進一步圍繞旅游產業(yè)發(fā)展制定一系列政策規(guī)劃。當前，海南生態(tài)政策與其他各領域政策的組合結構日趨成熟。

圖1 海南生態(tài)政策樹狀結構模式

從政策性能結構上看，規(guī)制政策占據主要地位，分配、再分配政策、自律政策還比較欠缺。規(guī)制政策是政府制定的為引導政府行為和各利益集團行為的一般的、普適的規(guī)范，例如海南省為保護生態(tài)資源出臺的各種規(guī)定與辦法；分配政策是對各利益集團的各種利益進行劃分的規(guī)范政策；再分配政策是對各種利益進行平衡與協(xié)調的規(guī)范；自律政策是自我限制的政策?！逗Ｄ铣青l(xiāng)總體規(guī)劃》實施一年來，非法違建問題依然存在，建設重點區(qū)域規(guī)劃完善，但是周邊鄉(xiāng)村沒有被很好地帶動起來，這與具體的政府管理、土地補償等領域的自律、再分配政策還不到位密切相關。

從政策領域結構上看，生態(tài)政治政策、生態(tài)經濟政策占據主要地位，生態(tài)文化政策、生態(tài)社會政策尚不完善。海南是文化欠發(fā)達地區(qū)，文化基礎設施比較薄弱、文化產業(yè)“小少弱散”、文化的影響力和輻射力不強、文化管理體制不順暢，海南文化建設可以為經濟社會的全面發(fā)展和國際旅游島建設提供強大的精神動力、智力支持和良好的社會環(huán)境。但是海南省人大法律法規(guī)庫共228條公開記錄，有關文化（含教育、衛(wèi)生）共10條，占4%，文化政策建設顯然與文化發(fā)展要求不相符合。

生態(tài)政策過程評價。政策問題的解決方案多來自于改革者的大膽創(chuàng)新。海南自建省以來一直是我國改革開放的試驗田。1999年海南省政府率先將生態(tài)立省作為海南的發(fā)展目標。生態(tài)優(yōu)先的政策導向發(fā)展了十年，在全國各地經濟發(fā)展、生態(tài)危機的時候，海南又憑借自身優(yōu)勢提出國際旅游島建設規(guī)劃，再一次提出創(chuàng)新性的戰(zhàn)略政策。改革者創(chuàng)新思維占據了主導地位，一方面可以為問題解決帶來新的方案設計，另一方面也有可能產生客觀條件后勁不足的局面。

政策合法化進程不斷加快。首先，海南省政府不斷推進行政程序合法化，使法治精神融入政策過程。2005年初，海南省政府出臺了《海南省人民政府首席法律顧問工作規(guī)則》，在全國率先將政府首席法律顧問制度與行政首長負責制有機結合。其次，海南省充分利用經濟特區(qū)立法的優(yōu)越性，相繼出臺了45件地方性法規(guī)、規(guī)章，為特區(qū)社會經濟發(fā)展保駕護航。建省至今，為保證生態(tài)經濟的發(fā)展，海南省人大常委會和省政府也適時通過立法推動產業(yè)發(fā)展。這些規(guī)章制度的出臺使“生態(tài)立省”戰(zhàn)略執(zhí)行有法可依，為海南的環(huán)境保護和資源利用筑起了法律“屏障”。

政策執(zhí)行缺少民眾的參與互動?？v觀海南各項生態(tài)政策，從問題界定、方案制定、政策合法化直至政策實施，一直是政府在唱“獨角戲”。政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)由于缺少群眾的參與互動，很難確保創(chuàng)新和改革的可持續(xù)性和可推廣性。正如一項關于海南省典型生態(tài)文明村的調查結論所說“生態(tài)文明村建設過程中存在農民的實際需要與政府的農村政策之間的矛盾，兩者之間的結合點不甚明顯。”生態(tài)政策缺少公開、科學的評估機制。海南生態(tài)立省以來，各項生態(tài)政策紛紛出臺，但是政策評估機制卻十分滯后。例如對于《海南城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃》實施一年的效果評估，公開的新聞只有文字的描述缺少客觀的數據說明，對于存在的不足一筆帶過。①這樣的政策評估不利于政策改進與提高，由于透明度不高，群眾的信任與參與度也會降低。

生態(tài)政策總體效果評價。生態(tài)政策效果評價缺少科學獨立的評價機制，生態(tài)政策效果評價架構在其它政策尤其是經濟政策之上。海南生態(tài)立省十多年來，總體上來講，政策效果明顯，海南省“十二五”規(guī)劃建議指出，經濟建設上，“十一五”期間全面超額完成了規(guī)劃確定的主要目標和任務。生態(tài)立省已經成為海南經濟社會發(fā)展的總指導思想，保護生態(tài)環(huán)境的理念已經成為海南各界人民群眾的共同理念，良好的生態(tài)環(huán)境已經是海南各界人民群眾共同引以為豪的資源，在經濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境成為衡量發(fā)展的“準繩”。

海南省生態(tài)政策建議

設立環(huán)保廳整合政府生態(tài)保護職能。生態(tài)系統(tǒng)涵蓋面廣并且不可分割，海南是全國首個生態(tài)立省試點，但是對生態(tài)系統(tǒng)的管理卻沒有統(tǒng)一明確的職能部門。海南省國土資源環(huán)境廳對于環(huán)境的保護局限于陸地環(huán)境保護，對于豐富的生態(tài)資源，管理權限狹窄而不明確。發(fā)改委、旅游委、住房建設廳、海洋漁業(yè)廳等都肩負著開發(fā)與環(huán)境保護的職責，容易導致多頭管理，相互推諉的局面。建議將環(huán)保職能從國土規(guī)劃中獨立出來，不再擁有開發(fā)建設規(guī)劃職能，專門監(jiān)管整個生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測、信息發(fā)布和政策執(zhí)行。

加強生態(tài)環(huán)境保護立法，加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度。環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。海南政府應該充分發(fā)揮國家賦予的立法特權，加緊制定完善生態(tài)保護的各項法律法規(guī)，健全環(huán)境影響評價制度，實行更加嚴格的生態(tài)環(huán)保標準。

建立反應迅速、詳實生動的生態(tài)信息系統(tǒng)。制定生態(tài)信息制作、傳播政策，大力整合信息資源和網絡資源，積極推進海南信息網建設。著力建設有線、無線和衛(wèi)星傳輸相結合的覆蓋海南所轄海域的通信網絡，提升南海領域的應急管理水平和信息服務能力。對旅游服務、農業(yè)生產、環(huán)境監(jiān)測、公民參與提供良好便捷的服務。例如建立海南環(huán)保產業(yè)信息中心，規(guī)范和疏通信息的采集、加工、傳輸、反饋、使用方式和機制，將信息商品化、市場化，設置定時或定期的信息發(fā)布系統(tǒng)，利用互聯(lián)網絡等現(xiàn)代化傳媒手段，增加速度，降低成本，使得信息負載的價值能夠迅速地轉變成市場信號，為環(huán)保產業(yè)的高效、有序發(fā)展提供服務。

建立生態(tài)政府管理考核機制。生態(tài)型政府應該具有以下特征：一是具有以包括人類在內的生態(tài)系統(tǒng)為本的治理理念；二是在更加嚴格的生態(tài)保護法制中行政的行為準則；三是透明的行政程序涵蓋對生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)控；四是生態(tài)問責成為責任政府的首要內容；五是生態(tài)發(fā)展帶動社會進步成為政績考核的主要指標。官員的政績應該從單純的GDP轉到公共服務上來，海南地方官員考核指標應該明確標識生態(tài)服務能力。完善生態(tài)環(huán)境保護責任制和問責制，把生態(tài)環(huán)境保護納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系和領導干部綜合考核評價體系。

建立科學、公開的生態(tài)政策評估機制。海南生態(tài)立省戰(zhàn)略制定實施以來，生態(tài)組合政策日趨完善，但是一直缺乏科學、公開的政策評估機制，導致許多生態(tài)政策“雷聲大雨點小”。制定政策長期效果的評估和評價機制，將其作為科學決策過程中的一個重要環(huán)節(jié)，這也是提高生態(tài)決策科學化的迫切要求。政策制定過程和執(zhí)行環(huán)節(jié)可以借助網絡平臺接受公眾監(jiān)督，既可以提高政策效率，也可以提高公眾的環(huán)保參與積極性。

完善生態(tài)社會、文化政策，引導公民增強保護生態(tài)環(huán)境的自覺性和責任感。政府要在滿足公眾環(huán)境知情權、拓寬環(huán)保參與渠道、保障公眾環(huán)境權益方面積極創(chuàng)造條件，鼓勵公眾參與環(huán)境決策，環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護。以生態(tài)文明村建設、生態(tài)校園建設等為抓手，將保護生態(tài)環(huán)境的教育活動深入社區(qū)和家庭。以教育為例，海南的生態(tài)教育可以嘗試走在全國前列，樹立標桿。根據《中小學生環(huán)境教育專題教育大綱》和《海南省中小學環(huán)境教育地方課程指導綱要》的要求，學?？梢猿浞掷酶鞣N校內外資源，組織學生開展多種生態(tài)教育實踐活動，例如已開展的“綠色學?！被顒?、“中小學生安全生態(tài)文明”活動等。

積極引導和推動生態(tài)非政府組織（生態(tài)NGO）的生態(tài)政策作用。生態(tài)NGO 的生態(tài)政策參與能否有效主要取決于參與的制度安排、參與動機、參與能力以及參與方式等。因此，政府首先對從各種制度設計上規(guī)定生態(tài)NGO政策參與的權利義務和相關訴訟程序，要能提供充分的生態(tài)政策參與機會與渠道，要能創(chuàng)造包括生態(tài)環(huán)境信息公開在內的各種有利條件，以利于生態(tài)NGO能及時有效地表達自己的生態(tài)政策建議與要求。其次是建立包括生態(tài)NGO 這樣的主體廣泛參與的社會協(xié)同管理機制，這也是生態(tài)型政府構建的內在要求與健康發(fā)展的必要條件。

【作者為海南大學政治與公共管理學院行政管理學系主任、副教授；本文系海南省社會科學規(guī)劃課題“海南生態(tài)管理社會協(xié)同機制構建研究”成果，項目編號：HNSK（Z）13-15】

【注釋】

①李超，魏如松：“海南省十一屆全國人大代表專題調研我省城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況”，《海南人大》，2010年第9期。

責編/陳楠