從世界各國近代發(fā)展的經(jīng)驗看，城市化是和工業(yè)化、現(xiàn)代化相伴而行的，甚至可以說，城市化乃是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要組成部分。其原因在于， 工業(yè)化和現(xiàn)代化的核心內(nèi)容， 是勞動、土地等生產(chǎn)要素從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移；而制造業(yè)和服務(wù)業(yè)需要一定程度的空間集聚才能有效率，這樣，城市化就成為工業(yè)化和現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。最近幾年中國的城市化在加速，這是一個十分可喜的現(xiàn)象。到去年，已經(jīng)有超過半數(shù)的勞動力在城市中就業(yè)。但是和中國的整個經(jīng)濟發(fā)展一樣，城市化也存在著一個效率太低的問題：一方面，城市建設(shè)浪費的資源太多，城市化的代價太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理， 營運效率很低，降低了城市工商業(yè)的競爭力和城市居民的生活質(zhì)量。

中國的城市化存在嚴重的效率問題

從世紀之交開始，許多省級、副省級城市大量征用城市周邊農(nóng)民的土地，大拆大建，用“攤大餅” 、平面擴張的方式推進城市化。

面對這種形勢，2005年以來，陸大道院士等資深專家一直大聲疾呼， 嚴肅地指出了這種大量耗費土地資源，大建大馬路、大廣場、大建筑的“造城運動”，將會造成嚴重問題，要求政府采取措施加以制止。2007年，由諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯潘塞（M. Spence）、美國布朗大學的城市化專家漢德森（J. V. Henderson）牽頭的“中國改革和選擇”課題組，對中國城市化進行了全面評估。他們在建議中國加快城市化進程的同時，指出了中國城市化存在的結(jié)構(gòu)問題和效率問題，并且提出了許多中肯的建議。最近一個時期，許多中國學者，包括復旦經(jīng)濟系的同仁對城市化空間結(jié)構(gòu)存在的問題做了深入的分析。十幾年來，國內(nèi)外專家反復提出中國城市化中的效率問題，可惜他們的意見似乎并沒有得到足夠的重視，而“造城運動”卻從省級、副省級城市擴散到地級乃至縣級城市，全國各地超豪華的酒店賓館、辦公樓、政府大廈如雨后春筍般聳立起來?，F(xiàn)有的高于500英尺（152.4米）的摩天大樓數(shù)量已經(jīng)接近美國，還有數(shù)百個摩天大樓拔地而起。中國很快就將成為超過美國摩天大樓數(shù)量一倍以上的摩天大樓王國。這種比拼造大城的運動造成了種種消極的后果。

1.“攤大餅”式的“造城運動”極大地浪費土地資源。中國是一個土地短缺的國家，本來應(yīng)該惜土如金；但是，由于政府可以以極低的代價從農(nóng)村集體征用土地，土地價格的扭曲，卻形成了一種大量浪費土地的城市化模式。城市化的要點在于人口的城市化，土地城市化只是人口城市化必須付出的代價。但在中國，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，土地資源的浪費十分驚人。城市居民的人均占地面積和工商業(yè)萬元產(chǎn)值耗用的土地面積都超過發(fā)達國家許多倍。還遠沒有實現(xiàn)城市化，許多地方已經(jīng)鬧起了土地荒。

2005年，筆者出版了《中國增長模式的抉擇》。讀過這本書的人就會知道，筆者在近年來研究中國的經(jīng)濟增長模式，就是從接觸到粗放的城市化方式引起的土地資源的短缺的問題開始的。那是在2003年，深圳市領(lǐng)導在市委市政府高級顧問會上提出，深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度輕型化”，需要進行產(chǎn)業(yè)的“重型化”（后稱“適度重型化”），建設(shè)大煉油廠、大汽車廠等等，以便提高GDP總量。但是深圳已經(jīng)沒有成片土地可用了，要求從附近地區(qū)劃入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來提供建設(shè)用地。筆者和另一位深圳市委市政府的高級顧問高尚全同志都認為此議不妥。當時筆者查閱了有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)香港的可用土地面積略小于深圳，香港的GDP是深圳的7倍，香港的可用土地只使用了22%，深圳卻已經(jīng)無地可用了。顯然深圳的問題并不是出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度輕型化”上，而是效率不高，包括土地的使用效率不高，單位面積土地產(chǎn)生的產(chǎn)值太低。

2.“雙重二元結(jié)構(gòu)”拉大了居民收入水平差距。用大量占用農(nóng)民土地、而不給予充分補償?shù)霓k法推進城市化，不但造成數(shù)量高達幾千萬人的“失地農(nóng)民”，使中國出現(xiàn)“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的奇怪景觀。即使在城市內(nèi)，也存在 “偽城市化”的現(xiàn)象。這就是說，上億的“農(nóng)民工”雖然已經(jīng)在城市中就業(yè)，但他們的身份、收入待遇和得到的政府服務(wù)都沒有真正實現(xiàn)城市化。相當一部分城市居民并沒有成為市民，只不過是暫住在城市中的農(nóng)民。在這樣的情況下，一方面很難提高城市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的技術(shù)和效率，另一方面造成貧富分化。人們常說，中國貧富差距拉大的一個重要原因，是城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。更深入的觀察可以發(fā)現(xiàn)，我們這里存在的，是一種雙重的二元結(jié)構(gòu)：一方面是城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，另外一方面是在城市里面的二元結(jié)構(gòu)。這種雙重二元結(jié)構(gòu)是當前貧富差距擴大的一個重要原因，造成社會矛盾的激化。近年來沿海地區(qū)出現(xiàn)的“群體性事件”很多也是源于這種雙重的二元結(jié)構(gòu)。

3.城市間缺乏專業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)惡化，城市的運營效率降低。工商業(yè)在城市中的集聚，具有提高效率的效應(yīng)，因此城市需要有一定的規(guī)模。早期城市集聚效應(yīng)主要表現(xiàn)為有利于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的協(xié)作，以及為工商業(yè)企業(yè)提供支持性的專業(yè)服務(wù)，比如水、電、熱等能源介質(zhì)的供應(yīng)，污染物的處理，等等。在現(xiàn)代生產(chǎn)中，知識、觀念、構(gòu)想的作用越來越大。人口在城市中的集聚便于交流信息和通過思想碰撞形成新的觀念和構(gòu)想，所以城市通過思想的創(chuàng)造對生產(chǎn)力提高顯示出越來越重要的作用。不過，這種效應(yīng)主要來自相同或相近專業(yè)的人員的集聚。把許多專業(yè)毫不相關(guān)的人放在同一個城市空間里，并不會由于人口密度的提高產(chǎn)生出相應(yīng)的思想創(chuàng)造效應(yīng)。另一方面，人口密集同時會產(chǎn)生某些降低效率的消極效應(yīng)。例如，城市規(guī)模過大會使環(huán)境變壞，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負，如此等等。

現(xiàn)在許多城市用“攤大餅”的方式盡量擴大規(guī)模，把金融服務(wù)業(yè)和各種各樣的制造業(yè)企業(yè)都堆放在城區(qū)里面，導致城市間的專業(yè)分工水平下降和城市本身的運營效率降低。因為專業(yè)混雜，就并不能夠很好地發(fā)揮同專業(yè)的集聚效應(yīng)，這樣就很難提高產(chǎn)業(yè)的營運效率。與此同時，使這些大城市居民的生活半徑都變得很長，有幾十萬、上百萬的人每天都要從城外搬到城里，再從城里搬到城外，使交通擁堵成為常態(tài)。在高峰時段整個城市成了一個大停車場，汽車尾氣造成的空氣污染變得不能忍受的情況正在越來越多的城市發(fā)生。

城市化效率低下的原因

出現(xiàn)以上問題的原因，可以歸納為四個方面：

第一是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實際上掌握在基層政權(quán)的領(lǐng)導人手里。而城市土地根據(jù)中國現(xiàn)行法律則屬于國家所有。在城市化的過程中，政府有權(quán)按根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算的極低價格征用土地。巨大的差價由政府、開發(fā)商和其它拿到批租土地的人們分享。對于政府來說，這造成對所謂“土地財政”的依賴。對于開發(fā)商來說，價格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費。與此同時，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營有關(guān)機構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

第二是政府職能的錯位。從歷史源頭上說，世界上大多數(shù)國家的城市都是從“市”，也就是市場交易中心發(fā)展而來的；而中國的大多數(shù)城市卻是從“城”，也就是“都”（政治中心）發(fā)展而來的。

政府的職能本來應(yīng)該是提供公共品并保證市場有效運作。在市場有效運作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會通過市場規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢利導地進行規(guī)劃引導。而在政府主導“駕馭市場”的體制下，中國的城市化不是“從下到上”地以市場發(fā)展為基礎(chǔ)進行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導的要求進行的。就像人們常說的，城市像公司，書記是它的董事長，市長是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對“城市化”的理解，運用行政權(quán)力來“經(jīng)營城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第三是層級制城市結(jié)構(gòu)。作為市場交易中心，所有的城市本來應(yīng)該是地位平等的。城市之間只有輻射范圍遠近之別，而沒有權(quán)力大小之分。但是在中國城市的結(jié)構(gòu)卻是層級制的。城市分成不同的行政等級，有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市等等。上級城市管轄下級城市，在行政主導城市化和城市等級結(jié)構(gòu)的體制下，形成了一種正反饋的機制：城市規(guī)模越大，它的行政級別就越高；反過來說，行政級別越高，支配資源的權(quán)力越大。于是就出現(xiàn)了一種官員行為的常規(guī)，這就是盡量運用手中的權(quán)力把自己管轄的城市的規(guī)模做大，然后他們就有可能晉升到更高的行政級別并擁有更大的支配資源的權(quán)力。如果說在80年代只有個別大城市存在“攤大餅”、 “造大城”的問題，現(xiàn)在則成為一種普遍的做法。

第四是認識上的偏差。我們做研究工作的人都有責任弄清楚這些問題。

第一個問題，城市規(guī)模是不是越大越好？

正如前面所說，城市對于工商業(yè)的發(fā)展具有集聚效應(yīng)，因此城市需要有一定的規(guī)模。另一方面，城市聚集又有某些負面效應(yīng)。所以城市規(guī)模并不是越大越好。這里有一個利弊權(quán)衡的問題。由于這種權(quán)衡，在世界各國發(fā)展的過程中自然形成了城市空間結(jié)構(gòu)布局的69f8af76a5c4fdadbcd842446a4fe4695559e2ada1123d4aebdf27e807639f95一種趨勢，這就是服務(wù)業(yè)，特別是金融業(yè)，需要設(shè)立在較大的城市里。其原因是：金融業(yè)的分支繁多，包括銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和一整套的支持性行業(yè)，如會計師行、律師行和金融咨詢機構(gòu)等等，而且這些分支行業(yè)間關(guān)系密切，有必要設(shè)在同一城市里。輻射范圍越大的金融中心，從業(yè)人員的數(shù)量越多，就需要設(shè)在規(guī)模越大的城市之中。紐約、倫敦等人口上千萬的巨型城市都是國際金融中心。而制造業(yè)的情況不是這樣。制造業(yè)的各個行業(yè)之間是通過產(chǎn)品發(fā)生聯(lián)系的，彼此間的聯(lián)系不是那么密切。權(quán)衡利弊的結(jié)果，制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市里效率可能更高。而且制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市中還有一個好處，就是既能改善城市居民的居住環(huán)境和交通條件，又能帶動周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展。研發(fā)中心的情況也與此類似。把它們建立在小城市或大城市郊區(qū)山明水秀的地方更符合研發(fā)人員的要求。

前幾年在蘇州調(diào)研時，有人反映，蘇州有個很頭疼的問題，就是留不住人。好不容易從內(nèi)地招來的專業(yè)人員，呆不了多久就轉(zhuǎn)到上海去了。開始時，人們對發(fā)生這種情況原因的解釋是：相比于上海，蘇州城市太小，對于向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們對這種解釋有些懷疑，便進行了更深入的調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，蘇州毗鄰上海，只要在交通上做些改進，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問題倒是發(fā)生在專業(yè)交流方面。由于蘇州產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度不足，產(chǎn)業(yè)分散，相同專業(yè)人員的數(shù)量就很難達到能夠共同切磋技藝和通過碰撞產(chǎn)生新思想的臨界點。在當今技術(shù)飛速進步的時代，一個人在這樣的地方呆得長了，容易在學識和技術(shù)上變得落伍，所以他會尋求一個能夠和同行交流的地方，使自己的學識技術(shù)能夠不斷求得長進。

在“十二五規(guī)劃”制定過程中，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室新增長經(jīng)濟理論的帶頭人，P.羅默來中國進行預研究。羅默在北大光華管理學院做了一次講演，指出推動現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展的最重要的因素，是idea（思想、觀念、構(gòu)想、主意）。在人才密集的城市，創(chuàng)造idea的潛力要比分散居住的農(nóng)村大得多。因此他十分強調(diào)人才向城市集聚。經(jīng)過討論，他增加了一條，就是城市發(fā)展要注意專業(yè)化，發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)。

與上面的問題相關(guān)聯(lián)的，是有些報刊文章和政府領(lǐng)導官員常常把“城市”（city）和“大都會”（metropolis）混為一談。它們其實是兩個并不完全相同的概念。前者指的是一個單獨的城市，后者則通常是指一個城市群。例如，當我們說西雅圖（Seattle）是美國西北部地區(qū)最大的經(jīng)濟中心時，通常指的是“大西雅圖”（Greater Seattle， 或稱Metro Area），即以西雅圖市為中心的城市群，而不是作為大都會中心城市的西雅圖市（City of Seattle）。大西雅圖地區(qū)總?cè)丝诩s為570萬人，其中城市人口約為370萬人，但作為中心城市的西雅圖市只有60萬人。聚集在西雅圖市的主要是金融業(yè)和大型文化娛樂、教育和體育設(shè)施。至于制造業(yè)企業(yè)如波音公司的商用客機事業(yè)部以及微軟和美國大型倉儲式商業(yè)CASTCO的總部，都設(shè)在中心城市周邊一些人口最多幾萬人的小城鎮(zhèn)（美國人稱之為“市”，即在“縣”（county 建制下的city）上。這樣的城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局更具有效率，也更有利于改善居民生活質(zhì)量。

應(yīng)對措施

面對以上形勢，為了提高中國城市化的效率，筆者認為應(yīng)當采取以下措施：

一是進行地產(chǎn)制度改革。落實農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。二是改革財政體制，改變層級制的城市結(jié)構(gòu)。三是改變威權(quán)主義的發(fā)展模式，重新界定政府的職能。政府應(yīng)當集中力量辦好它應(yīng)該辦、但現(xiàn)在還沒有辦或沒有辦好的事情。做好城市規(guī)劃是市政府的一項重要職能。但是需要注意，政府在做規(guī)劃的時候只能在市場趨勢的指引下因勢利導，而不能以長官意志取代市場或逆市場趨勢而動。四是加強對世界各國城市化經(jīng)驗教訓的研究，提高我們自己對城市化的科學認識水平。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）