難題 1

戶籍之囿

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革

“戶籍制度嚴(yán)格說是造成我國二元結(jié)構(gòu)、也就是拆開城市和農(nóng)村的一堵墻?！比珖舜筘?cái)經(jīng)委副主任尹中卿說。

尹中卿進(jìn)一步指出，在當(dāng)前的戶籍制度下，戶籍城鎮(zhèn)化率大大低于名義城鎮(zhèn)化率。有大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，進(jìn)入城鎮(zhèn)居住了，但是還沒有成為城市市民，享受不到城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，他們還是候鳥式的人。這樣的城鎮(zhèn)化是虛假的城鎮(zhèn)化。

事實(shí)上，在中央層面也意識(shí)到戶籍制度在城鎮(zhèn)化過程中改革的必要性。從2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》開始，發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)配套政策，18個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了具體實(shí)施意見，14個(gè)省（區(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010至2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達(dá)835萬人。

但當(dāng)前的戶籍改革依舊需要急行軍。

徐紹史表示，接下來將統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

那么，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，戶籍改革的核心是什么？突破口又在哪里？

改革戶籍背后的社會(huì)福利

尹中卿認(rèn)為，在戶籍這一張紙上依附了很多東西。它雖然是居住證明或者是身份證明，但附屬了很多，如子女入學(xué)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保障、文化建設(shè)、住房等公共服務(wù)。甚至在北京，戶籍還可以限制購房與買車。

對(duì)于當(dāng)前的戶籍改革，尹中卿表示，現(xiàn)在一些地區(qū)已經(jīng)放開了縣城和中心鎮(zhèn)的落戶限制，但是去的人并不多，對(duì)真正推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，尤其是對(duì)1.6億到其他地方務(wù)工的人來說，吸引力也不會(huì)太大。今后需要放開中等城市甚至是大城市的戶籍限制，這樣才能對(duì)承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移更有吸引力。

尹中卿表示，戶籍本身就是登記人口的一個(gè)方法，關(guān)鍵是要改革依附于戶籍背后的福利。放開小城市、小城鎮(zhèn)的落戶限制之后，還需要革除一些弊端。最主要的是要先解決依附在戶籍上面的公共服務(wù)，如就業(yè)、報(bào)酬、醫(yī)療、入學(xué)等。逐步把公共服務(wù)覆蓋到城市戶口居民和沒有城市戶口但是在城市長期居住的人口。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長王一鳴亦表示戶籍制度背后隱含著社會(huì)福利、公共服務(wù)。

王一鳴認(rèn)為，在戶籍制度改革上，中小城市現(xiàn)在放開限制，但是沒有人去。大城市卻不敢放開，比如北京現(xiàn)在在不放開戶籍限制的情況下，每年依舊有50萬人進(jìn)來。它背后的原因就是，中國的城市是以大管小體制，它的行政管理體系跟城市等級(jí)是契合在一起的，越高等級(jí)的城市，資源的集聚能力就越強(qiáng)。優(yōu)質(zhì)的資源一定是在最高等級(jí)的城市，這就造成人們都愿意往大城市去，去分享最優(yōu)質(zhì)的資源。

戶籍改革的突破口在哪兒？

萬事總有開頭處，作為復(fù)雜的戶籍制度改革，尤其是被依附眾多福利的戶籍制度，其該如何改起？

尹中卿認(rèn)為，首先在土地制度的改革上，現(xiàn)在有一些地方得到城市或城鎮(zhèn)戶籍的方式是讓農(nóng)村人口用承包地?fù)Q城市戶口，用宅基地和房子換保障。但這個(gè)方式在很多地方反響并不好，農(nóng)民在農(nóng)村有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，這些權(quán)利在進(jìn)入城市之后卻不好處理。

“能夠讓農(nóng)村人口在自愿、有償?shù)脑瓌t下，完成土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的轉(zhuǎn)讓，換成一部分資金，成為進(jìn)城的資本，這是土地制度改革需要面對(duì)的當(dāng)務(wù)之急?！币星浔硎尽?/p>

此外，尹中卿認(rèn)為，在轉(zhuǎn)移支付上，之前的政策是涉及到人的，有戶籍人口才給配備教師、醫(yī)生等人員，由國家撥付這筆錢。今后，我們的轉(zhuǎn)移支付要按照常住人口，不管有沒有戶籍都有權(quán)接受轉(zhuǎn)移支付，包括農(nóng)民工進(jìn)城之后交通、住房所需資金，通過財(cái)政金融的改革為進(jìn)入城市的人口提供保障。

中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，中國在逐步廢除戶籍制度的進(jìn)程中，除了開放城市落戶限制，也要注意農(nóng)村戶籍制度的調(diào)整。

“為什么農(nóng)民工在城市留不??？因?yàn)樗麄冊(cè)谵r(nóng)村有那一畝三分地和宅基地，城市政府就理直氣壯地不管進(jìn)城農(nóng)民，不給他們提供公共服務(wù)。”在樊綱看來，戶籍制度的改革需要城市和農(nóng)村同步進(jìn)行?！稗r(nóng)民工的房子、子女教育和未來養(yǎng)老都跟家里的土地連著，所以我們?cè)谶M(jìn)行戶籍改革時(shí)，農(nóng)村和城市必須要同步，才能讓農(nóng)民真正流動(dòng)起來?！?/p>

王一鳴建議，目前，城鎮(zhèn)化問題中突出的是土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化，建議人口與土地進(jìn)行掛鉤，即占多少土地就必須解決多少人市民化的問題，讓人與土地的城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)起來。