為更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，培育和完善農(nóng)村金融體系，銀監(jiān)會曾于2006年出臺政策，鼓勵農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)設資金互助社等新型農(nóng)村金融機構組織形式。

但與村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司相比，近年來農(nóng)村資金互助社的發(fā)展卻比較緩慢，并時常暴露出一些違約風險或違法案例。

最近一則有關南京農(nóng)民資金合作社倒閉、3200萬存款去向不明的消息，再次將農(nóng)村資金互助社推向輿論的風口浪尖。

報道稱，上述倒閉的合作社位于南京市高淳區(qū)，成立于2010年8月，由當?shù)氐捏π佛B(yǎng)殖、經(jīng)銷大戶史某等20多人發(fā)起，注冊資本60多萬元，主營業(yè)務為在合作社內(nèi)部開展資金互助服務，解決社員生產(chǎn)生活中的資金需求。但實際上，該合作社的負責人通過非法集資等手段，大量吸收個人及周邊企業(yè)的存款，將資金通過高利貸等方式進行違法運作，最終造成了無法挽回的嚴重后果。

事實上，為了確保農(nóng)民資金合作社的資金安全和控制風險，南京市農(nóng)村經(jīng)濟辦公室早在幾年前就出臺規(guī)定，對所轄的農(nóng)村資金合作社提出了明確的“審慎經(jīng)營、風險管理”等具體要求。

但在實際操作中，該合作社卻沒有照章辦事，而上級部門也沒有對其進行有效的監(jiān)管?？梢?，對農(nóng)村金融機構特別是農(nóng)村資金互助社監(jiān)管的缺位與失效，是造成本案的關鍵因素。

目前，有關農(nóng)村資金互助社的制度框架主要包括監(jiān)管管理規(guī)定、審批流程要求及示范章程等部門規(guī)章，以審批和指導為主，缺乏實際監(jiān)管措施和手段。應參照其他中小金融機構的做法，進一步完善其統(tǒng)一的法律框架。同時，各地也應根據(jù)自身特點出臺相應的地方性法規(guī)。

首先，由于農(nóng)村資金互助社具有一定的特殊性，從監(jiān)管的角度看，目前有管理職能的部門包括銀監(jiān)分局、地方金融辦、工商部門及地方農(nóng)經(jīng)委等，容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管、誰都不管的局面。因此，筆者建議參考小額貸款公司的監(jiān)管模式，將日常監(jiān)管交由金融辦具體負責，而銀監(jiān)分局則負責監(jiān)管指導。

其次，從本質(zhì)上說，農(nóng)村資金互助社是一種弱勢群體“抱團取暖”的組織形式，因此，在股東構成及組織結構中更應該突出“平等”和“互助”的特點。在完善公司治理結構中，應嚴格限制大股東控股比例與權力，保護小股東（村民）利益，并突出互助合作社的內(nèi)外部監(jiān)督。

第三，成立農(nóng)村資金互助合作社旨在幫助農(nóng)村地區(qū)涉農(nóng)業(yè)務的資金融通，重點扶持小額、季節(jié)性和臨時性的農(nóng)戶貸款，因此，為確保互助資金能夠回歸本源，應將資金用途或規(guī)模進行一定的限定，尤其是在部分經(jīng)濟發(fā)達、已無傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)村地區(qū)。

第四，根據(jù)銀監(jiān)會的規(guī)定，允許資金規(guī)模達到500萬元以上的農(nóng)村資金互助社，按商業(yè)原則從銀行業(yè)金融機構融入資金。農(nóng)村資金互助社目前之所以還未能充分發(fā)揮其作用，一個重要的原因就是自身規(guī)模較小，業(yè)務領域單一。因此，必須降低互助社按商業(yè)原則從銀行業(yè)金融機構融資的門檻，并進一步加強互助社與其他金融機構，特別是其他農(nóng)村金融機構的合作。

（作者為中國社科院金融研究所法與金融研究室副主任）