劉瑜

我以前只聽說過商店因為財務困難歇業(yè)關門，在美國，竟然見識了政府因為財政問題而暫時“歇業(yè)關門”。

2006年7月1號，美國新澤西州州長科贊簽署了一個17號行政令，下令新澤西州州政府所有“非基本的”辦公機構都暫時關門。雖然“基本的”政府部門，比如警察局、消防隊、監(jiān)獄等等，還保持運轉狀態(tài)，但這個小小的行政令，也讓4.5萬人臨時下了崗——占新澤西州公務人員的一半以上。

讀者可能要問，美國州長的權力有這么大？大筆一揮，就可以讓幾萬人暫時下崗？當然不是這樣。美國作為一個法治國家，一切必須按照法律的規(guī)定來辦事。美國又是一個聯(lián)邦國家，每個州有每個州的法律。根據新澤西州的州法，在每年新的預算獲得州議會批準通過之前，政府不應當有新的花銷。2006年的州預算批準截止日期是7月1號，新澤西州議會沒能在7月1號之前通過新的年度預算。于是，州長科贊依法下令暫停那些“非基本政府部門”的運轉。

那么，州議會為什么沒能通過州政府的預算提案呢？原因是，新澤西州政府面臨45億美元的赤字，為了填補這個赤字，州長科贊提出了一系列開源節(jié)流的做法，其中最重要的建議，就是要求將新澤西州的消費稅從6%提高到7%，期望以此每年獲得11億美元的進賬，而這個提議遭到由反對黨控制的州議會的反對。雙方僵持不下，最后錯過了預算批準的截止日期。州長這才一怒之下簽署了17號令，雖然是“依法”辦事，但同時也是以暫停政府運轉的方式來要挾州議會。

當然，無論是州長，還是州議會，都得罪不起選民。固然，增加稅收會得罪選民，然而，一部分公共服務長期被關閉，以及大量公共雇員“臨時下崗”，同樣會惹惱選民。于是，從7月1號科贊簽署17號令起，州政府和州議會開始了馬不停蹄的談判，7月6號，州議會的反對黨內部就達成了協(xié)議，表示愿意接受消費稅從6%增加到7%（意味著平均每個家庭每年多開支275美元左右），但是作為條件，增稅所得收入的一半必須用于緩解高不動產稅對老年人口造成的壓力（新澤西州的不動產稅全美最高）。換句話說，這邊拔了羊毛，那邊至少得部分地補回羊身上。

7月8號，這一提案在新澤西州議會的上下兩院通過。很快，州長科贊簽署了19號行政令，下令解除17號令。從8號開始，各個“非基本的政府部門”重新開張，到7月10號，所有的政府部門都恢復正常工作。新澤西州的這場“預算戰(zhàn)役”才算平息下來。

對我來說，有趣的是這場“預算戰(zhàn)役”的政治過程。

從政治運作的過程來說，最引人注目的，就是議會不是政府的橡皮圖章——它切切實實地審查、質疑政府提出的預算方案。也就是說，在涉及“掏老百姓口袋里的錢”及“花老百姓口袋里的錢”的問題時，議會確實在試圖把守一個關口。就算是增加1%的消費稅，就算是年家庭開支也就因此多275美元，那也不是某個領導一拍腦袋說了算。相比之下，我似乎就沒有聽說中國的全國人大或者省級人大曾經對政府提出的預算草案提出異議。事實上，別說一般的老百姓不知道我們的消費稅或者所得稅的稅率從何而來，有何道理，背后的政治博弈過程是什么，就是人大代表們自己，估計大多也是只知其然而不知其所以然，暈暈乎乎地投贊成票而已。

當然，議會在把這個關口的時候，是一只眼睛瞟著自己的職位，一只眼睛瞟著老百姓的利益。如果政治家的職位必須通過適當保護老百姓的利益來維持，這二者不是“辯證地統(tǒng)一”了嗎？當然，這里說的是一種理想的情況。很多時候，政治家只是虛晃一槍，“似乎”保護了老百姓的利益，實際情況卻撲朔迷離。但是，至少在新澤西州的這個案例中，首先，部分州議員開始是怕漲稅引起選民不滿而拒絕州長的預算提案；后來，又同樣是怕關閉部分公共服務惹惱了選民而達成了妥協(xié)。在這個案例里，政治家的政治考慮明顯受了選民利益這個指揮棒的影響。

我們在公共領域里討論民主或者民主化，易陷入抽象的、空洞的、口號對口號式的爭論。事實上，民主是非常腳踏實地、非常柴米油鹽的一件事。它涉及的，無非就是當有人要從我懷里每年多掏走275美元的時候，它是會被“神不知鬼不覺”地掏走，還是會至少經過一場辯論。而且我可以傾聽這場辯論，可以根據我自己的標準判斷其中的是非，可以在下次投票的時候，給那個在我看來說話沒道理的人投一張反對票。

相比之下，在一個不夠民主的社會里，公共財政的“軟約束”問題似乎很難解決。如果民眾或者民選代表不能有效地監(jiān)控預算的出臺過程，那么政府開出什么賬目就是什么賬目，它說花多少就是多少，它說花在哪兒就是在哪兒。提案中的預算數字怎么來的，很少有人知道。這些數字是不是的確按部就班地花了，也很少有人知道。就算由于上級政府的壓力，或者地方稅基的不足，報出一個相對合理、相對有限的預算，各級政府還是可以通過“巧取豪奪”建立無數的“預算外基金”。近幾年來，中國政府啟動的“預算內外一本賬”舉措和嶄露頭角的“審計風暴”，可以說是非常積極的公共財政改革。但是，更根本的變革，還是在于推動人大切實地審查、質疑、監(jiān)控政府的預算方案。

誰都知道，花自己的錢是一件讓人心疼的事，而花別人的錢是一件不怎么讓人心疼的事。一個好的公共財政體系，就是要通過一個政治博弈的過程，讓當權者花別人的錢變得像花自己的錢一樣心疼，哪怕每年也就是275美元。

（春 雪摘自上海三聯(lián)書店《民主的細節(jié)》一書，鄺 飚圖）