政治生態(tài)環(huán)境：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突

在轉(zhuǎn)型時(shí)期，基層官員的政治生態(tài)環(huán)境是比較復(fù)雜的，在治理理念、權(quán)力觀念和官員角色認(rèn)知等方面，傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的東西交織在一起，經(jīng)常會(huì)發(fā)生一些沖突。

首先是治理理念的沖突。傳統(tǒng)社會(huì)的治理理念強(qiáng)調(diào)自上而下的“國家治理”，中央代表國家做出全局性的安排和部署，權(quán)力委托是自上而下的，地方必須服從中央。在全國一盤棋的格局之下，基層往往等待著上面做出決策，執(zhí)行的是上級(jí)的命令而不是本地百姓的意志。而現(xiàn)代社會(huì)的治理理念強(qiáng)調(diào)的是自下而上的“社會(huì)治理”，即所謂的“自治”，人們對(duì)自己身邊的事情更了解，也更有利于做出正確的決策。公民和社會(huì)組織能做好的事就不需要政府，基層政府能做好的事就不需要上級(jí)政府，因此權(quán)力委托是自下而上的。治理理念沖突的具體表現(xiàn)是：在實(shí)際工作中，基層官員是執(zhí)行上級(jí)政府的命令，還是遵從本地百姓的意志，確實(shí)是一個(gè)看起來非常糾結(jié)的難題。理論上講，我們是人民政府，體現(xiàn)的是大多數(shù)人的意志，但在具體個(gè)案中，上級(jí)和百姓之間的利益沖突時(shí)有發(fā)生。

其次是權(quán)力觀念的沖突。傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)調(diào)的是“官本位”，官大一級(jí)壓死人，領(lǐng)導(dǎo)是圣者的化身，整個(gè)社會(huì)也彌漫著“權(quán)力崇拜”、“精英崇拜”、“上智下愚”的心態(tài)，一個(gè)人的智商似乎與掌握權(quán)力的大小成正比。而現(xiàn)代社會(huì)則強(qiáng)調(diào)的是“民本位”，在人格上所有人都應(yīng)該平等，所有人都應(yīng)該有自己的尊嚴(yán)，不能用掌權(quán)大小、所處地位的高低來評(píng)判一個(gè)人的智商高低。權(quán)力觀念沖突的具體表現(xiàn)是：基層官員經(jīng)常受到“上壓下擠”的“夾板氣”，在政府權(quán)力體系中，基層官員經(jīng)常受到來自上級(jí)的壓力，在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)則往往受到社會(huì)的責(zé)難。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，民間百姓和社會(huì)輿論對(duì)政府官員的要求越來越高，監(jiān)督力度越來越大，但傳統(tǒng)權(quán)力觀念慣性使然，使得來自民間百姓和社會(huì)輿論的情緒、憤懣和指責(zé)，往往沖著小官而不是大官，沖著基層而不是上級(jí)。基層官員雖然承擔(dān)了大量工作，但也往往成為百姓的“出氣筒”，從而造成干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生很多負(fù)面形象。

再次是官員角色定位的沖突。傳統(tǒng)上我們經(jīng)常把基層官員稱為“父母官”，也就是家長。家長應(yīng)該什么事都要管，管不好那是因?yàn)榧议L沒做好。反過來講，正因?yàn)榧议L什么事都大包大攬，因此就擁有了法外的“特權(quán)”。其實(shí)，現(xiàn)在相當(dāng)一部分官員仍然有這種意識(shí)，很多百姓恐怕也有這種想法，只要你給我辦實(shí)事，你可以有特權(quán)，甚至有點(diǎn)兒腐敗也沒關(guān)系！而在現(xiàn)代社會(huì)，基層官員的角色更像一個(gè)“管家”，管家與主人之間是雇傭關(guān)系，主人對(duì)管家的職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定是非常明確的，你為我服務(wù)，我付你工錢，你也沒必要對(duì)所有事都大包大攬，一切都應(yīng)按規(guī)矩辦。因此，在西方國家，崇尚“政府是必要的禍害”的小政府理念，老百姓作為納稅人對(duì)政府有強(qiáng)烈的監(jiān)督意識(shí)，基層官員做事必須要遵從當(dāng)?shù)匕傩盏囊庖姾椭鲝?。但問題是在目前轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種傳統(tǒng)和現(xiàn)代的東西處在一種共生的狀態(tài)，使得基層官員和百姓雙方都為自己做出趨利避害的選擇：對(duì)基層官員來講，既想享有家長的特權(quán)，擺出父母官的姿態(tài)，但同時(shí)又想在服務(wù)百姓方面僅承擔(dān)管家的“有限責(zé)任”；而對(duì)很多百姓來說，更愿意行使主人翁的權(quán)力，對(duì)基層官員實(shí)行嚴(yán)厲約束和監(jiān)督，對(duì)辦事不力進(jìn)行問責(zé)，而不愿意像以前一樣做一個(gè)順從的子民，凡事由父母做主。這種趨利避害的選擇，必然導(dǎo)致雙方的角色定位出現(xiàn)模糊，雙方的互動(dòng)發(fā)生沖突。

干部選拔機(jī)制：“唯上不唯下”、“唯內(nèi)不唯外”

在歐美等發(fā)達(dá)國家，基層的政治官員一般是由當(dāng)?shù)氐陌傩者x出來的，而且通常是直接選舉。包括韓國和中國臺(tái)灣地區(qū)，最基層的官員是里長，也都是選出來的。由于百姓對(duì)基層官員擁有選擇權(quán)，因此大事小事就得聽百姓的。我2011年5月在美國考察，看到一些飯店、商場的公告欄中有許多公共事務(wù)的聽證會(huì)通告，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厥忻駞⒓樱l都可以報(bào)名，基層官員與民眾的互動(dòng)非常普遍。除了一般的業(yè)務(wù)類公務(wù)員實(shí)行職業(yè)化管理外，無論哪一級(jí)，政務(wù)類官員都實(shí)行選任制，也無所謂官大官小的“級(jí)別問題”，投身于公共事務(wù)本身就是一種激勵(lì)，是一種榮譽(yù)。

但是，在中國官場中，干部的職務(wù)和級(jí)別幾乎成了唯一的激勵(lì)資源。在中國的干部管理體制中，掌握這種資源分配權(quán)的主要是上級(jí)組織部門。雖然我們現(xiàn)行的干部考核機(jī)制也包括了一些民主測評(píng)、民意調(diào)查的成分，但總體來講仍然存在著“對(duì)內(nèi)不對(duì)外”、“對(duì)上不對(duì)下”的現(xiàn)象。正如前面所講，對(duì)上負(fù)責(zé)還是對(duì)下負(fù)責(zé)，在基層官員心里很糾結(jié)，但出于升遷的考慮，最終占主導(dǎo)地位的還是“對(duì)上負(fù)責(zé)”。盡管我們也強(qiáng)調(diào)“一切權(quán)力屬于人民”、“對(duì)人民負(fù)責(zé)”，但在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中，我們往往看不到“人民”這一抽象概念的具體歸位。這和我們身邊的其他服務(wù)行業(yè)形成鮮明的對(duì)比。比如，我在自己的小區(qū)里生活，小區(qū)保安就要服務(wù)到位，否則我可以反映到物業(yè)那里去，保安可能會(huì)被勒令整改，甚至被辭退，我在這里能感受到我作為主人的被尊重感和對(duì)小區(qū)安全管理的決定權(quán)或者參與權(quán)。但是，很多老百姓對(duì)自己轄區(qū)的基層公務(wù)員卻很無奈，不僅沒有主人的感覺，甚至有時(shí)候還被視為“刁民”。反之，基層官員雖然身處一線，承擔(dān)了大量實(shí)際工作，但戰(zhàn)績往往得不到社會(huì)肯定，而問題卻經(jīng)常被放大，甚至被“誤讀”。從百姓的角度看，因?yàn)槟悴皇恰芭c我在一條船上”，你的辛苦不是為了百姓，不是為了我能投你票，而是你想表現(xiàn)給你的上級(jí)看。因此，雙方之間很難產(chǎn)生心理上的認(rèn)同和良性的互動(dòng)。

當(dāng)然，由于目前在干部考核中越來越關(guān)注民意和社會(huì)評(píng)價(jià)，組織部門也有自己的民意收集渠道，力求在上級(jí)賞識(shí)和群眾認(rèn)可之間保持一致，基層官員往往也會(huì)在執(zhí)行上級(jí)命令和體現(xiàn)民意之間尋找一種平衡，但是，這種平衡有時(shí)候難以完全做到。比如信訪問題，很多地方的考核指標(biāo)常常按照當(dāng)?shù)厣显L人數(shù)，基層官員只好不加甄別地對(duì)所有群眾上訪進(jìn)行圍追堵截，甚至花錢買穩(wěn)定。上訪人員也深諳“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的門道，與基層官員玩“貓捉老鼠”的游戲，以致基層政府流行一句話：“不被上面嚇?biāo)?，就是被下面折騰死?！?/p>

基層官員的素質(zhì)能力：政策導(dǎo)向與現(xiàn)實(shí)的背離

近年來，我們在如何吸引高素質(zhì)人才到基層的政策導(dǎo)向上下了不少功夫，但實(shí)際效果往往恰得其反。從職業(yè)生涯的發(fā)展規(guī)律看，“人往高處走”是每個(gè)人的必然選擇。當(dāng)然，這種“高”不僅意味著工資福利待遇的高，而是包括工資福利待遇、社會(huì)地位、影響力等諸多方面的“高”，體現(xiàn)的是多樣性和綜合性相統(tǒng)一的職業(yè)追求。現(xiàn)代社會(huì)你追求物質(zhì)需求，我追求精神需求，他追求個(gè)人價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)，本是一種正常現(xiàn)象。但在當(dāng)前中國金字塔型的公務(wù)員管理制度中，這種滿足多樣性需求的途徑主要體現(xiàn)在職位的高低上，職務(wù)上不去，他們的工資福利待遇、社會(huì)地位、個(gè)人的成長空間都受到極大的限制。但是，當(dāng)前職位資源配置在基層顯得極為緊張和稀缺，基層官員群體在整個(gè)官員隊(duì)伍中似乎成為人才的“低洼之地”。一個(gè)博士畢業(yè)生，在中央機(jī)關(guān)工作，十年之內(nèi)提到局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的位置上是很正常的事。但如果在基層，同樣一位博士畢業(yè)生，想在退休之前做到局長或者只是享受局級(jí)待遇，那近乎天方夜譚。近年來，組織部門也確實(shí)從基層提拔了一些年輕干部，但從這些人的履歷看，大部分有著“選調(diào)生”、“村官”的背景，有著組織部門承諾的“后路”。這些人的基層經(jīng)驗(yàn)往往不是通過自身努力打拼而獲取的實(shí)實(shí)在在的經(jīng)驗(yàn)，而是一種“被基層化”后“塑造”出來的經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)樵诋?dāng)下強(qiáng)調(diào)干部提拔要有“基層經(jīng)驗(yàn)”的限制條件下，基層就成為了官場中有抱負(fù)、有理想的年輕人的“試驗(yàn)田”，成為干部升遷的“跳板”。這種所謂的“經(jīng)驗(yàn)”僅僅是一種鍛煉、掛職的經(jīng)歷，并不是靠自身素質(zhì)能力為基層辦實(shí)事、出業(yè)績的經(jīng)歷。在這種情形下，那些真正想扎根基層干點(diǎn)實(shí)事的人卻成為了鳳毛麟角，即便有也可能會(huì)招致周圍質(zhì)疑的目光，可能會(huì)被認(rèn)為是競爭下來的“淘汰品”。

（作者為國家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評(píng)研究中心副主任、教授）

責(zé)編/劉建 美編/石玉