【摘要】在兩型理論指導下的新型城市化建設(shè)中，存在著諸如法律制度缺失、制度的強制力和約束力弱化、制度運行的成本過高、非正式制度約束缺乏等制度障礙。因此，建設(shè)新型城市化應該從完善制度體系方面著力，著重建立健全新型城市化法律法規(guī)體系、完善新型城市化政策體系、確立新型城市化考核體系。

【關(guān)鍵詞】兩型社會 新型城市化 制度障礙 制度構(gòu)建

“兩型社會”建設(shè)中的新型城市化

“兩型社會”是指“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”。建設(shè)“兩型社會”自黨的十六屆五中全會提出以來，一直被作為我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略性任務。具體來說，“兩型社會”的建設(shè)本質(zhì)上是一個創(chuàng)新的過程，主要強調(diào)以新型的制度來推動整個社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。所以，在這個過程中必然存在揚棄，改革過去既有的一些不適合當今社會經(jīng)濟發(fā)展的制度，并且創(chuàng)造出新的適應發(fā)展的制度。城市作為社會經(jīng)濟的發(fā)展主體，也是制度創(chuàng)新的重要領(lǐng)域所在。本文嘗試用新制度經(jīng)濟學的理論，分析“兩型社會”建設(shè)背景下新型城市化規(guī)劃制度的障礙，并對制度體系的重新構(gòu)建進行簡要的分析。

新型城市化是對傳統(tǒng)意義城市化的揚棄，旨在改變過去那種陳舊的規(guī)模擴張、外延拓展式的城市發(fā)展模式，是一條全新的質(zhì)量提升、內(nèi)涵豐富、品質(zhì)拓展的城市發(fā)展道路。①對中國而言，新型城市化道路主要面對的壓力是資源短缺和污染嚴重。在發(fā)展模式和具體措施上，新型城市化以建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為帶動，避免傳統(tǒng)城市化那種單純的規(guī)模擴張、面積增加和人口增長，更多地注重城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，更多地注重人文關(guān)懷，走集約發(fā)展、內(nèi)涵拓展和功能提升的新型城市化之路，其中包括科學規(guī)劃與設(shè)計，科學調(diào)控城市規(guī)模與城區(qū)面積，理性引導城區(qū)人口等。

“兩型社會”建設(shè)中新型城市化的制度障礙

新制度經(jīng)濟學派的代表人物諾思認為，所謂制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。它包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則主要有法律法規(guī)、組織安排和政策等，非正式規(guī)則有道德和習慣等。②新型城市化建設(shè)作為一個新的城市發(fā)展模式，也需要相應的制度去協(xié)調(diào)新型城市化進程下各種相關(guān)利益者的關(guān)系，規(guī)范各利益相關(guān)者的關(guān)系，使其符合新型城市化的目標。因此，可以認為制度是新型城市化建設(shè)中最重要和根本的保證，只有制度上的保證，才能使新型城市化的進程符合“兩型社會”建設(shè)的需求。然而，在制度層面上，我們還存在著以下的障礙。

新型城市化建設(shè)制度供給缺失。目前新城城市化建設(shè)中制度最大的障礙就是供給不足。首先，作為城市建設(shè)指導性文件的城市規(guī)劃就存在不足。目前的城市規(guī)劃制度體系還是建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的基礎(chǔ)上，不論是規(guī)劃的制定還是評審都沒有加入新型城市化的指標。在這樣的規(guī)范下制定的城市規(guī)劃還可能會成為新型城市化進程障礙。③同時，與之配套的投資、科教、環(huán)境各個領(lǐng)域，個人或者其他在建設(shè)新型城市化中的權(quán)利和責任都沒有明確的規(guī)定，沒有相關(guān)的制度保證新型城市化只能形同虛設(shè)。

其次，基于資源環(huán)境的權(quán)利制度嚴重缺失。兩型社會主要是對資源和環(huán)境的重視，而這些公共資源往往被視作公共財產(chǎn)，如果沒有強有力的制度作為保證，無法界定資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，④也無從通過市場計算成本，進行轉(zhuǎn)讓和交易。在城市化進程中對于資源和環(huán)境的外部性就沒有辦法解決其分配問題，⑤因此資源和環(huán)境就非常容易遭到破壞，從而影響兩型社會的建設(shè)。

新型城市化建設(shè)制度效力弱化。雖然目前各種相關(guān)制度已經(jīng)逐步出臺，但是制度的約束效力卻并沒有得到足夠的強化。問題突出表現(xiàn)在兩個方面。第一是制度的沖突使得其效力減弱，新型制度和原有制度并沒有進行非常好的契合和協(xié)調(diào)，制度的沖突使得新制度的效力極大地弱化。第二是制度的執(zhí)行區(qū)域還有很大的盲區(qū)。在我國現(xiàn)行的體制下，由于城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟、社會和觀念都存在較大差距，在城市之外的很多地區(qū)，例如廣大的農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，囿于體制、觀念等限制，制度執(zhí)行的效力都相對較弱。⑥

新型城市化建設(shè)制度施行困難。新型城市化建設(shè)在制度建設(shè)上最大的障礙還在于具體的實施和運行。制度變革將使原有的利益分配體系得到加大的改變。在利益重新分配的過程中，一定會產(chǎn)生強大的交易成本和施行困難?，F(xiàn)行的政治考核和全社會工作重心仍然是GDP優(yōu)先，要改革原有制度，讓人們從簡易的經(jīng)濟指標轉(zhuǎn)向綜合的制度也并非易事，人們對于原有制度的依賴也會使得新制度在施行上出現(xiàn)較大的困難。此外，在交易成本之外，還有實在的成本障礙問題。由于價格機制的不配套，目前新型城市化建設(shè)中的環(huán)境建設(shè)的費用和補償機制沒有建立，強調(diào)環(huán)境友好型而較高成本的新型城市化建設(shè)無人買單，在相當?shù)牡貐^(qū)還存在著新開發(fā)建設(shè)土地成本低于挖潛土地、集約化利用土地的成本，也形成了新型城市化建設(shè)的價格障礙。⑦

非正式制度約束新型城市化建設(shè)進程。人們在舊有社會形態(tài)中形成的包括價值、風俗、傳統(tǒng)等非正式制度也是約束新型城市化制度建設(shè)的障礙。由于長期的粗放發(fā)展和以經(jīng)濟為中心的建設(shè)戰(zhàn)略，整個社會的意識形態(tài)領(lǐng)域還存在對資源和環(huán)境重要性認識的缺乏。很多地方都認為發(fā)展就是單純的經(jīng)濟發(fā)展，認為經(jīng)濟建設(shè)是一切社會主義建設(shè)事業(yè)的重心，而環(huán)境和資源問題都可以隨著經(jīng)濟問題解決而解決，所以缺乏重視。同時，社會的快速經(jīng)濟發(fā)展還滋長了一些浮夸的思想，不結(jié)合城市實際的大規(guī)模模紋花壇、筆直的城市干道和高聳的寫字樓，一方面形成了中國的千城一面現(xiàn)象，另一方面更是對資源的浪費以及對于鄉(xiāng)土環(huán)境的極大破壞。綜上所述，這些固有的思想都會是新型城市化制度建設(shè)中主要的非正式制度障礙。

新型城市化建設(shè)的制度體系構(gòu)建

建設(shè)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”法律體系。新型城市化建設(shè)最首要的工作就是從法律和法理上形成一套完整的體系。明確城市化進程中各個利益相關(guān)者，個人、企業(yè)、組織和政府在新型城市化建設(shè)中的權(quán)利和義務。將“兩型社會”建設(shè)的各種內(nèi)容納入到城市化建設(shè)的各種現(xiàn)有法律和法規(guī)中，對現(xiàn)有沒有重視資源和環(huán)境的法規(guī)進行修改，同時盡快著手制定城市化建設(shè)中促進資源利用和環(huán)境友好的新法規(guī)，從強制性的法律層面上，保證新型城市化進程中對于資源和環(huán)境的保護和重視，明確規(guī)定對于不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的開發(fā)規(guī)劃行為應該進行法律上的制裁和處理。

重構(gòu)綜合的考核體系。政府施政目標決定了城市化進程的諸多方面，目前的考核體系中只重視經(jīng)濟指標，而忽視環(huán)境資源指標就是兩型社會制度上重要的障礙之一。未來政府應該盡快加緊研究，如何對于環(huán)境友好和資源保護進行指標上的量化，并將環(huán)境和資源相關(guān)的考核指標加入官員綜合考核指標中。這樣，一方面可以從國家的角度明確資源和環(huán)境在施政綱領(lǐng)中的重要性，同時，從根源上強化政府各部門對于資源和環(huán)境的重視程度。在加入環(huán)境和資源因素的綜合考核指標后，政府各部門在行政的過程中，會充分考慮到對于資源和環(huán)境的重視，在推進城市化進程中引入項目、土地供應等多個領(lǐng)域都會注意環(huán)境的保護和對資源的節(jié)約。⑧

構(gòu)建多維度的政策體系。新型城市化建設(shè)的最后落實還需要多個維度政策體系的支持。政府應該出臺一系列具體的相關(guān)政策去保證新型城市建設(shè)過程中對資源和環(huán)境的重視，其中包括投資、土地、稅收等。⑨在投資方面，可以設(shè)定土地開發(fā)的最低利益標準，降低土地等寶貴資源的濫用和低級開發(fā)，同時政府可以對一些重視環(huán)境保護和資源節(jié)約利用的項目，直接給予政府投資的導向性支持。在土地政策方面，應該對于資源節(jié)約和環(huán)境友好項目給予政策上的相關(guān)扶持，包括土地集約利用和新增建設(shè)用地的雙掛鉤制度等。在稅收方面，應該通過財稅調(diào)整，對于高效率的城市化土地開發(fā)進行相對的補償?？傊瑥木C合的宏觀政策上，應該充分利用各種宏觀調(diào)控手段，著力于提高城市化進程中土地的使用效率，保護這一過程的生態(tài)型和環(huán)境友好。

【作者單位：北京第二外國語學院】

【注釋】

①程必定：“新型城市化與城市群—中部崛起之路”，《城市》，2007年第10期。

②[美]道格拉斯·C·諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社，1994年，第94～97頁。

③張翔，胡宏，徐建剛：“從法學視角探討《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”，《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃—2008中國城市規(guī)劃年會論文集》，大連出版社，2008年，第65～68頁。

④劉世昕，解振華：“循環(huán)經(jīng)濟遭遇制度障礙”，《中國青年報》，2005年9月28日。

⑤任靜：“我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度分析”，《法制與社會》，2007年第5期。

⑥楊世松：“探索新農(nóng)村‘就地城市化’之路”，《理論與現(xiàn)代化》，2007年第4期。

⑦潘岳：“和諧社會與環(huán)境友好型社會”，《中國環(huán)境時報》，2006年7月4日。

⑧馬凱：“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”，《求是》，2005年第8期。

⑨胡中華：“構(gòu)建環(huán)境友好型社會的政策支持”，《南方月刊》，2006年第1期。

責編/許國榮（實習）