當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題嚴(yán)重。社會上下對改革滯后的嚴(yán)重性已非常清楚。而“改革從哪突破”、采取哪些措施？路線圖、時間表是什么？

今天的國人，對改革迫切性的環(huán)境與要求也已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是32年前改革之初那樣如此的寬松和模糊不清。在現(xiàn)代信息技術(shù)催化下，對政治民主、經(jīng)濟(jì)福利的期望與要求都提高了。在中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會矛盾、風(fēng)險凸顯期，國人中的多數(shù)已認(rèn)識到，靠零敲碎打的改革已不能解決問題，必須要有“頂層設(shè)計”。拖拖拉拉的改革、將經(jīng)濟(jì)改革與政治改革完全割裂的改革，也不為國人所容忍，必須要有徹底解決問題的“明確預(yù)期”。

理清問題背后的邏輯

要研究“頂層設(shè)計”，必須要對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種問題和矛盾有個準(zhǔn)確的把脈。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，其實目前人們經(jīng)常議論的經(jīng)濟(jì)中各種各樣問題，都可以從以下三種或四種重大的結(jié)構(gòu)分析方法進(jìn)行歸并、把握。即從發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整這一“主攻方向”或人們常說的“深層次體制問題”入手分析，從中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)暴露的各種問題現(xiàn)象，無非有的是下述重大結(jié)構(gòu)扭曲的衍生結(jié)果，有的是重大結(jié)構(gòu)扭曲形成的動因。

一是按國民生產(chǎn)總值的支出法角度分析，近10年來投資、消費(fèi)、凈出口比例嚴(yán)重失衡。其突出表現(xiàn)是，2003-2011年GDP增長中年均約50%來自投資的推動，消費(fèi)不足特別是消費(fèi)中居民消費(fèi)占GDP的比重嚴(yán)重偏低。該占比從2000年的46.4%一路下滑，到2010年僅為33.8%，竟下滑了12.6個百分點。居民消費(fèi)傾向從2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，也下降有10個百分點。有學(xué)者指出，由于收入不公，中國居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消費(fèi)傾向只有62%，窮人的消費(fèi)傾向是92%。即如果剔除10%窮人部分的消費(fèi)數(shù)據(jù)，主體消費(fèi)傾向的下降速度會更快。

二是按國民生產(chǎn)總值的生產(chǎn)法角度分析，近10年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程進(jìn)展，在第一產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步下降的情況下，2002年到2008年七年中，第二產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步上升，由44.8%上升到47.4%，在上升2.6個百分點的同時，資源節(jié)約、耗能少、具有勞動密集型特點的第三產(chǎn)業(yè)比重卻在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。2009年后出現(xiàn)了恢復(fù)性增長，到達(dá)43%左右。

三是按國民生產(chǎn)總值的收入法角度分析，近10年來國民收入分配格局嚴(yán)重失調(diào)。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995-2007年期間一直呈下降趨勢，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42個百分點，年均降速2.3%。期間，2004-2007年該比由46.14%下降到39.74%，年均下降竟高達(dá)4個百分點，是快速下降的時期。2008年因經(jīng)濟(jì)普查等統(tǒng)計原因，該比重新出現(xiàn)了上升，但2009-2011年又由46.62%下降到44.94%，下降了1.68個百分點。二是經(jīng)過再分配后的居民可支配收入占比，下降速度進(jìn)一步加劇，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8個百分點。企業(yè)收入比重大體保持穩(wěn)定，2008年后出現(xiàn)上升。而政府收入比重卻是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重卻上升到21.28%，兩者相差3.75個百分點。

四是從國際收支法角度看，近10年來出現(xiàn)了中國總儲蓄遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國內(nèi)投資的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。最為突出的2007-2008年，國內(nèi)儲蓄率達(dá)到異常的高度，平均為GDP的53%，經(jīng)常賬戶盈余占GDP的比例兩年平均高達(dá)9.6%，創(chuàng)歷史記錄。

以上是從四個不同角度，極簡略的分別概括了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的特征現(xiàn)象。作者認(rèn)為，要解決這一問題，首先需要對這四種扭曲結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系有個正確的認(rèn)識與判斷。

為什么近年來居民消費(fèi)率逐步下降？這要從支出法角度分析（以生產(chǎn)法角度或收入法角度分析為始點同樣可行）。眾所周知，最直接、最主要的原因是上述國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預(yù)防性儲蓄動機(jī)增強(qiáng)，相當(dāng)部分人因擔(dān)心社會保障的不穩(wěn)定，有點積余不敢消費(fèi)，引起了消費(fèi)率的下降（回到了收入法的結(jié)構(gòu)分析）。美國著名中國問題專家尼古拉斯.拉迪估計，兩因素的權(quán)重分別占75%和25%。此分析表明，要扭轉(zhuǎn)此局面，問題直指收入分配改革與社會保障體系改革。

為什么近年來居民收入未隨著GDP的不斷增長而增長？或為什么居民收入趕不上政府、企業(yè)收入的增長速度？

在農(nóng)村，主要是在城市化、工業(yè)化過程中本應(yīng)全部歸屬農(nóng)民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業(yè)所獲。2001年-2010年，全國土地出讓收入由0.13萬億元增長到2.7萬億元，增長了19.9倍。但是農(nóng)民通過征地和拆遷補(bǔ)助和失地補(bǔ)助兩項，僅獲得土地出讓收入的37%。2010年遼寧、浙江、河南三省征地補(bǔ)償費(fèi)占土地收入的比重，更是分別低到不可想象的10.37%、2.91%和12.99%。

在城市，居民收入增長慢的主要原因，一是上述已分析的薪酬收入偏低。二是財產(chǎn)收入在下降。股市下跌，儲蓄是負(fù)利率損失。1996-2002年中國平均真實利率為2.93%，2003年至今，平均真實利率是-0.3%，8年的96個月里有52個月處于負(fù)利率狀態(tài)。有人測算，2011年通貨膨脹稅高達(dá)1.5萬億元。真實利率壓低1%，消費(fèi)增長率將下降0.287%。三是過去幾年快速發(fā)展的傳統(tǒng)制造業(yè)，資本有機(jī)構(gòu)成高；國企壟斷問題嚴(yán)重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，刺激了第二產(chǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)大。而能促進(jìn)就業(yè)、以普遍提高勞動者薪酬水平為特征的勞動密集型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯的抑制。自然，生產(chǎn)中生產(chǎn)要素配置中資本與勞動力明顯的強(qiáng)弱地位，直接決定了要素分配中利潤與工資的明顯差距。

上述分析表明，要扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入增長慢的局面，問題直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、國企的改革、利率市場化改革以及重要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

為什么產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會扭曲？就第二產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)關(guān)系看，一是稅收問題，所以目前正在進(jìn)行“營改增”的稅收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增長過快。過去幾年來，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動了金融資源，放大了資本投入，所以加快了第二產(chǎn)業(yè)的投資。特別是壟斷性央企，分紅比例又極少，更有條件以獨占的各種優(yōu)勢，通過不分紅或少分紅，以積累的大量利潤和巨額資本，撬動巨額的信貸資金，并實施多元化經(jīng)營（包括以國企獨有的壟斷優(yōu)勢進(jìn)行大量的非主業(yè)投資，獲取利潤，如在金融領(lǐng)域），以不斷推動上述支出法分析中的高投資水平，形成了生產(chǎn)法分析中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大扭曲。三是與此同時，我國對民營投資服務(wù)經(jīng)濟(jì)的限制卻又過多、門檻過高，資金難以進(jìn)入。四是利率、匯率、資源要素價格改革的滯后，再遇上前幾年不可忽視的外部需求繁榮的刺激，一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業(yè)更有條件以較低的成本加快擴(kuò)張。此分析表明，要想徹底扭轉(zhuǎn)此局面，解決的措施不可能是單一的。問題直指稅收改革、國退民進(jìn)、落實新非公36條、利率匯率資源等要素價格的改革。

為什么中國總儲蓄曾異常高于投資率？長期看，扭曲的收入結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)再加上資本價格、資源要素價格、政府管制因素和外需繁榮因素，必然會導(dǎo)致前幾年國民生產(chǎn)的大量產(chǎn)品與服務(wù)，除供應(yīng)國內(nèi)部分消費(fèi)、大量投資外，自然表現(xiàn)出大量的凈出口，或者為經(jīng)常項目異常的高順差。2007-2008年兩年經(jīng)常項目順差分別占GDP的10.1%和9.1%（2011年降到了2%左右）。

城鎮(zhèn)化是否改革的“突破口”

面對上述復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，改革從何下手？社會上有各種議論。其中有的認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化是改革的突破口”，對此如何認(rèn)識？

全球危機(jī)后，面對主要國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全球經(jīng)濟(jì)再平衡的長過程，中國外需減少并趨于常態(tài)化，50%左右的高投資已不可能長期持續(xù)，因此選擇“更多依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動”的戰(zhàn)略，無疑是正確的。由此，在前30多年城市化、工業(yè)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，優(yōu)化城市空間布局和加大新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，提高貧窮農(nóng)民變市民過程中的收入與消費(fèi)水平，無疑是確保中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的“最大潛力”、是“歷史機(jī)遇”，也確實存在發(fā)展的“廣闊空間”。

但是，由此是否就意味著城鎮(zhèn)化就是進(jìn)一步全面改革的“突破口”、“抓手”？筆者在2012年7月曾論述，城鎮(zhèn)化意味著什么？意味著第一，農(nóng)民要進(jìn)城。但進(jìn)城不單是個戶籍改革。解決戶籍的背后，意味農(nóng)民工要像市民那樣，享受小孩幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老等基本的公共服務(wù)和福利。有人測算，一農(nóng)民工變市民，財政要掏8萬元，全國2.5億農(nóng)民工，合計要掏20萬億元。即城鎮(zhèn)化意味著財政要拿出巨筆的錢（當(dāng)然提高城鎮(zhèn)化率水平是個逐步的過程，分?jǐn)偟疆?dāng)年財政的錢也是有限的）。

第二，農(nóng)民工進(jìn)城后要在城里住下來。住下來要有住房、要配有自來水、電、氣、道路、排污等設(shè)施。即要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要有錢投資。誰投？若政府資金不夠（基于房地產(chǎn)調(diào)控和土地收益分配制度改革，未來土地收入肯定是明顯減少，肯定不夠），民間資金能否投？政策又如何引導(dǎo)？這又涉及到“新非公36條”怎么去真正落實的問題。

第三，農(nóng)民工進(jìn)城后要長期生活下去。要把妻兒、父母從鄉(xiāng)村接進(jìn)城，就要有長期的收入?？渴裁?？靠就業(yè)。全國除少數(shù)城鎮(zhèn)有條件去發(fā)展重大項目的第二產(chǎn)業(yè)投資外，廣大的中小城鎮(zhèn)更多的要靠發(fā)展勞動密集型的服務(wù)經(jīng)濟(jì)。怎么發(fā)展？靠大型央企靠不住，又主要靠民間資金，靠中小企業(yè)，靠稅收、金融等政策引導(dǎo)，靠降低各種投資門檻，取消各種行政管制。一句話，又必須去真心實意的落實“新非公36條”。

綜上可以看到，實現(xiàn)更高水平的城鎮(zhèn)化率，首先要解決錢的問題。其次，中國是一個高儲蓄率國家，資金并不缺，為什么長期以來資金又到不了該大力發(fā)展的中小城鎮(zhèn)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)中？這涉及到投資門檻等行政管制和有效配置資金的金融、稅收改革問題。再者，在實現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略中，城鎮(zhèn)化過程自然會增加一塊基礎(chǔ)設(shè)施投資，但除此之外，主要體現(xiàn)中國消費(fèi)能力提高的主體是城市居民，城市居民是消費(fèi)大頭（城市居民為農(nóng)村居民消費(fèi)的3倍）。因此客觀看，城鎮(zhèn)化本身并不能完全替代以提高城市居民消費(fèi)為主體的收入分配改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列改革內(nèi)容，以全面體現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略意圖。

由此很清楚：城鎮(zhèn)化絕不是簡單的戶籍改革，背后是一系列的資金問題；城鎮(zhèn)化更不是簡單的搞房地產(chǎn)投資，那只能是在建“死城”；要提高真正的城鎮(zhèn)化率，是一系列政策制度調(diào)整和改革的結(jié)果，是最終的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)。其本身難以成為下一輪中國經(jīng)濟(jì)全面改革的“抓手”、“切入點”和最直接的改革任務(wù)。只有在解決了城鎮(zhèn)化中“橋”和“船”的問題后，才會水到渠成地提高城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化問題固然非常重要，但是并不能全部涵蓋解決中國當(dāng)前市場體制建設(shè)中的一系列迫切需要解決的問題。由此看，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長存在一定的相關(guān)關(guān)系，但并不存在必然的因果關(guān)系。要尋找與經(jīng)濟(jì)增長直接相關(guān)的因果關(guān)系，進(jìn)而尋找“突破口”，必須去尋找與經(jīng)濟(jì)增長有必然因果關(guān)系的市場機(jī)制改革。

改革的路線圖

作者認(rèn)為，下一輪全面經(jīng)濟(jì)改革的方向應(yīng)該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，推動以“四大重點”為主要內(nèi)容的改革。而且“兩大核心”的改革是當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式直接面臨的最大問題，在全社會已形成基本共識，又相對易于實施。以下就由“兩大核心”改革入手，傳遞和倒逼推進(jìn)“四大重點”改革的邏輯反應(yīng)與過程，作一簡述（見下圖）。

1.縮小收入差距改革及其改革的反應(yīng)。在全國城鄉(xiāng)，應(yīng)盡快出臺已歷時討論七、八年之久的以“提低、控高、擴(kuò)中”為主要內(nèi)容的改革方案?！胺桨浮睉?yīng)像十八大報告提出“翻番”的量化目標(biāo)那樣，必須要有具體量化的數(shù)據(jù)或比例目標(biāo)。對此，不應(yīng)將具體的量化目標(biāo)再下放有關(guān)部門進(jìn)行反復(fù)低效的協(xié)調(diào)甚至扯皮，長期議而不決而貽誤整個改革進(jìn)程?！胺桨浮睉?yīng)包括：第一，未來八年中，“提低、控高、擴(kuò)中”必然涉及的逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等扶弱內(nèi)容；第二，明確逐年縮少城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障水平差距的量化目標(biāo)；第三，為解決居民預(yù)防性儲蓄而制定全面、逐步提高國民福利水平的各項社會保障的量化目標(biāo)。只要是堅定不移地推進(jìn)以上三項改革，實實在在的逐年提高全體城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障水平，必然會引起國家財政的入不敷出。由此，可進(jìn)一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制的改革，制定中長期改革預(yù)算。與此同時，為了解決因長期負(fù)利率而形成的居民財產(chǎn)損失，也要求倒逼金融部門應(yīng)結(jié)合宏觀調(diào)控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。

在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民的收入，重點是必須依法進(jìn)一步改革土地征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。目前城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距超過城鄉(xiāng)居民的收入分配差距，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民貧富差距拉大的顯著原因之一。實施土地征地制度改革，實際上只是要求在農(nóng)村經(jīng)營性用地、宅基地“確權(quán)、登記、領(lǐng)證”的工作基礎(chǔ)上，真正回歸落實十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”兩大原則。改革政府壟斷經(jīng)營土地制度，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進(jìn)入市場。杜絕各地方政府沿襲過去以提高征地價值“補(bǔ)償倍數(shù)”這一“恩賜”型行政方式回歸農(nóng)民權(quán)益。為此，國家應(yīng)重點強(qiáng)調(diào)的是“合法補(bǔ)償”而不是“公平補(bǔ)償”，明確補(bǔ)償?shù)姆沙绦?。防止各地方政府在政府名義具體組織“公平補(bǔ)償”的名下，仍然繼續(xù)侵占農(nóng)民的利益。

通過這一改革，一方面財政可在規(guī)范、統(tǒng)一契稅、房產(chǎn)稅等稅種改革基礎(chǔ)上，形成合理的房產(chǎn)稅制度（應(yīng)仍不排除為打擊投機(jī)炒房可設(shè)高額的房產(chǎn)交易稅），增加一些財政收入。另一方面更需要提前引起警覺的是，今后若土地長期增值收益真正回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟(jì)馬上會暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金迅即捉襟見肘。據(jù)有關(guān)單位統(tǒng)計，2012年1至11月一線城市土地出讓金已急速下降為1661億元，比去年同期已下降41.5%。而2010年全國城市建設(shè)支出、保障房支出兩項，占土地出讓收益（土地出讓金扣除土地交易成本等各項支出后）的65.5%。而且，目前全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，土地出讓金才僅占20%，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資，占70-80%。2011年高達(dá)4.8萬億元。因此土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設(shè)資金。二是按目前國家有關(guān)規(guī)定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金、中央和省級財政三七開的“新增費(fèi)”等八項支出。若土地出讓金的驟然減少，其結(jié)果，不僅僅會影響地方城市建設(shè)，還將直接嚴(yán)重影響各地農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等。表現(xiàn)為絕大多數(shù)的地方財政將難以生存。最終必將會紛紛強(qiáng)烈要求中央與地方財力和事權(quán)的重新劃分，要求財稅體制的改革。如果此時中央政府再需統(tǒng)籌考慮如前所述的收入分配、社會保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平臺風(fēng)險化解等因素，國家財政必然會難以維持下去。這就必然倒逼財稅體制必須進(jìn)行一場大改革。當(dāng)財稅改革進(jìn)行到一定的地步，現(xiàn)實嚴(yán)峻的收支缺口困境決定了，會不得不從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部份國企股權(quán)為內(nèi)容的“國退民進(jìn)”改革中尋找出路。

2.要素價格改革及其改革的反應(yīng)。過去若干年內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)之所以能形成投資、出口為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，除了因居民收入水平低、消費(fèi)不足和外部經(jīng)濟(jì)繁榮的引致因素外，融資成本低、環(huán)境資源成本低是另一重要的供給因素。因此，進(jìn)一步的改革邏輯，除了需要消除造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的需求因素外，必須同時從供給方面加快改革。要求有關(guān)部門在兼顧國家金融安全（相對的）和短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時，盡快啟動利率、匯率、水、電、氣、油、礦產(chǎn)資源等要素資源價格的改革。

制定利率、匯率市場化的漸進(jìn)改革規(guī)劃。明確在今后幾年內(nèi)，基本實現(xiàn)利率的市場化和體現(xiàn)外匯供給平衡要求的真正的有管理的浮動匯率。如果利率市場化改革后，銀行存貸利差必然會縮小，導(dǎo)致競爭加劇，為預(yù)防銀行出現(xiàn)破產(chǎn)而引起的社會不穩(wěn)，會倒逼存款保險制度加快出臺。建立存款保險制度后，可杜絕或消除監(jiān)管部門長期以怕出風(fēng)險而采取的“保姆式”監(jiān)管、限制民間資金入股金融機(jī)構(gòu)的各種行政限制，鼓勵大力發(fā)展民間中小金融機(jī)構(gòu)。同時，利率市場化改革后，由于利率由負(fù)轉(zhuǎn)正，一邊可增加居民收入，促進(jìn)消費(fèi)，一邊會出現(xiàn)體現(xiàn)社會資金供求的市場信號，正向激勵企業(yè)、政府抑制高耗能、低效益的重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)資源的合理配置。利率及匯率市場化改革后，產(chǎn)品創(chuàng)新將更為活躍，在促進(jìn)銀行特別是國有大銀行去尋找、扶植更有活力、更具創(chuàng)新能力的民營中小企業(yè)而非國有壟斷VaTSm4MDoNsQ5KcxeRW+hQ==大企業(yè)的同時，混業(yè)交叉產(chǎn)品會明顯增多，這又將迫使“一行三會”監(jiān)管部門不得不抓緊提出改善監(jiān)管協(xié)調(diào)的方案。利率及匯率市場化改革后，還會有利于中央銀行選擇更為有效靈活的間接調(diào)控方式，從而有利于抑制外匯儲備的繼續(xù)快速增長，相應(yīng)加快資本管制的放開，進(jìn)而加快人民幣國際化的進(jìn)程，推動中國整體經(jīng)濟(jì)的對外開放水平。

制定水、電、氣、油、礦產(chǎn)等資源要素全面市場化的改革規(guī)劃。在今后若干年內(nèi)，各類資源要素市場的改革，應(yīng)在目前各不相同的“階梯價格改革”、“資源間聯(lián)動改革”、“試點改革”等基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，限時制定出以市場化為導(dǎo)向的水、電、氣、油及礦產(chǎn)價格形成機(jī)制。加快這項改革，必然會使一部分國有虧損，倒逼企業(yè)改革，引入民間股份實施重組改造，減輕國家補(bǔ)貼與財政包袱；會倒逼政府行政部門削減各種行政審批權(quán)力，放寬管制，便于民間資金的投入，推進(jìn)“大部制”改革（“大部制”改革的實質(zhì)，不是機(jī)構(gòu)的“并并拆拆”，而是行政管制的放松與減少部門的協(xié)調(diào)，因此重要的是制度內(nèi)容，不是機(jī)構(gòu)平臺）；會抑制過去那種不計成本、浪費(fèi)資金與資源、破壞生態(tài)文明、片面追求投資擴(kuò)張的惡習(xí)，從而從上述“生產(chǎn)法結(jié)構(gòu)分析”角度看，進(jìn)一步逼著企業(yè)與地方政府去尋找服務(wù)經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展機(jī)會，從而提高全要素生產(chǎn)率。最后，達(dá)到以市場信號與壓力，而不是通過層層政府的行政指令，以拉郎配的方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3.倒逼推動“四大重點”內(nèi)容的改革。歸納以上縮小收入差距和要素價格“兩大核心”改革的連鎖反應(yīng)，只要是堅持改革方向不動搖，“兩大核心”的改革必然會強(qiáng)烈要求推動土地征地制度改革、社會保障改革、財稅體制改革和“國退民進(jìn)”改革這四項重點內(nèi)容。

土地征地制度改革。這是中國農(nóng)村下一輪最主要、最艱難的一項改革，也是開拓中國未來巨大消費(fèi)市場空間的一大歷史機(jī)遇。這項改革的核心理念應(yīng)是修改相關(guān)法規(guī)，平等保護(hù)物權(quán)，把本應(yīng)歸屬農(nóng)民的權(quán)益歸還給農(nóng)民。明確集體土地與國有土地的同地同權(quán)同價原則，允許土地自由平等進(jìn)入市場，保護(hù)農(nóng)民宅基地的相應(yīng)權(quán)益。對確實為了“公共利益需要”征地的，應(yīng)明確嚴(yán)格的法律程序，包括價格補(bǔ)償原則和程序。以尊重法律、尊重歷史、實事求是的態(tài)度，盡快明確長期懸而未決的小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方案。土地征地制度的改革，最大的阻力來自于各級地方政府。因此在著手這項改革的同時，在理順中央與地方政府財力和事權(quán)關(guān)系上，必須有相應(yīng)配套的財稅改革。同時，伴隨這項改革的推行，全國農(nóng)民將新增千萬億元的收入，此時政府有關(guān)部門對農(nóng)民及進(jìn)城變成市民的農(nóng)民工，在其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等制度安排與內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)配合社會保障體系改革和財稅改革，應(yīng)提前予以研究，準(zhǔn)備政策預(yù)案。

社會保障改革。這項改革既是解決國民后顧之憂，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)、糾正國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲的一項重大改革，又是追求共同富裕、實現(xiàn)中國夢的一項巨大的歷史工程。這項改革的重點，在配合農(nóng)村征地制度改革、人口政策調(diào)整及人口趨勢，在兼顧國家長短期財力的前提下，應(yīng)在縮小城鄉(xiāng)社會保障差距、提升全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障水平，并軌機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)與城鄉(xiāng)“碎片化”的五套養(yǎng)老制度，建立多層次社保體系，確立養(yǎng)老資金長期安全有效運(yùn)用制度等方面，拿出數(shù)據(jù)測算可靠、目標(biāo)逐年實現(xiàn)、統(tǒng)籌解決各方問題的中長期改革方案。

財稅體制改革。上述各項改革包括收入分配改革、土地征地制度改革、社會保障改革等幾乎各領(lǐng)域的改革，其改革的結(jié)果，最后都會直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。此時如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進(jìn)行。因為整個國家現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)制度是由各項經(jīng)濟(jì)制度所構(gòu)成的一個完整體系。在這個體系中，財稅制度是處于最基礎(chǔ)的地位。如果這個基礎(chǔ)性制度不改革，豎立其上的任何單項制度想改都是難以改成的。所以在中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復(fù)雜、歷時最長、最需要在短期急處理，中期有安排，長期有預(yù)期的改革，是財稅體制大改革。因此可以說，財稅體制改革是下一輪改革中最難啃的“骨頭”之一。特別是在地方土地收入與地方財政收入之比，在1999-2009年由0.09∶1提高到0.44∶1，土地收入與地方預(yù)算外收入之比由0.16∶1提高到1.94∶1，全國地方財政自給率下降到55%左右的情況下，要改革土地征地制度，任務(wù)相當(dāng)?shù)膰?yán)峻。為此，政府要有充分的思想準(zhǔn)備，要在配合當(dāng)前收入分配改革和為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取“積極財政政策”之時，盡早組織相當(dāng)?shù)牧α?，認(rèn)真研究1994年“分稅制”以來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合上述各項重大改革和尚未“修成正果”的房地產(chǎn)調(diào)控制度改革，認(rèn)認(rèn)真真的去重新思考中央與地方政府的財力與事權(quán)關(guān)系，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財政的收支缺口及動態(tài)變化，全面制定中國中長期財稅體制漸進(jìn)改革方案，并在上述各項改革的動態(tài)過程中，及時修正方案。

“國退民進(jìn)”改革。在此，要特別指出并應(yīng)予形成的共識是：逐步并適當(dāng)降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重，不會影響執(zhí)政的基礎(chǔ)。為什么？第一，中國的治國方針、政府執(zhí)政方針是什么？最基本、最有效的方針，是“依法治國”，是通過建立健全一系列法律、法規(guī)和部門規(guī)章來約束各類經(jīng)濟(jì)主體行為（不管是國企還是民企），才能確保國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行；第二，縱觀世界各國，一國經(jīng)濟(jì)是否健康運(yùn)行，靠什么？一靠法律法規(guī)制度是否健全，這是基礎(chǔ)；二靠宏觀調(diào)控政策是否得當(dāng)，這是決定性作用。國有成份比重高，并不意味經(jīng)濟(jì)增長必然快。民營成份比重低，也并不意味經(jīng)濟(jì)增長必然慢。第三，今天強(qiáng)調(diào)“國退民進(jìn)”，在當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，絲毫不影響加強(qiáng)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和影響力，而只是意味著：一是對“重要和關(guān)鍵”之外的行業(yè)與領(lǐng)域，應(yīng)該有計劃地“退”；二是即使對“重要和關(guān)鍵”的行業(yè)領(lǐng)域，實施“控制力與影響力”仍是要分門別類，未必是對相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域都要去實施百分之百的控股權(quán)或絕對的控股權(quán)。

因此，在當(dāng)今實施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的歷史時期，尋找國企改革方向的重點，從微觀層面說，應(yīng)放在提升企業(yè)的競爭力和效益上。從宏觀層面說，應(yīng)配合國家急迫的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會保障、財稅體制的改革，認(rèn)真研究在到2020年或2030年中國復(fù)興的艱難歷史過程中，對不同行業(yè)、不同企業(yè)提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過最低比例要求的股權(quán)，堅決地、盡快地實施有計劃的、逐步的退出行動。同時，在國際經(jīng)濟(jì)格局風(fēng)云多變的大變化中，對影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一些過去不被重視或被忽視的、缺乏控制力和影響力的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不是退出，而是恰恰相反，要進(jìn)一步加大國有資本投資，以真正實現(xiàn)國有企業(yè)“有進(jìn)有退”的國家戰(zhàn)略布局與調(diào)整。

為此，未來的國企改革，除微觀層面的改革之外，在宏觀層面，第一，要認(rèn)真研究清楚，關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域到底是哪些？相對控股最低比例的要求到底是多少？在此基礎(chǔ)上配合社會保障和財稅改革中動態(tài)的資金缺口需求，提出“有進(jìn)有退”的股權(quán)調(diào)整中長期計劃。第二，國企改革應(yīng)包括重點國有金融企業(yè)的改革。要堅決打破現(xiàn)有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機(jī)構(gòu)幾乎為政府絕對控股，控股權(quán)益高達(dá)3.3萬億元的局面。第三，在推動國有資本向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向主業(yè)集中的過程中（不應(yīng)強(qiáng)調(diào)向優(yōu)勢企業(yè)集中），除了要處理好國有企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場問題、高檔酒店、賓館、招待所等非主業(yè)投資外，還要認(rèn)真研究處置目前國有實體企業(yè)對40多家金融企業(yè)（這里僅指中央金融企業(yè)）所持約2070億元的資本及權(quán)益。第四，對各級地方政府及下屬的財政等部門持有的國企及地方金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，應(yīng)參照中央國企及中央國有金融企業(yè)股權(quán)處置辦法實行。

這里要特別指出，盡管當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的任務(wù)是相當(dāng)?shù)钠D巨，但是同時30年改革開放中政府長期積累的巨額資本財富（還不包括巨額的3.3萬億美元的外匯儲備），也給中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了相當(dāng)充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。這是中國政府千載難逢的歷史機(jī)遇，也是為美國等國政府危機(jī)后面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、資金拮據(jù)時所羨慕不已的。

概括以上改革“路線圖”，由縮小收入差距與要素價格“兩大核心”入手，推動土地征地制度、社會保障體系以及相應(yīng)放松各種行政管制的改革。當(dāng)真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設(shè)資金缺口、融資平臺風(fēng)險徹底暴露之時。由此產(chǎn)生的中央與地方財力與事權(quán)的重新考慮與制度改革將不得不擺上重要的日程，要求財稅體制必須有一個系統(tǒng)的反思與改革。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經(jīng)濟(jì)改革之坎是邁不過去的。而當(dāng)要徹底改革財稅制度之時，正是恰遇中國經(jīng)濟(jì)增速由高速向中速轉(zhuǎn)化的歷史時期，財政收入在明顯減少。迫不得已，只能通過“國退民進(jìn)”、“還富于民”，以徹底解開當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治穩(wěn)定之“結(jié)”?？梢韵胂?，相比于初期展開的“兩大核心”改革，“四大重點”的突破，是這輪經(jīng)濟(jì)改革中更為艱巨的歷史任務(wù)。

改革的原則、時間與組織

1.一切改革應(yīng)著眼于形成市場機(jī)制、推動機(jī)制轉(zhuǎn)化動力的自動生成。當(dāng)改革一旦真正全面、持續(xù)鋪開后，進(jìn)一步的推動全靠政府的“頂層設(shè)計”是不可能的。上個世紀(jì)的改革經(jīng)驗已證明，改革浪潮曾經(jīng)的一浪掀一浪，并不都是全部由政府事先設(shè)計的，而只是通過“承包制”和“價格雙軌”的政府放權(quán)改革，鼓勵和尊重群眾的創(chuàng)造精神，刺激和推動了一個又一個領(lǐng)域的改革。因此，作為這一輪改革的指導(dǎo)原則，應(yīng)是在尋找到當(dāng)前中國各種經(jīng)濟(jì)問題之間的邏輯始點和真正動因后，咬住“硬骨頭”，敢于啃“硬骨頭”，“攻其一點，不及其余”。對改革過程中暴露的新問題、新矛盾，不回避，而應(yīng)積極面對，順藤摸瓜，展開討論，尊重群眾的創(chuàng)新。

2.改革要兼顧短期經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。要決心改革，同時又要講究改革策略，研究當(dāng)期經(jīng)濟(jì)的承受能力，在基于社會、政治和經(jīng)濟(jì)各種可掌握的穩(wěn)定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。

3.其他相對獨立領(lǐng)域的改革同樣重要，同樣需要同步進(jìn)行。以上只是鑒于中國經(jīng)濟(jì)問題邏輯分析的需要，舍去了科技創(chuàng)新、人口政策、房地產(chǎn)調(diào)控、市場秩序監(jiān)管（涉及食品、藥品等行政管理改革）、發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、外貿(mào)多元化以及低碳與循環(huán)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的重大內(nèi)容討論。但是，舍而不提并不意味著不重要。這些領(lǐng)域的改革，同樣影響全局，同樣時不待人。但是有的屬于日常的行政工作，有的已被耽誤，需要抓緊完成。有的同樣需要專項規(guī)劃，需要與總體改革方案有銜接，有時間表?？傊媾R千頭萬緒的問題，政府需要學(xué)會“彈鋼琴”。

4.改革既要有先后次序、輕重緩急之分，又要有時限要求?？陀^上由于各項改革內(nèi)容在整個市場機(jī)制運(yùn)行鏈條中處于不同的環(huán)節(jié)，決定了整個改革自然會有先后的順序和輕重的緩急。當(dāng)政府決心真正啟動以縮小收入差距和要素價格改革后，市場本身必然會提出其他一系列的改革需求，這是現(xiàn)在完全可以預(yù)料到的。因此改革決策要視同“下圍棋”，在布局第一步時，想好第三步、甚至第四步，提前“做眼”。在緊緊咬住“兩大核心”改革之時，同時啟動、部署其他方面的改革，便于在動態(tài)中把握其他改革與“兩大核心”改革的銜接，擇機(jī)推出其它的改革方案。

同時，改革必須有時間表，有具體的量化指標(biāo)要求。已有的教訓(xùn)證明，改革中對政府有關(guān)部門不能沒有改革壓力，不能允許政府部門間“無時限”的“協(xié)調(diào)、磋商”現(xiàn)象長期存在下去。

根據(jù)全面改革內(nèi)容“先后次序、輕重緩急”的不同，在改革方案制定的時限要求上，原則上都應(yīng)在2013年內(nèi)完成。具體可限定在3-9個月。根據(jù)改革內(nèi)容的不同，有些方案設(shè)計本身并不難，難的是具體的執(zhí)行過程，如利率市場化改革方案，個別資源的價格改革方案等。對此類方案的設(shè)計，要求在較短的時間內(nèi)必須拿出。有些改革還需經(jīng)大量的調(diào)查與研究，方案設(shè)計的時間可稍長些，如社會保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革項目的進(jìn)度和內(nèi)容不僅僅取決于自身領(lǐng)域，主要是取決于“上游”領(lǐng)域的需求，因此應(yīng)允許方案設(shè)計時間稍長些，內(nèi)容可以滾動、粗線條的，如財稅體制改革和“國退民進(jìn)”改革。但是，從總體上說，各項方案之間要能銜接，形成統(tǒng)一的時間表。

統(tǒng)一的時間表制定后，具體的執(zhí)行操作可根據(jù)不同的改革內(nèi)容，確定不同的時間目標(biāo)。但是原則上應(yīng)在未來的3-5年內(nèi)，健全或基本健全中國整個市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制與制度。

5.要講究改革的總體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，必須要有相應(yīng)的組織班子。要設(shè)立直接能向中央、國務(wù)院負(fù)責(zé)的、跨部門協(xié)調(diào)匯總和謀劃最終改革方案的班子。這是基于當(dāng)前中國行政管理體制現(xiàn)狀的必需。這個班子要有一定的權(quán)威性，有授權(quán)，以保障全面獲取“頂層設(shè)計”所需的各部門材料與資料，以保障能有效協(xié)調(diào)各部門的矛盾。至于是不是要成立一個部級編制單位，這并不重要。

6.能否取得這輪改革的最后成功，關(guān)鍵取決于決策者的戰(zhàn)略勇氣與歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前的中國經(jīng)濟(jì)態(tài)勢表明，不改革，肯定沒出路。改革的復(fù)雜性和深層次性同時表明，只要是動“真格的”，任務(wù)是相當(dāng)?shù)钠D巨。只要堅定不移地去推進(jìn)“兩大核心”的改革，最終必然會引起“四大重點”改革的強(qiáng)烈需求。而“四大重點”改革的艱難性和復(fù)雜性，已是不言自明的。再加上在未來的改革中，既要防止不顧國情，不顧生產(chǎn)率發(fā)展?fàn)顩r，把“胃口”吊得過高、片面追求高福利的傾向，又要面對在土地制度、國退民進(jìn)兩大改革中必然會遇到的意識形態(tài)與政治上的爭論壓力。因此，能否真正堅定不移地將這一輪經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行到底，除了策略上的把握之外，戰(zhàn)略勇氣和中國復(fù)興這一歷史責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，有唯一決定性的意義。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所名譽(yù)所長、研究員）