當前中國城市化面臨許多重大問題需要盡快解決，其中一個急需解決的重大問題是：城市化的空間問題如何解決，即人口與土地之間的關系問題。實際上就是要回答：在中國現(xiàn)有的資源條件下，中國有沒有可能在不危及農業(yè)用地總量的前提下，處理好城鎮(zhèn)與農村，建設性用地與農業(yè)用地之間的關系，并使農民如期平穩(wěn)地轉化為市民。

未來20年城鄉(xiāng)建設用地總量

現(xiàn)據(jù)專家預測，到2030年中國的人口將達到15億左右的峰值，屆時中國的城市化率會超過70%，這也就是說，未來中國將有4到5億農村人口進入城市就業(yè)和居住。4到5億是一個什么概念？中國改革開放30多年，到現(xiàn)在全國就業(yè)的農民工也就是2.5億，中國東部沿海所有大中城市人口的總和，也不超過1.5億。如果這一地區(qū)的人口再翻上一倍，在理論上也并不是不成立，但代價是這一帶最適宜農業(yè)的耕地要退掉1.5億畝左右，城市建設要走香港的高密度模式，未來的城市管理將面臨高耗、高污、高危、高成本、不宜居的種種難題。另從水資源的供給來說，中國沿海的大多數(shù)城市均不能自己解決水源短缺的問題，隨著人口的不斷增加，長距離遠程調水恐怕無法避免，這不僅有一個成本問題，而且安全問題也十分棘手?，F(xiàn)代化的城市建設已經把環(huán)境和宜居問題擺在了突出位置，特別是大氣環(huán)境的治理和垃圾、污水的處理，政府不得不支付高昂的費用。怎么辦？這顯然是一道世界性難題。如此龐大的人口數(shù)量，向什么地方聚集？如何布局？如何就業(yè)？公共資源如何分配？自然資源如何配置？

據(jù)2011年的統(tǒng)計，中國的城市化率已經達到51%，即有6億多人口生活在城鎮(zhèn)，并且每年的增速均在1%以上。農村向城市的流動人口，總量在2.5億左右，其中60%以上均向大中城市聚集，流入沿海大城市又占40%以上。在用地結構上，據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，全國城鄉(xiāng)建設用地總量規(guī)模在34萬平方公里，其中城市建設用地在8萬平方公里以上，加上獨立工礦用地和交通通訊設施用地，大約達到17萬平方公里，另外的一半是農村建設用地，其中的90%左右是農村居住性村莊占地。按照中國以往城市化發(fā)展的規(guī)模和速率，到2030年，全國建設性用地規(guī)模，尚需要在目前34萬平方公里的基礎上，再增加20萬平方公里左右，折合成單位畝，就是3億畝左右。如此估算，中國城市化在人口達到極值的時點，其建設性用地的總量會接近50萬平方公里。

有一點要說明：農村建設性用地，從一個較長的歷史時期來看，會逐步縮小，目前城鄉(xiāng)建設用地雙擴張的局面不可能長久地延續(xù)下去，也就是說，城鎮(zhèn)建設用地的擴張與農村建設用地的縮小有一個對沖的關系。不過即使考慮到這一因素，今后城鄉(xiāng)建設性用地的總增量會在15萬平方公里左右，合2億多畝。

城市建設用地缺口主要集中在中東部

現(xiàn)在的問題是，中國城鎮(zhèn)建設性用地的主要部分均位于中國的東中部地區(qū)，如果中國的城市化繼續(xù)按照目前就地擴張的模式發(fā)展下去，在保證農業(yè)用地總量安全的約束下，有沒有可能在中東部傳統(tǒng)的農作地區(qū)開發(fā)出如此大量的土地資源用于非農建設？

中國的國土面積確實巨大，居全球第三位，但真正適于農業(yè)生產的土地不多，只占國土面積的12%左右。地理學家在中國的地圖上劃了一條400毫米等雨線，即從黑龍江的黑河劃到云南的騰沖，在此線以東，即高于400毫米降水的地區(qū)，大約占國土面積的1/3，其土地適于農業(yè)生產，此線以西，則不適于農業(yè)生產。在地貌上，此線以西大部分均屬草原生態(tài)環(huán)境，原因就是降水偏低。中國傳統(tǒng)農作地區(qū)基本都處于400毫米等雨線以東，相應的80%以上的人口也在這一區(qū)域分布，這是自然的也是必然的選擇。

中國進入工業(yè)化發(fā)展時期以后，產業(yè)布局也好，城市布局也好，均是在傳統(tǒng)農業(yè)布局的基礎上，就地擴張發(fā)展。如果中國的國情不存在龐大的人口問題，不存在耕地不足的問題，工業(yè)和城市的布局大量占用農地，也未嘗不可，但中國的國情不是這樣，這就給國家行政部門提出了這樣一個重大課題：在中國能否把農業(yè)與工業(yè)的雙優(yōu)選擇地區(qū)在較大程度上分開？能否在城市化的過程中，把流動人口在較大程度上引向土地資源富集的西北地區(qū)？如果這一方案是可行的，無疑未來4億人口進城的問題，宜居城市建設的問題，農用耕地的保護問題，都將從根本上得以解決。

我們先對國土資源分布狀況做一簡要評估。中國現(xiàn)有耕地資源尚有18.3億畝，其中近90%的面積位于400毫米等雨線以東的經濟發(fā)達地區(qū)，國家已經把18億畝作為農用耕地的底線封死，也就是說城鎮(zhèn)建設性用地的主要增量，均與農用土地存在巨大矛盾。這一地區(qū)與農用土地矛盾較小的空間也還有，即位于海岸的大量鹽堿地。這類土地的總面積，從遼寧的營口算起，直到黃淮沿海地區(qū)，估計最多尚可利用的土地不超過1萬平方公里，即1500萬畝左右，河北唐山的曹妃甸工業(yè)開發(fā)區(qū)和天津的濱海工業(yè)開發(fā)區(qū)利用泥岸鹽堿荒地、劣地搞工業(yè)均是范例。第二可預期的利用空間，即村莊占用土地，可通過土地指標上市的辦法，用來對沖一部分占用耕地的城鎮(zhèn)建設用地。其數(shù)量，根據(jù)中國農業(yè)人口的絕大部分分布在東中部地區(qū)，其村莊占地的80%以上也分布在這一地區(qū)，估計實際可用于復墾成耕地的數(shù)量在3000萬畝左右。山區(qū)村莊占地指標即使上市，恐怕多數(shù)要用于退耕還林。第三項就是國家目前正在實施的土地整理項目，就是荒廢土地的復墾，可預期的總量在2000萬畝左右。再有一項是中國東部沿海地區(qū)已經布局的建設性土地，其中很大一部分由于歷史的原因，存在利用率嚴重偏低的情況。在這一地區(qū)布局了大量土地密集和勞動密集的低端產業(yè)，在今后的產業(yè)轉移與轉型過程中，對其利用基本原則是“存量調整”。

總之，樂觀的估算，中國東部地區(qū)在今后的城市化進程中，假設東部地區(qū)耕地能夠基本做到占補平衡，除去還林還草的部分，非農建設用地在這方面可利用的農地大約在4000萬畝左右，土地增量供給只有靠沿海鹽堿荒地和一些廢棄工礦用地，數(shù)量在2000萬畝左右。算大賬，中國東、中、部地區(qū)，今后20年可為城市化提供的土地資源總量，大約只能占全部土地資源需求量的1/3，另外的2/3，差不多有10多萬平方公里怎么辦？

很顯然，祈望在中國的中東部地區(qū)自身解決城市化的全部用地和人口轉移問題，難度較大。中國中東部地區(qū)屬于農業(yè)優(yōu)選地區(qū)，因此城市建設性用地不得不從嚴供給，致使房地產價格水平與中國的經濟發(fā)展階段嚴重脫離，同時也造成農民進城落戶門檻過高，大大阻礙了中國的城市化進程，造成城市化快速走向高成本的道路。而這一問題的形成，在很大程度上恰恰出在我們對自己國土資源如何配置缺乏正確的認識。

城市化的方向應在西北地區(qū)

根據(jù)我們十多年對國土資源的考察，形成了這樣一個認識：說農業(yè)用地短缺是一個真事件，但如果說建城市建工廠缺少土地，則完全是一個假事件。事實上非農的建設性用地不僅不缺，而且十分富集，只不過在空間上，不在中國的東中部，而在中國廣闊的西北地區(qū)。

西北地區(qū)的總面積占到中國總國土面積的近一半。耕地只有2億畝左右，人口8000多萬。如果找適宜發(fā)展城市和工業(yè)的土地，幾乎可以說不存在供給問題。就水資源來說，這一地區(qū)的地表水資源量，大約在1200億立方米左右，如用于農業(yè)，其資源量遠遠不夠。比如新疆地區(qū)，全區(qū)90%以上的已被利用的水資源被用于農業(yè)，其產值不到全區(qū)生產總值的5%，就糧食生產來說，平均每畝糧食灌溉需要至少600立方米甚至800立方米的水資源，平均每一方水資源產出糧食不到一公斤，合一塊多錢。如果有1億畝糧田需要灌溉，就是至少600億立方米的水資源。600億立方米是什么概念？比如北京市，人口2000萬，城市的生活和工業(yè)生產用水，一年也就30億立方米，十個北京這樣的城市，300億立方米水基本夠用。說是西北地區(qū)缺水，但水資源就是這么一種方式配置，這到底是缺水還是不缺水？這到底是揚長避短還是揚短避長？而另一方面，西北地區(qū)大量一望無際的平坦荒漠土地，卻被評估為沒有任何經濟利用價值。

事實上，對于我們這樣一個人口大國，大尺度的空間本身就是一種重要的戰(zhàn)略性資源，特別是工業(yè)化、城市化過程中是可利用的優(yōu)質資源。另有一種意見認為，中國西北地區(qū)生態(tài)脆弱，不宜大規(guī)模搞工業(yè)項目，不宜大規(guī)模搞城市建設。這種看法的偏頗在于沒有搞清楚中國西北地區(qū)生態(tài)退化的核心原因是什么。西北地區(qū)生態(tài)退化的根本原因在于農業(yè)的過墾和牧業(yè)的過牧。西北地區(qū)的空間尺度超過400萬平方公里，非農建設用地，即使足量供應，人口規(guī)模達到3億，也不可能超過10萬平方公里，這也只占西北地區(qū)四十分之一的空間，是點和線的問題，而水資源有500億立方米即可保證供給?？臻g優(yōu)勢不僅可以持續(xù)保證土地資源價格的低廉，而且也是打造宜居城市的重要先決條件。美國的洛杉磯是建在荒漠化土地上的特大城市，其突出特點就是低容積率，這在中國的西北地區(qū)完全可以做到。另外西北地區(qū)搞非農建設，還有其它一些特有的優(yōu)勢。比如對污水、垃圾、廢氣、高危項目的處理和防范，均比較容易控制。原因就在于西北地區(qū)降雨稀少，內陸河為主，污水不易擴散，廢氣的稀釋空間大，高危源易于封閉。

農牧業(yè)則是一個需要持續(xù)動土、動草、大量用水的產業(yè)，這是超大尺度上的空間和面源問題。農牧業(yè)在西北地區(qū)適度的發(fā)展是福，過度的發(fā)展則是災。很顯然西北地區(qū)的產業(yè)結構，土地、水資源的利用結構和布局，應當從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，重新作出評估。

重估城市化空間布局戰(zhàn)略

當前中國東北地區(qū)正面臨重大的產業(yè)結構轉型與轉移問題，全國正在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大力推進城市化的工作，這是一次歷史性的機遇。我們認為在戰(zhàn)略層面需要明確幾個重大方向性思路。第一，中國城市化的空間布局應當是東22ccb7585b3b38cee1a95041278c32f794c3cd7ec087192e60a4639116d0b277西“兩頭沉”，而不是 “一頭沉”；第二，中國在城市化過程中，人口、土地之間的矛盾可以解決，條件是充分利用西北地區(qū)的土地資源；第三，中國的國土資源，具備解決工業(yè)化過程生產、生活、生態(tài)之間矛盾的條件；第四，產業(yè)轉型與轉移，需要從國家層面入手，出臺相關領域的大措施、大政策；第五，西北地區(qū)的產業(yè)結構需要進行戰(zhàn)略性調整，方向是大幅度退耕還林還草，把農業(yè)用水向工業(yè)和城市傾斜。

全面優(yōu)化中國的城市空間布局，可以考慮幾個切入點。

一、對國土資源實施按等級差額征收高額累進稅的辦法，比如土地資源可以按優(yōu)、良、中、差、劣五等區(qū)分，分五級征收，以此為動力推進東部地區(qū)勞動密集和土地密集的產業(yè)向西北地區(qū)轉移，促進東部地區(qū)的產業(yè)與城市向高端、宜居的方向發(fā)展，同時緩解東部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的壓力。

二、在西北地區(qū)建立面向東部發(fā)達地區(qū)的經濟專屬區(qū)。專屬區(qū)由東西部雙方磋商解決稅收、產值歸屬、地租等方面的問題。經濟專屬區(qū)既解決了東部地區(qū)缺地的問題，同時又起到了真正支持西部地區(qū)發(fā)展的作用。西北地區(qū)如果能建設500個左右的經濟專屬區(qū)，每個區(qū)的面積平均在100平方公里，總量在5萬平方公里，這對中國今后的經濟可持續(xù)發(fā)展，對從根本上緩解東部地區(qū)土地供給的壓力，和最終解決農民進城的問題，會提供極其有利的條件，意義重大。從目前最具備建立經濟專屬區(qū)的區(qū)位來看，當在黃河中游的鄂爾多斯地區(qū)。該地區(qū)國土面積高達8萬平方公里，三面臨黃河，北面隔河相望是呼和浩特市和包頭市，西面是銀川市，東距大同市、朔州市不遠，距內地華北平原不足500公里。鄂爾多斯目前是全國發(fā)展最快的地級市，但產業(yè)結構偏重，急需大量勞動密集和土地密集型產業(yè)的進入。這一地區(qū)實際正處于地理上中國承東起西的位置，交通方便，資源豐富，極適于發(fā)展成中國西北地區(qū)的特大城市群。

三、東部地區(qū)產業(yè)轉移，在經濟收益層面國家可以考慮將這一地區(qū)定位為就業(yè)第一，稅收第二，即在國稅上給予較大的減免。也就是說，只要流動人口能在當?shù)鼐蜆I(yè)，能在當?shù)囟ň?，能把城市的消費做大，就是地方政府和國家最大的收益。中國把勞動密集和土地密集型產業(yè)向境外轉移的歷史時期尚遠未到來，那是一個國家完成工業(yè)化和城市化以后的事情。但事實上由于我們認識上滯后，這一趨向已經出現(xiàn)，并正在擴大，這將使中國今后的城市化進程遇到很大的阻礙。

四、西北地區(qū)的城市建設和工業(yè)項目建設，在土地供給上，原則上只要不是農用地，不危及生態(tài)，均盡量保證供給。特別是城市布局，可以考慮低容積率、低層、低成本、低地價、低房價、低維護費用、低能耗、低風險的模式，在公共設施的用地上，可以放寬，比如交通、通訊、文化設施、公共廣場等。一句話，要用大空間來換取民居的舒適感和幸福指數(shù)。

五、西北地區(qū)的用水結構，逐步從8∶2，即農業(yè)用水占80%，工業(yè)和城市用水占20%，調整到5∶5的結構，以支持西北地區(qū)的工業(yè)化和城市化建設。相應的總量2億畝的農地，需要逐步退耕50%左右，即退耕8000萬到1億畝農地，只保留新疆的棉花，甘肅、內蒙的馬鈴薯和種業(yè)，西北地區(qū)的瓜果特產和蔬菜，黃河“兩套”即銀川、包頭河套地區(qū)部分優(yōu)質糧食作物，其它糧食作物，特別是大面積的玉米、小麥，應當逐步退耕還草還林。由此置換出的水資源大約在400億立方米左右，可以保證3億左右人口的城市和工業(yè)用水。其中黃河水資源的配置，在中國東線和中線通水以后，應大幅度增加西北地區(qū)的分水量，建議目標達到200億方左右。

（作者為國務院發(fā)展研究中心研究員）