《周禮》是一部參酌古今而成的理想國的官制，大約成書于戰(zhàn)國晚期或秦漢之際。全書有天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，六官的首長分別是冢宰、大司徒、大宗伯、大司馬、大司寇、大司空，爵秩均為卿，總稱六卿。天官冢宰掌治典，主管宮廷事務；地官大司徒掌教典，主管民政；春官大宗伯掌禮典，主管祭祀；夏官大司馬掌政典，主管軍事；秋官大司寇掌刑典，主管司法；冬官大司空掌事典，主管工程；總稱六典。

頒布治民的法則

先秦的地方行政區(qū)劃，有郊與遂之別，稱為郊遂制度。王城之外的五十里稱為近郊，再往外五十里稱為遠郊。近郊與遠郊共一百里，稱為郊內。郊內劃分為六個鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)之下，由小到大、依次劃分為比、閭、族、黨、州等五級行政單位。郊外至二百里的地區(qū)稱為野，在此設遂，每遂之下，由小到大，依次劃分為鄰、里、酂、鄙、縣等五級行政組織。郊遂的行政區(qū)劃名稱不同，但建制基本相通。六鄉(xiāng)、六遂由地官大司徒統(tǒng)管。大司徒治民，秉持的是儒家德主刑輔、道一風同的理念，對民眾以道德教育為主，以刑罰懲戒為輔；用儒家道德齊一民心民風，以期實現(xiàn)天下大化的目標。漢初，賈誼曾說：“禮禁未然之先，而法施已然之后。”意思是說，禮用在惡性事件出現(xiàn)之先，防范于未然；法施行于惡性事件出現(xiàn)之后，旨在起懲戒，以儆效尤。儒家的德與禮，屬于同一個概念的兩個方面，可以互通。賈誼用先后順序來代表德治與法治的主次，非常著名?！吨芏Y》大司徒的治民理念與之完全契合。

每年正月吉日，大司徒要在都城的門口公布“教法”，即治民的方針、原則與規(guī)范，要求萬民前往觀看，了解政府的意志和導向，日后自覺遵守。與此同時，大司徒還要親自將“教法”授予地方最高長官鄉(xiāng)大夫，鄉(xiāng)大夫回去后，再向其下屬的州、黨、族、閭、比等各級行政官員授法，以此作為執(zhí)政的原則與規(guī)范，層層推行，付諸實施。因此，制定舉國相同的“教法”，將其落實到基層，對于樹立共同的道德觀念，增進萬民的文化認同，齊一社會風俗，強化國民的凝聚力，具有重要意義。

安定民眾，發(fā)展經(jīng)濟

古代中國是農業(yè)社會，士、農、工、商四民，是最基礎的分工。以物質生產為主要標的經(jīng)濟活動，是社會生活最基本的內容。政府最首要的任務是使萬民各安其份，人盡其力，需要做到社會資源的分配與賦稅的征收要公平合理。

大司徒掌握天下的“土地之圖與其人民之數(shù)”，即土地與人力資源的狀況；了解九州地域的形狀，山林、川澤、丘陵的地貌，不同性質的土壤，各地的物產等；然后頒行“十二職事”，一是稼穡（種植谷物），二是樹藝（園圃護育草木），三是作材（山林取材），四是阜蕃（藪牧養(yǎng)殖鳥獸），五是飭材（整治各種用材），六是通財（商賈流通貨物），七是化材（制作絲麻織物），八是斂材（聚斂疏材），九是生材（為人幫傭），十是學藝（學習道藝），十一是世事（以累世相傳的技能教人），十二是服事（在政府機構工作），使人人能自食其力。大司徒負責制定土地分配、賦稅征收的合理法則。賦稅是國家財政收入的主要來源。土地有肥瘠、家庭人口有多少、年齡有老幼，財產有貧富，政府征收賦稅，應該盡可能合理公平，負擔均平。

實施社會保障，安定民眾

首先，將行政區(qū)劃與民眾之間的互助融為一體，每五家組成一比，彼此照應，遇事能互相擔保；每五比組成一閭（25戶），有事能互相托付；每四閭組成一族（100戶），有喪葬之事能彼此幫助；每五族組成一黨（500戶），遇到困難能互相救助；每五黨組成一州（2500戶），但凡有災害，能彼此赒濟；每五州組成一鄉(xiāng)（12500戶），彼此敬重，以禮相待。如此，鄰里、街坊、社區(qū)成為患難與共的有機體，如同大家庭，情感相通，利害相共，足以有效減輕政府的壓力。此外，這種居民組織體系與軍事組織體系是合一的，國家戰(zhàn)時征兵，每戶一人，一鄉(xiāng)12500人，正好是一軍的人數(shù)。士兵之間平時熟識，便于協(xié)同作戰(zhàn)。

其次，在農業(yè)時代，災荒引起的動蕩最大，為了保持社會安定，幫助災民度過難關，大司徒用十二條救荒之策凝聚萬民，不使離散。一是“散利”，將豐年積聚的糧食散發(fā)給民眾；二是“薄征”，根據(jù)災情程度減輕稅收；三是“緩刑”，災兇之年，多有為求生而觸犯刑法的，應當酌情放緩刑罰；四是“弛力”，減少力役、差遣；五是“舍禁”，開放平時禁止民眾進入的山澤，允許民眾覓取菜蔬食物；六是“去幾”，取消關市稅收，鼓勵貨物交流；七是“眚禮”，降低各種祭祀的規(guī)格，減少供品的數(shù)量；八是“殺哀”，降低各種兇禮的規(guī)格；九是“蕃樂”，收藏樂器而不用，以示與民同憂；十是“多昏”，減省婚禮儀節(jié)，方便民眾成婚：十一是“索鬼神”，搜索并祈禱各方鬼神，請求勿再為害于民；十二是“除盜賊”，盜賊為虐時，用刑法清除，勿使社會動蕩。

再次，推行安養(yǎng)萬民的六條法則，一是“慈幼”，十四歲以下的少年免除一切征役；二是“養(yǎng)老”，七十歲以上的老人養(yǎng)于鄉(xiāng)，五十歲以上者予以飲食優(yōu)待；三是“振窮”，拯救生活無助的矜寡孤獨者，使之沒有饑餓之憂；四是“恤貧”，體恤貧困無財業(yè)者，適時給予借貸；五是“寬疾”，有嚴重殘疾者不當士卒；輕者不服重役；六是“安富”，徭役均平，不多征取家庭富饒者，務使安心。

最后，施行尊重本地習俗、增強彼此情誼的六條原則，一是“美宮室”，把住房建得堅固而美觀；二是“族墳墓”，聚族而葬，生死相依；三是“聯(lián)兄弟”，與外親（母親與妻子的親屬）和睦相處；四是“聯(lián)師儒”，鄉(xiāng)閭子弟都就教于同一師儒；五是“聯(lián)朋友”，與一起學習的朋友聯(lián)誼；六是“同衣服”，服飾彼此相同，不穿奇異服裝。

教化萬民，其一風俗

依據(jù)大司徒頒布的“教法”，鄉(xiāng)大夫負責向萬民推行“十二教”，每一條都突出一個德目，這是治民的核心內容。

一是通過恭恭敬敬地祭祖，追養(yǎng)繼孝，教民知“敬”；二是通過尊老敬長為主題的鄉(xiāng)飲酒禮，教育民眾知“讓”；三是通過婚姻之禮，教民相“親”；四是通過饗燕中優(yōu)雅的樂舞，教民遠離乖戾，心性變“和”；五是教以君臣、父子的儀節(jié)，使民知上下之間有“等”，不會悖逆；六是依當?shù)仫L俗推行教化，使民知“安”，不茍且為生；七是懲處大逆不道者，使民眾行為合于“中”道，不為暴亂；八是在遇有兇患厄喪時，教民“恤”，互相體恤；九是教以各種禮儀的法度，使民知“節(jié)”，凡事皆有法數(shù)；十是要求有世代相傳技藝之家的孩子學習父祖之業(yè)，掌握家傳之“能”；十一是頒給有賢行者以“爵”，使萬民仿效，追求善德善行；十二是頒給有功業(yè)者以“祿”，使萬民仿效。

除十二教之外，還有“鄉(xiāng)三物”：一是“六德”：知、仁、圣、義、忠、和等六種美德；二是“六行”：孝、友、睦（親於九族）、姻（親於外親）、任（信於友道）、恤（振憂貧者）等六種善行；三是“六藝”：禮、樂、射、御、書、數(shù)等六種技藝。

每隔三年，各鄉(xiāng)要考核民眾的德行、道藝，舉拔其中的賢者、能者，鄉(xiāng)大夫要率領下屬官吏以禮向他們致敬，并將名單造冊，呈獻給王，以備國家任用官員時選擇。王拜而受之，將名冊藏于府中。對于民眾要實施普遍的德行教育，是親民之官的基本職責。但教育不是萬能的，也并非所有的人都能接受教育，因此，對某些害群之馬要果斷處理，避免他們敗壞社會風氣，大司徒執(zhí)掌的“鄉(xiāng)八刑”就是應對的主要措施。必須施加刑罰的八種罪名，一是不孝之刑，二是不睦之刑，三是不姻之刑，四是不弟之刑，五是不任之刑，六是不恤之刑，七是造言之刑，八是亂民之刑。鄉(xiāng)八刑的前六種，與“鄉(xiāng)三物”中的“六行”一一相對，是對悖逆善行者的懲處。最后兩種罪名，造言，是訛言惑眾；亂民，以邪亂政。

余論

《禮記》說：“建國君民，教育為先?！薄吨芏Y》用“教職”來定義大司徒的核心職責，可謂深刻。人的一生需要解決兩個問題：一是何以自處，二是如何與人相處。前者是如何通過道德修為，實現(xiàn)人生價值與目標的問題；后者是如何與社群成員和諧合作，實現(xiàn)社會理想的問題。大司徒掌管的教育，并非特指學校教育，而是對全社會的教育，屬于終生教育；亦非純粹的知識教育，而主要是德行教育，要求民眾在社會生活中要恪守基本道德，要有人文關懷；它對于人的健康成長，對于社會的長治久安，不可須臾或缺。接受道德教育，是每個人的權利，也是義務，更是各級地方大員的首要職責與為政之本。

常有人將儒家文化總結為只講道德，不要法制，這是誤讀或曲解。儒家歷來主張德主刑輔，道德與法制，如同車之兩輪，缺一不可，但兩者有孰先孰后的問題。大司徒、鄉(xiāng)大夫治民，有理念，有目標，更重要的是有把它落實到民眾身上的具體途徑和方法，絕不用口號治國。這一切值得當今社會借鑒與學習。

責編/邊文鋒