在北京平谷民告官的案件中，局長和鎮(zhèn)長們被鼓勵親自應(yīng)訴。他們曾經(jīng)刷出了令人吃驚的“一把手”50%的出庭率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出北京市高院要求的5%。

這個在平谷區(qū)內(nèi)自上而下的改革，仍然面臨挑戰(zhàn)。

尚方寶劍

兩年前的那起案子，讓不愿意出庭的鎮(zhèn)長、局長們無話可說。

2011年6月30日，平谷區(qū)人民法院行政庭擺放了七八臺攝影機(jī)，幾十位記者早早到場恭候。

旁聽席上，坐著平谷區(qū)城管大隊、國土資源局、藥監(jiān)局、質(zhì)量監(jiān)督局、計生委等機(jī)關(guān)的二十多位領(lǐng)導(dǎo)。案情并沒什么出奇之處。平谷區(qū)王辛莊鎮(zhèn)大辛寨村三位村民，起訴平谷區(qū)政府違規(guī)為某養(yǎng)殖基地頒發(fā)國有土地使用證。平谷區(qū)里每年要發(fā)生百十來起行政訴訟案，起訴區(qū)政府也不算新鮮事兒。

可這一次，是區(qū)長張吉福本人坐上了被告席。

即使在北京市，也從未出現(xiàn)過區(qū)長當(dāng)庭應(yīng)訴的先例。

張吉福這么解釋自己為什么出庭：“現(xiàn)在的行政負(fù)責(zé)人應(yīng)該具有法律意識，應(yīng)該主動出庭，這是對法律的尊重?！?/p>

最終，區(qū)政府勝訴了。

區(qū)長出馬，不只是為了打贏這場官司，更是要推動平谷推動的一項新舉措，讓更多一把手們走上法庭。

在2005年至2009年五年間，平谷區(qū)114件行O6JfoUiszVuCIqfEsFYPXg==政訴訟案中，沒有一個一把手出庭。

“法院沒法強(qiáng)制領(lǐng)導(dǎo)們必須來。”平谷區(qū)人民法院行政庭庭長張海成告訴《中國周刊》記者。我國目前實施的《行政訴訟法》中，并沒有相關(guān)的硬性法律規(guī)定，“民告官，不見宮”是個普遍現(xiàn)象。

而在他看來，“大宮”出庭卻有著深遠(yuǎn)的意義：使老百姓感覺訴求得到了重視，平復(fù)不滿情緒；體現(xiàn)法律面前官民平等，塑造法治政府的形象；長遠(yuǎn)角度講，讓“一把手”們俯下身去了解民意，發(fā)現(xiàn)問題和不足，能敦促基層工作人員依法行政。

為此，行政庭沒少宣傳和呼吁。在一次座談會上，他還“利誘”一把手們：“老百姓看見你來了，氣消了，上訪率可能就降下來?！?/p>

大道理誰都明白，一開會在座的領(lǐng)導(dǎo)們都紛紛點頭支持。但通知他們出庭時，卻往往得到類似這樣的答復(fù)：“工作太忙，會議太多，等有時間再去?！?/p>

2010年，國務(wù)院和北京市政府均出臺文件，提出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)“主動”、“積極”出庭應(yīng)訴。借這個機(jī)會，平谷區(qū)法院向區(qū)政府提交了司法建議。

2011年5月，區(qū)政府出臺《平谷區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》，把一把手應(yīng)當(dāng)出庭率與考核區(qū)優(yōu)秀機(jī)關(guān)、五好鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤。

這是一招撒手锏。

“北京市其他區(qū)縣的法院也一直想推，卻根本達(dá)不到這樣的力度?！睆埡３山忉屨f。

有了這把“尚方寶劍”，平谷區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率在2011年8月份達(dá)到50.78%，比2010年提高了近一半，遠(yuǎn)高于北京市高級人民法院5%的要求。庭審記

區(qū)長以身作則之后，真正的主角們登場了——平谷區(qū)的局長和鎮(zhèn)長們。

他們也在試探如何適應(yīng)那個被告的新位置。

在一起土地糾紛確權(quán)案中，被告單位提交出庭手續(xù)的時候，寫明正職、副職領(lǐng)導(dǎo)都會來。開庭前，原告方都到齊了，被告方一位副職領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)坐在被告席上，而正職卻一直沒來。

還有幾分鐘就要開庭的時候，旁聽席上一位穿西裝的中年人，突然站起來，徑直走上了被告席。之前，他仔細(xì)地觀察了原告人的態(tài)度。

行政庭庭長張海成琢磨了半天：“他應(yīng)該很矛盾。如果原告看著情緒很激動，不是個善茬兒，就坐底下貓著？”

而真開了庭，一個行政一把手對法律的熟稔，不一定高過老百姓。

在一起起訴強(qiáng)制拆除案件的法庭上，出現(xiàn)了這樣一幕。

“被告方，請陳述你們的行政行為?！睂徟虚L問出庭的鎮(zhèn)長。

按照庭審程序，這個環(huán)節(jié)是由被告方回答“我做了什么”。鎮(zhèn)長只需答復(fù)時間地點和簡單的依據(jù)即可。

“我們沒有錯?！辨?zhèn)長一上來就辯解道，隨后就開始詳細(xì)描述該村民未經(jīng)過審批手續(xù)，就在村子里私搭亂建的情況……

眼看著對方就要發(fā)表一通長篇大論，審判長不得不打斷了他的講話。

“亂套了，他所說的內(nèi)容，應(yīng)該放在答辯過程中?！睆埡３山忉屨f。

實際上，庭審前三天，法院會對原被告雙方都進(jìn)行訴訟程序指導(dǎo)，告之到了哪個步驟，該說什么內(nèi)容。

更多的案件中，鎮(zhèn)長書記們違反法庭秩序的現(xiàn)象也屢屢發(fā)生。

在一場夏各莊村民姜某起訴鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆并賠償?shù)脑V訟中，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長出庭應(yīng)訴。就在雙方律師辯論得正激烈時，他卻掏出了手機(jī)，側(cè)著頭貓下腰打起了電話。

而另一場下紙寨村民劉某狀告平谷鎮(zhèn)政府土地行政許可違法的官司中，出庭的副鎮(zhèn)長也有著類似的舉止。在開庭前，他就一直在用手機(jī)發(fā)短信。庭審開始后，在律師申辯的時候，他又掏出手機(jī)打了電話。

“宣讀法庭紀(jì)律的時候有要求，把手機(jī)關(guān)閉或靜音。如果發(fā)現(xiàn)打電話是要制止并處罰的。”一位書記員告訴記者，“但我們也不可能關(guān)注所有人的一舉一動，還是靠自覺?！?/p>

張海成用“勉強(qiáng)應(yīng)付”來形容大部分官員的表現(xiàn)，但并非沒有特例。

某汽車部件公司起訴區(qū)人力社保局，要求撤銷對其公司一位員工的工傷裁定。

原告認(rèn)為，員工受傷，不是因為工作所致，不應(yīng)算工傷。人社局局長劉忠從工作時間、工作地點和工作原因“三工”認(rèn)定原則，逐一進(jìn)行了反駁：“哪條不符合，你提出來?！弊罱K人社局勝訴了。劉忠臨走前還表態(tài)：“以后有這樣的事兒還跟我說，不管勝敗訴我都會來——我不怕丟面子?！?/p>

“他對案情特別了解，說得很有邏輯性，不像有些官員好不容易開口了，卻半天都說不到點上?！睆埡３膳d奮地?fù)P了揚眉毛，“無論從應(yīng)訴態(tài)度還是應(yīng)訴能力上，他都算全區(qū)最頂尖的?！?/p>

遺憾的是，有這樣表現(xiàn)的官員，就那么一兩個。

張海成總結(jié)出一把手們消極應(yīng)訴的理由：“與老百姓對薄公堂，有人放不下當(dāng)官的架子。有些執(zhí)法過程本身存在瑕疵，自己覺得理虧，索性不直接交鋒。還有些官員擔(dān)心應(yīng)訴能力不夠，怕出丑。”

三步走

在張海成看來，能出庭已經(jīng)是個很大進(jìn)步，短時間內(nèi)提更高的要求“并不現(xiàn)實”。

出庭，出聲，出效果——行政庭希望能實現(xiàn)三步走。

第一步剛邁出來，第二步又陷入了僵局。

庭審現(xiàn)場，多數(shù)官員自始至終都一言不發(fā)。為此，庭審過程特設(shè)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人獨立發(fā)言環(huán)節(jié)。官員們的發(fā)言表現(xiàn)。同樣納入了考核。

這樣一來，造成了一種現(xiàn)象：領(lǐng)導(dǎo)們到了法庭上就照著稿子念，放下稿子，就繼續(xù)“保持沉默”。各個機(jī)關(guān)單位都聘請了法律顧問，稿子基本都由他們負(fù)責(zé)起草。

“聲音洪亮，邏輯性和法言法語基本沒有差錯。”一位書記員總結(jié)道，“但問題也出在這兒?！?/p>

庭審中沒少出現(xiàn)這樣的情況——平時談笑風(fēng)生、風(fēng)度翩翩的領(lǐng)導(dǎo)們，遇到原告方提出稿子里沒有的觀點和細(xì)節(jié)時，就開始支支吾吾，再一追問就愣在那兒，扭頭往邊上看。這時候代理律師就趕緊接過話茬，化解尷尬。

盡管手不離稿依然是個普遍現(xiàn)象，但“出聲”的目標(biāo)，還是從形式上初步落實了。

而行政負(fù)責(zé)人出庭所帶來的實際效果，才是最難衡量的。

2011年底，區(qū)政府出臺了更具體嚴(yán)格的《平谷區(qū)行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，要求除了一把手出庭應(yīng)訴的6種情形外，還應(yīng)至少有一名本行政機(jī)關(guān)的副職出庭。2012年，行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴了40件，占開庭結(jié)案總數(shù)（87件）的46%，其中一把手出庭28件，出庭率為32%，與2011年相比基本持平。

與全市的平均水平相比，平谷區(qū)已經(jīng)遙遙領(lǐng)先。一些區(qū)縣開始效仿借鑒經(jīng)驗。紛紛將出庭率納入考核指標(biāo)。

但另一組數(shù)字說明，出庭應(yīng)訴的效果，還沒明顯地體現(xiàn)出來。

與去年相比，全年的行政訴訟案件激增，一共172件，增長了77%。其中，光是集體土地房屋拆遷糾紛就有125件。因為原告基數(shù)大，法院一般會選擇十多個案子集中宣判。

在復(fù)雜的社會矛盾面前，一把手出庭帶來的進(jìn)步消減很多。

2012年，區(qū)行政機(jī)關(guān)的敗訴率是6.17%，比2011年下降了1.27%。按常理，敗訴率下降，說明行政機(jī)關(guān)依法行政的水平提高了?？蓮埡３蓱B(tài)度謹(jǐn)慎：“這究竟是不是行政負(fù)責(zé)人出庭帶來的積極影響，至少還需要一段漫長的時間，才能下定論。”

“面子”和“里子”

2012年11月份，區(qū)長張吉福又一次坐在了被告席上。

官司又一次引起了關(guān)注，有三十多家媒體到場旁聽。

原告方馬坊鎮(zhèn)蔣里莊村民委員會起訴區(qū)政府，認(rèn)為其2001年為北京金莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司核發(fā)國有土地使用證的程序違法，原告方也從未收到過征地安置補(bǔ)償費，要求撤銷。

庭審前接受采訪，區(qū)長還對勝訴很有信心。事情是在他前任發(fā)生的，他心態(tài)也比較輕松。但這一次，區(qū)政府被抓住了把柄。原告律師提出，區(qū)政府的舉證中，審核批準(zhǔn)、勘察程序的時間，發(fā)生在頒證時間后一天——這屬于程序倒置。

當(dāng)庭宣判，區(qū)政府?dāng)≡V了。

在閃光燈和攝像機(jī)鏡頭前，區(qū)長表情嚴(yán)肅地說了一句：“愿打服輸。政府有問題，我們就要敢于擔(dān)責(zé)任，就要改正。”

最終，法院牽頭做了工作：村民拿到了經(jīng)協(xié)商后的補(bǔ)償金，區(qū)政府不用重新頒證，開發(fā)公司也滿意了——事情在庭下了結(jié)了。

行政機(jī)關(guān)輸不起，老百姓同樣不愿意輸。

目前的《行政訴訟法》，是不適用于調(diào)解的，實行的是二審終審制。一審一旦敗訴，無論是政府機(jī)關(guān)還是老百姓，基本上都會上訴。

2012年年底，白各莊新村建設(shè)拆遷過程中，最后一家釘子戶狀告區(qū)住建委。如果這家村民搬遷了，開發(fā)工作馬上就可以動工。無論誰勝誰敗，事情都得往后拖。出庭的住建委領(lǐng)導(dǎo)，就主動參與了庭下的協(xié)調(diào)過程。并且當(dāng)場拍板，同意解決原告的訴求。最終原告簽了拆遷協(xié)議，沒通過法院裁決就撤訴了。

“行政負(fù)責(zé)人出庭，對提高一審服判率是有促進(jìn)作用的。”一位書記員告訴《中國周刊》記者，“他們直接出庭了解情況，減少了下屬向他匯報的環(huán)節(jié)，有利于提升協(xié)調(diào)的效率?！?/p>

在法院工作了二十多年，目睹過形形色色的行政案件，張海成覺得，能走到目前這一步，已經(jīng)很不容易了：“有種說法，法官是刀劍上的舞者。搞行政審判，是在夾縫中生存。兩邊都壓著你，你還得做?！?/p>

在平谷區(qū)法院所做的調(diào)研報告中，這樣描述行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的意義：這是改變政府形象的“面子”工程，也是促進(jìn)行政糾紛實質(zhì)性化解的“里子”工作。

“其實他們出庭與否，發(fā)言與否，對法院的判決沒有任何影響。”張海成長嘆一口氣，“但我們有個長遠(yuǎn)的想法，希望他們通過出庭，了解執(zhí)法過程中存在的問題，改善不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范的手段，最終，平復(fù)社會矛盾。平時多管管，不比事后亡羊補(bǔ)牢強(qiáng)么？”

但情況不容樂觀。

往年過完春節(jié)長假后，會有十多天的行政案件的真空期。而今年，初六剛一上班，平谷法院行政庭的辦公桌上，已經(jīng)堆了厚厚一摞起訴書。