2012年10月1日，由國(guó)務(wù)院第215次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《教育督導(dǎo)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，這是我國(guó)第一部關(guān)于教育督導(dǎo)的專門(mén)法規(guī)，是繼中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》之后，推動(dòng)我國(guó)教育改革發(fā)展的又一重大舉措，在我國(guó)改革發(fā)展史上具有里程碑式的重要意義和深遠(yuǎn)影響。

一、背景分析

1.適應(yīng)當(dāng)前教育改革發(fā)展，完善國(guó)家基本教育制度的迫切需要

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的教育面貌和現(xiàn)狀發(fā)生了天翻地覆的變化。這期間，我國(guó)的教育督導(dǎo)制度也發(fā)揮了它應(yīng)有的作用，可以說(shuō)是立下了汗馬功勞。經(jīng)歷了對(duì)“兩基”教育（基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）的督導(dǎo)，對(duì)轟轟烈烈的素質(zhì)教育和新課程改革的督導(dǎo)，對(duì)舉步維艱的教育體制改革的督導(dǎo)等重大事件，教育督導(dǎo)制度也暴露出許多問(wèn)題。當(dāng)前，落實(shí)我國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、促進(jìn)教育公平的重要任務(wù)，仍需要教育督導(dǎo)的保駕護(hù)航。并且，根據(jù)1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》的相關(guān)規(guī)定，教育督導(dǎo)制度是國(guó)家的基本教育制度之一。因此，《條例》的頒布，不僅是對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)制度的推進(jìn)，更是應(yīng)對(duì)當(dāng)下我國(guó)教育制度革新，完善國(guó)家基本教育制度的迫切需要。

2.深化國(guó)家行政體制改革，促進(jìn)教育管理科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)要求

21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)改革的不斷深入，行政管理體制方面也加快了改革的腳步。教育界各部門(mén)根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，按“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，深化改革行政管理方式，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。“現(xiàn)代教育督導(dǎo)體制已成為教育行政體制不可缺少的輔助部分，在教育行政管理中，與決策、執(zhí)行相比，監(jiān)督一直是最薄弱的環(huán)節(jié)，而監(jiān)督的薄弱必然導(dǎo)致行政管理的低能和低效，只有加強(qiáng)教育督導(dǎo)，決策和執(zhí)行才能更有效?！盵1]而且，如果沒(méi)有政府方面的出面參與和領(lǐng)導(dǎo)組織，我國(guó)教育改革發(fā)展所面臨的困難和難度勢(shì)必增加。而此次《條例》的出臺(tái)，對(duì)教育督導(dǎo)在法規(guī)上予以明確定位，為具體實(shí)施教育督導(dǎo)掃清了制度上的障礙，可以說(shuō)是適應(yīng)了國(guó)家深化行政體制改革，促進(jìn)教育管理科學(xué)化、規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)要求。

3.借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措

隨著教育在社會(huì)發(fā)展中作用的日益凸顯，各國(guó)政府紛紛加強(qiáng)了對(duì)教育制度的完善。雖然每個(gè)國(guó)家的政治和文化各不相同，但它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)：都在不斷加強(qiáng)各自的教育督導(dǎo)職能，這種趨勢(shì)在世界上的幾個(gè)教育強(qiáng)國(guó)更是明顯。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)的教育督導(dǎo)制度都已有幾十年到一百多年的歷史?！半m然各國(guó)的情況不同，教育督導(dǎo)制度不可能有一個(gè)統(tǒng)一的模式，但其共同特點(diǎn)是應(yīng)教育的現(xiàn)代化，加強(qiáng)科學(xué)管理的需要而產(chǎn)生的，并隨著各國(guó)教育的發(fā)展而發(fā)展，在各國(guó)教育事業(yè)的現(xiàn)代化管理方面起了重大作用?！盵2]《條例》的頒布也順應(yīng)了這種趨勢(shì)，借鑒了世界各教育強(qiáng)國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了教育督導(dǎo)在我國(guó)的地位和權(quán)威，是促進(jìn)我國(guó)教育走向現(xiàn)代化的重要舉措。

4.全面貫徹國(guó)家教育法律法規(guī)和方針政策，推進(jìn)依法執(zhí)教的必要手段

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)已先后頒布了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教育法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等多項(xiàng)重大法律法規(guī)和方針政策，我國(guó)的教育法律法規(guī)體系已經(jīng)逐步完善，但現(xiàn)實(shí)生活中，有法不依的現(xiàn)象十分普遍，執(zhí)法不嚴(yán)的狀況司空見(jiàn)慣，違法不糾的痼疾難以根除，隨意違背教育方針政策的情況也時(shí)有發(fā)生。從這個(gè)意義上講，《條例》將我國(guó)多年來(lái)在教育督導(dǎo)理論和實(shí)踐方面的成功經(jīng)驗(yàn)和做法總結(jié)上升為國(guó)家法規(guī)，為教育督導(dǎo)工作提供了強(qiáng)有力的法律支撐，使教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有行政性和權(quán)威性，對(duì)下級(jí)政府和各級(jí)教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督工作作出的價(jià)值判斷和建議具有高度的權(quán)威性和強(qiáng)制性，能夠做到以法督教，克服主觀性和隨意性，對(duì)推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)依法執(zhí)教具有重大意義。

二、特色與亮點(diǎn)解讀

1.新中國(guó)第一部專門(mén)的教育督導(dǎo)法規(guī)

盡管1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》已將教育督導(dǎo)制度囊括入國(guó)家的基本教育制度，但近幾年，我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于教育督導(dǎo)方面的規(guī)定多為在制定其他類型的教育單行法和專門(mén)法中略微涉及，而關(guān)于教育督導(dǎo)的單行法卻遲遲未出臺(tái)，因此導(dǎo)致教育督導(dǎo)工作在現(xiàn)實(shí)中往往無(wú)法正常開(kāi)展，執(zhí)行效果和政策連續(xù)性也大打折扣。原國(guó)家教育委員會(huì)于1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》雖然對(duì)教育督導(dǎo)體制作了比較詳細(xì)的說(shuō)明，但由于距今年限已遠(yuǎn)，對(duì)當(dāng)前教育督導(dǎo)工作中碰到的許多實(shí)際問(wèn)題和困惑已無(wú)法解決。直至2012年《條例》的出臺(tái)，我國(guó)才有了自新中國(guó)成立以來(lái)的第一部關(guān)于教育督導(dǎo)的專門(mén)性法規(guī)。該《條例》的二十七條規(guī)定雖然簡(jiǎn)短，卻涵蓋了教育督導(dǎo)工作的方方面面，包括范圍、原則、法律責(zé)任等，為未來(lái)的教育督導(dǎo)工作提供了翔實(shí)的操作方案。這為促進(jìn)我國(guó)教育法律體系完善，提高教育質(zhì)量，保障教育事業(yè)健康發(fā)展作出了新的貢獻(xiàn)。

2.以法律形式明確了督學(xué)的權(quán)責(zé)與義務(wù)

《條例》的第二章第六條至第十條分別對(duì)督學(xué)制度和督學(xué)的素質(zhì)條件、身份、職責(zé)、職權(quán)、義務(wù)等各項(xiàng)都作出了明確規(guī)定，這在我國(guó)的法規(guī)中還屬首次。同時(shí)，首批聘任171位國(guó)家督學(xué)，這不僅確立了督學(xué)的地位，而且突出了督學(xué)在督導(dǎo)工作中的重要作用?！稐l例》的第七條詳細(xì)規(guī)定了作為一名督學(xué)自身應(yīng)當(dāng)滿足的六項(xiàng)條件，比如對(duì)黨教育事業(yè)的認(rèn)同感，熟知國(guó)家教育政策、法律法規(guī)，做事廉潔公道等，特別需要指出的是《條例》對(duì)督學(xué)的學(xué)歷、工作年限、身體素質(zhì)、工作能力等條件，作了非常明確的要求。這不僅在形式上以法律的形式規(guī)范了一名督學(xué)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，而且從歷史角度來(lái)看，對(duì)我國(guó)督學(xué)隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)也起到了非同小可的推動(dòng)作用。

3.明確了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)屬性

原有的教育督導(dǎo)雖然掛有國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)的牌子，但“督導(dǎo)團(tuán)”“督導(dǎo)辦”都是教育部門(mén)內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。由于是部門(mén)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以，無(wú)法對(duì)同級(jí)政府以及下級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，因?yàn)檫@類監(jiān)督部門(mén)和教育決策、執(zhí)行部門(mén)在實(shí)踐中總是隸屬于同一個(gè)教育部門(mén)，或者隸屬于同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督到自己身上往往就一帶而過(guò)、得過(guò)且過(guò)。另?yè)?jù)教育部一位有關(guān)人士介紹，教育部“督導(dǎo)辦”曾僅有八個(gè)人，四個(gè)廳級(jí)干部，四個(gè)處級(jí)干部，干活時(shí)還要向外面借調(diào)。“無(wú)論對(duì)內(nèi)還是對(duì)外的監(jiān)督，都處于缺專家、少經(jīng)費(fèi)的狀態(tài)，往往只是走形式?！盵3]而此次頒布的《條例》的第一章第二條中明確了縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)人民政府和本區(qū)范圍包括學(xué)校在內(nèi)的各種教育機(jī)構(gòu)的教育政策法規(guī)執(zhí)行和教學(xué)工作開(kāi)展?fàn)顩r進(jìn)行督導(dǎo)的職責(zé)。這樣的規(guī)定，首次明確表示了我國(guó)的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，改變了當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)多為教育行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和開(kāi)展教育督導(dǎo)無(wú)異于“下屬監(jiān)督上級(jí)”的悖論，為以后教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督學(xué)更好、更有效地行使督導(dǎo)權(quán)利提供了法律依據(jù)和有利條件。

4.實(shí)現(xiàn)了教育督導(dǎo)對(duì)象的全覆蓋

近年來(lái)隨著我國(guó)教育事業(yè)的飛速發(fā)展，各級(jí)各類教育都有了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，同時(shí)也出現(xiàn)了不同程度的問(wèn)題，例如高校教師忙于申請(qǐng)項(xiàng)目、搞科研，輕視教學(xué)的現(xiàn)象愈演愈烈，對(duì)教育事業(yè)產(chǎn)生了極壞的影響，引發(fā)了人們對(duì)高校和教師職業(yè)崇高性質(zhì)的質(zhì)疑。而新頒布的《條例》的第一章第二條中，“對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定范圍的各級(jí)各類教育實(shí)施教育督導(dǎo)，適用本條例”[4]明確顯示本條例的適用范圍囊括了法律允許范疇內(nèi)的各個(gè)級(jí)別、各種類型的教育實(shí)施機(jī)構(gòu)。這足以表明我國(guó)教育督導(dǎo)的工作范圍由原來(lái)基礎(chǔ)教育中的中小學(xué)，擴(kuò)展到包括下級(jí)政府和其轄區(qū)范圍里的各類學(xué)校教育機(jī)構(gòu)，為以后打擊各級(jí)各類教育中的不法行為提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，為我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)更好地開(kāi)展督導(dǎo)工作起到了良好的引導(dǎo)作用，奠定了我國(guó)教育領(lǐng)域健康、有序發(fā)展的基石。

三、實(shí)施中須注意的問(wèn)題

1.加強(qiáng)對(duì)督導(dǎo)重要性的認(rèn)識(shí)，作好宣傳工作

在《條例》頒布之前，由于教育督導(dǎo)法律法規(guī)不完善，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，因此帶來(lái)了權(quán)力來(lái)源不明、職責(zé)不清等問(wèn)題，使得很多人在實(shí)際工作中并沒(méi)有達(dá)成對(duì)督學(xué)權(quán)威性的認(rèn)同，這種狀況也勢(shì)必影響督導(dǎo)的工作效果。另外，以往對(duì)教育督導(dǎo)的宣傳力度較小，使得很多人包括教育界人士對(duì)教育督導(dǎo)部門(mén)知之甚少，理解上有偏差，將教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)看作“附庸”或者“吃閑飯”的機(jī)構(gòu)。更有甚者，對(duì)此聞所未聞。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，多數(shù)家長(zhǎng)和學(xué)生從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)教育督導(dǎo)，也不知道教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督學(xué)到底擁有哪些職能和權(quán)力，這些因素都對(duì)實(shí)踐中教育督導(dǎo)真正效能的充分發(fā)揮造成影響。

因此，正值我國(guó)《條例》頒布施行之際，我們要深刻認(rèn)識(shí)教育督導(dǎo)的意義，明確教育督導(dǎo)工作對(duì)提高我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育目的的重大作用，在更大范圍、更寬的層面作好宣傳工作。各級(jí)政府部門(mén)和各類學(xué)校更要抓住這次契機(jī)，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的活動(dòng)，將《條例》的內(nèi)容、創(chuàng)新之處和實(shí)踐中積累的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型進(jìn)行傳播，營(yíng)造出一種人人知《條例》、人人懂《條例》的良好氛圍。

2.督導(dǎo)對(duì)象要重視自評(píng)，同時(shí)督導(dǎo)工作者也要接受他評(píng)

“自我評(píng)估也可稱為預(yù)評(píng)估，簡(jiǎn)稱自評(píng)，通常是被評(píng)者的自我反思。開(kāi)展自評(píng)的主要意義在于，它有利于真正發(fā)揮受評(píng)單位自我診斷、自我修改的積極性”[5]，消除一些心理障礙。由于眾多的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)的教育督導(dǎo)工作歷來(lái)不受重視，包括學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的很多行政人員實(shí)際上是把教育督導(dǎo)工作當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)、一種形式，將教育督導(dǎo)看成是教育管理中無(wú)足輕重的環(huán)節(jié)。因此，我們有必要提醒各級(jí)政府及其職能部門(mén)、各級(jí)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)，要認(rèn)真對(duì)待每一次督導(dǎo)工作，積極開(kāi)展自評(píng)活動(dòng)，杜絕排斥心理和敷衍行為。

對(duì)學(xué)校評(píng)價(jià)的同時(shí)，督學(xué)也要接受被督導(dǎo)對(duì)象的評(píng)價(jià)，包括工作作風(fēng)、服務(wù)意識(shí)、業(yè)務(wù)水平和能力。因?yàn)殡S著形勢(shì)的變化，我們的督導(dǎo)從過(guò)去主要看投入水平、學(xué)校硬件建設(shè)等一些硬性指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎秸n改、督教學(xué)、督教育質(zhì)量和效益等軟性目標(biāo)，難度大大增加，這對(duì)廣大督導(dǎo)工作者提出了巨大的挑戰(zhàn)。因此，行使督導(dǎo)職權(quán)時(shí)必須慎之又慎，不斷在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，廣開(kāi)言路，集思廣益，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，反思自己的行為認(rèn)識(shí)，接受他人的批評(píng)和建議。

3.改革督導(dǎo)方式，構(gòu)建以人為本的督導(dǎo)機(jī)制

在我國(guó)過(guò)去的督導(dǎo)工作開(kāi)展過(guò)程中，往往過(guò)度重視死板的指標(biāo)而忽略現(xiàn)實(shí)的靈活性；過(guò)分重視監(jiān)督的功能而忽視指導(dǎo)的作用，對(duì)如何指導(dǎo)學(xué)生素質(zhì)的發(fā)展、教學(xué)質(zhì)量的提高、教育改革的推進(jìn)等方面的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題不太重視。因此，廣大督導(dǎo)工作者要樹(shù)立以人為本的督導(dǎo)意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)理念，積極聽(tīng)取基層人員的反饋意見(jiàn)，將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高教育質(zhì)量，教育教學(xué)管理科學(xué)化、規(guī)范化上來(lái)，及時(shí)向政府和教育主管部門(mén)提供有分量的決策咨詢報(bào)告。

尤為重要的是在督導(dǎo)過(guò)程中，我們應(yīng)該堅(jiān)持督導(dǎo)結(jié)合、以導(dǎo)為主的原則?！岸綄?dǎo)組成員要始終堅(jiān)持評(píng)估與研討相結(jié)合，督中有導(dǎo)，導(dǎo)中有督，督導(dǎo)結(jié)合，重在引導(dǎo)，本著客觀、公正、人性化服務(wù)的原則，交流學(xué)習(xí)的態(tài)度，始終使被督導(dǎo)對(duì)象處于主體地位，督導(dǎo)工作者起輔助、激勵(lì)作用，二者之間建立起一種和諧、寬容、平等、合作、信任的關(guān)系”[6]，建立起督導(dǎo)工作的良性機(jī)制。同時(shí)，督學(xué)應(yīng)該不斷加強(qiáng)創(chuàng)新理念的培養(yǎng)，對(duì)實(shí)際工作中遇到的新問(wèn)題、新情況進(jìn)行有原則的靈活處理。

4.加強(qiáng)督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，提高督學(xué)素質(zhì)和活力

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)的教育督導(dǎo)事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。督學(xué)隊(duì)伍也日益擴(kuò)大，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前已經(jīng)接近五萬(wàn)人，其中專職者近兩萬(wàn)人。但是，也必須清醒地看到，“我國(guó)的教育督導(dǎo)隊(duì)伍中還存在對(duì)督導(dǎo)人員的選拔不夠嚴(yán)格，專業(yè)結(jié)構(gòu)也不合理的巨大問(wèn)題。一些督導(dǎo)人員的自身素養(yǎng)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、分析能力和科研能力難以適應(yīng)現(xiàn)代化教育督導(dǎo)工作的需要，以至于出現(xiàn)非專業(yè)人來(lái)評(píng)價(jià)專業(yè)人員的教育教學(xué)工作，從而使督導(dǎo)工作既不科學(xué)也不合理”[7]。除此之外，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)中的非專職人員大多數(shù)是返聘的退休干部、退休教師，盡管其中不乏熱衷教育督導(dǎo)事業(yè)的人，但退休者絕大多數(shù)不能滿足教育督導(dǎo)工作性質(zhì)的要求，況且以他們的身體狀況，也不適宜經(jīng)常下基層。

由我國(guó)教育督導(dǎo)既“督政”又“督學(xué)”的任務(wù)性質(zhì)決定，督學(xué)必須是既熟練掌握有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策，又具有教育行政管理和教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，既有較高的理論素養(yǎng)，又有較高的政策法律水平的人員。因此，教育督導(dǎo)隊(duì)伍是一支特殊的教育行政監(jiān)督隊(duì)伍。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)的督導(dǎo)組成員的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步優(yōu)化，在重視經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也應(yīng)重視新思想、新觀念的滲透，重視公開(kāi)招聘與選拔優(yōu)秀的年輕督導(dǎo)人員，以便在新形勢(shì)下與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新督導(dǎo)理念和工作方法，從而有效推動(dòng)我國(guó)教育督導(dǎo)工作的開(kāi)展。

注：本文系全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度教育部青年專項(xiàng)課題“城市免費(fèi)義務(wù)教育政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一。

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[7]郭曉云.我國(guó)教育督導(dǎo)存在的問(wèn)題與發(fā)展對(duì)策研究[D].福建師范大學(xué)，2009.

（作者單位：華中師范大學(xué)教育學(xué)院）

（責(zé)任編輯：馬贊）