【摘要】由于受農(nóng)村內(nèi)部和外部多重利益訴求的影響，農(nóng)村土地問題極易引起糾紛。2010年1月1日《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》開始實施，為通過仲裁途徑解決此類糾紛提供了法律依據(jù)。在此背景下著重分析我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的特點并提出完善建議具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包 經(jīng)營糾紛 仲裁制度 特點

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛現(xiàn)狀

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和條件，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是廣大農(nóng)民最基本的權(quán)利。近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權(quán)糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現(xiàn)在違法收回已經(jīng)發(fā)給農(nóng)戶的承包地；利用職權(quán)變更解除承包合同；隨意提高承包費；強制收回農(nóng)民承包地進行土地流轉(zhuǎn)；強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。

這些糾紛多發(fā)生在村委會、村小組等集體經(jīng)濟組織與自然人之間，且具有很強的季節(jié)性和規(guī)律性，農(nóng)民春播或秋種的時候以及村委會等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)班子更換的時候較易發(fā)生。究其原因，一方面是農(nóng)民的法律意識淡薄，堅持采用傳統(tǒng)的土地承包方式，沒有合同依據(jù)或不按照合同及時履行；另一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織徇私舞弊，侵害承包戶的利益。針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度特點分析

在農(nóng)村，受到傳統(tǒng)意識的影響，許多農(nóng)民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協(xié)商、調(diào)解及仲裁成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主流。從20世紀(jì)90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實施。該法對仲裁機構(gòu)的設(shè)置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規(guī)定，為通過仲裁方式解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛提供了可靠的法律依據(jù)，并基本確立了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點：

無須仲裁協(xié)議，具有行政性與法定性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結(jié)果不滿意，還可以再到人民法院進行訴訟。而正是因為農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁無須仲裁協(xié)議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強的行政性和法定性，具體體現(xiàn)在：

對于可仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的范圍需要法律進行嚴格限定?！锻恋爻邪m紛仲裁法》第二條第二款運用不完全列舉的方式明確規(guī)定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農(nóng)村土地承包合同相關(guān)的糾紛；二是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；三是因承包地收回、調(diào)整而發(fā)生的糾紛；四是因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和侵權(quán)發(fā)生的糾紛；同時，還對可調(diào)整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規(guī)定，條件是符合法律法規(guī)的規(guī)定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質(zhì)進行嚴格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規(guī)定，將因征收集體土地及其補償發(fā)生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。

對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規(guī)定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據(jù)協(xié)議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁應(yīng)當(dāng)向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標(biāo)的物，土地屬于一種不動產(chǎn)，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規(guī)定，也更有利于糾紛的解決。

對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規(guī)定，允許“與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權(quán)通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。

仲裁委員會的設(shè)立依政府指導(dǎo)，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機構(gòu)的設(shè)立一般不像法院那樣受到行政區(qū)域的限制，而農(nóng)村土地承包仲裁委員會的設(shè)立在法律上也只規(guī)定其受當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)，不受政府干預(yù)。無需按照管轄層層設(shè)立，也不強行設(shè)立，主要是根據(jù)農(nóng)村的實際需要，可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立，宗旨在于解決實際的農(nóng)村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟等相關(guān)專業(yè)人員兼任組成，這里還尤其強調(diào)了農(nóng)民代表和專業(yè)人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規(guī)定能充分保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的公正公平性和專業(yè)性，使其能真正反應(yīng)農(nóng)民心聲，維護農(nóng)民權(quán)利。

進行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁“應(yīng)當(dāng)”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，或者充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，由當(dāng)事人約定不公開審理。這主要是因為公開的開庭審理可以為此類案件的預(yù)防起到警示和公示的作用，農(nóng)民也可以學(xué)會利用法律的武器保護自己的合法權(quán)益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村進行，也可以在仲裁委員會所在地進行。當(dāng)事人如果要求在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村開庭的，就“應(yīng)當(dāng)”將地點選擇在該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村。因為此類仲裁的“因地制宜”，貼近生活，其更容易被農(nóng)民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅持調(diào)解與仲裁相結(jié)合原則，具有可操作性。在這一點上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調(diào)解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調(diào)解與仲裁互相協(xié)調(diào)，共同作用。《土地承包糾紛仲裁法》不僅在第二章中對“調(diào)解”進行了專門規(guī)定，還強調(diào)了仲裁庭在解決糾紛過程中“應(yīng)當(dāng)”進行調(diào)解，即調(diào)解為仲裁中的必經(jīng)程序，如果達成調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解書；如果調(diào)解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結(jié)合的模式，很多時候不會影響集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間的關(guān)系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據(jù)法律和國家政策，具有可執(zhí)行性。此類仲裁裁決的作出，堅持“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，尊重事實，遵循法律。在土地承包經(jīng)營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導(dǎo)，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據(jù)。此外，當(dāng)事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書將發(fā)生法律效力，如果一方當(dāng)事人不按期履行，另一方當(dāng)事人可以向被申請人住所地或者財產(chǎn)所在地的基層人民法院申請執(zhí)行。通過法院實現(xiàn)仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當(dāng)事人收取費用，具有便民性?！锻恋爻邪m紛仲裁法》第五十二條明確規(guī)定此類仲裁“不得向當(dāng)事人收取費用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費，由財政預(yù)算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，極大地節(jié)省了解決糾紛的財力和物力，具有很強的便民性。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度完善對策

結(jié)合農(nóng)村實際來看，發(fā)揮仲裁制度的特殊性來解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛具有一定優(yōu)勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細化相關(guān)法律規(guī)定。如第十三條規(guī)定了農(nóng)村土地承包委員會中應(yīng)有農(nóng)民代表組成，體現(xiàn)了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業(yè)知識，究竟“農(nóng)民代表”需要具備什么樣的條件、如何進行培訓(xùn)需要進一步明確；同時該條中將“農(nóng)民代表”與“專業(yè)人員”人數(shù)一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農(nóng)民代表數(shù)量仍需斟酌；其次，發(fā)揮政府職能作用。相關(guān)政府部門需要積極出臺相關(guān)政策指導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地承包過程中的各項工作，如制定統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一進行土地承包確權(quán)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程、進行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發(fā)生，另一方面在糾紛發(fā)生時會積極推進仲裁制度的實施；最后，提高農(nóng)民法律意識。通過適當(dāng)形式的法律宣傳，為廣大農(nóng)民“賦能”，引導(dǎo)農(nóng)民嚴格按照法律規(guī)定及法律程序進行土地承包經(jīng)營，提高法律意識，學(xué)會用法律武器保護自己，從而維護農(nóng)民土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

【作者單位：大連大學(xué)法學(xué)院】

責(zé)編/劉國菊（實習(xí)）