劉瑜

我以前只聽說過商店因為財務(wù)困難歇業(yè)關(guān)門，在美國，竟然見識了政府因為財政問題而暫時“歇業(yè)關(guān)門”。

2006年7月1號，美國新澤西州州長科贊簽署了一個17號行政令，下令新澤西州州政府所有“非基本的”辦公機構(gòu)都暫時關(guān)門。雖然“基本的”政府部門，比如警察局、消防隊、監(jiān)獄等等，還保持運轉(zhuǎn)狀態(tài)，但這個小小的行政令，也讓4.5萬人臨時下了崗——占新澤西州公務(wù)人員的一半以上。

讀者可能要問，美國州長的權(quán)力有這么大？大筆一揮，就可以讓幾萬人暫時下崗？當然不是這樣。美國作為一個法治國家，一切必須按照法律的規(guī)定來辦事。美國又是一個聯(lián)邦國家，每個州有每個州的法律。根據(jù)新澤西州的州法，在每年新的預(yù)算獲得州議會批準通過之前，政府不應(yīng)當有新的花銷。2006年的州預(yù)算批準截止日期是7月1號，新澤西州議會沒能在7月1號之前通過新的年度預(yù)算。于是，州長科贊依法下令暫停那些“非基本政府部門”的運轉(zhuǎn)。

那么，州議會為什么沒能通過州政府的預(yù)算提案呢？原因是，新澤西州政府面臨45億美元的赤字，為了填補這個赤字，州長科贊提出了一系列開源節(jié)流的做法，其中最重要的建議，就是要求將新澤西州的消費稅從6%提高到7%，期望以此每年獲得11億美元的進賬，而這個提議遭到由反對黨控制的州議會的反對。雙方僵持不下，最后錯過了預(yù)算批準的截止日期。州長這才一怒之下簽署了17號令，雖然是“依法”辦事，但同時也是以暫停政府運轉(zhuǎn)的方式來要挾州議會。

當然，無論是州長，還是州議會，都得罪不起選民。固然，增加稅收會得罪選民，然而，一部分公共服務(wù)長期被關(guān)閉，以及大量公共雇員“臨時下崗”，同樣會惹惱選民。于是，從7月1號科贊簽署17號令起，州政府和州議會開始了馬不停蹄的談判，7月6號，州議會的反對黨內(nèi)部就達成了協(xié)議，表示愿意接受消費稅從6%增加到7%（意味著平均每個家庭每年多開支275美元左右），但是作為條件，增稅所得收入的一半必須用于緩解高不動產(chǎn)稅對老年人口造成的壓力（新澤西州的不動產(chǎn)稅全美最高）。換句話說，這邊拔了羊毛，那邊至少得部分地補回羊身上。

7月8號，這一提案在新澤西州議會的上下兩院通過。很快，州長科贊簽署了19號行政令，下令解除17號令。從8號開始，各個“非基本的政府部門”重新開張，到7月10號，所有的政府部門都恢復(fù)正常工作。新澤西州的這場“預(yù)算戰(zhàn)役”才算平息下來。

對我來說，有趣的是這場“預(yù)算戰(zhàn)役”的政治過程。

從政治運作的過程來說，最引人注目的，就是議會不是政府的橡皮圖章——它切切實實地審查、質(zhì)疑政府提出的預(yù)算方案。也就是說，在涉及“掏老百姓口袋里的錢”及“花老百姓口袋里的錢”的問題時，議會確實在試圖把守一個關(guān)口。就算是增加1%的消費稅，就算是年家庭開支也就因此多275美元，那也不是某個領(lǐng)導(dǎo)一拍腦袋說了算。相比之下，我似乎就沒有聽說中國的全國人大或者省級人大曾經(jīng)對政府提出的預(yù)算草案提出異議。事實上，別說一般的老百姓不知道我們的消費稅或者所得稅的稅率從何而來，有何道理，背后的政治博弈過程是什么，就是人大代表們自己，估計大多也是只知其然而不知其所以然，暈暈乎乎地投贊成票而已。

當然，議會在把這個關(guān)口的時候，是一只眼睛瞟著自己的職位，一只眼睛瞟著老百姓的利益。如果政治家的職位必須通過適當保護老百姓的利益來維持，這二者不是“辯證地統(tǒng)一”了嗎？當然，這里說的是一種理想的情況。很多時候，政治家只是虛晃一槍，“似乎”保護了老百姓的利益，實際情況卻撲朔迷離。但是，至少在新澤西州的這個案例中，首先，部分州議員開始是怕漲稅引起選民不滿而拒絕州長的預(yù)算提案；后來，又同樣是怕關(guān)閉部分公共服務(wù)惹惱了選民而達成了妥協(xié)。在這個案例里，政治家的政治考慮明顯受了選民利益這個指揮棒的影響。

我們在公共領(lǐng)域里討論民主或者民主化，易陷入抽象的、空洞的、口號對口號式的爭論。事實上，民主是非常腳踏實地、非常柴米油鹽的一件事。它涉及的，無非就是當有人要從我懷里每年多掏走275美元的時候，它是會被“神不知鬼不覺”地掏走，還是會至少經(jīng)過一場辯論。而且我可以傾聽這場辯論，可以根據(jù)我自己的標準判斷其中的是非，可以在下次投票的時候，給那個在我看來說話沒道理的人投一張反對票。

相比之下，在一個不夠民主的社會里，公共財政的“軟約束”問題似乎很難解決。如果民眾或者民選代表不能有效地監(jiān)控預(yù)算的出臺過程，那么政府開出什么賬目就是什么賬目，它說花多少就是多少，它說花在哪兒就是在哪兒。提案中的預(yù)算數(shù)字怎么來的，很少有人知道。這些數(shù)字是不是的確按部就班地花了，也很少有人知道。就算由于上級政府的壓力，或者地方稅基的不足，報出一個相對合理、相對有限的預(yù)算，各級政府還是可以通過“巧取豪奪”建立無數(shù)的“預(yù)算外基金”。近幾年來，中國政府啟動的“預(yù)算內(nèi)外一本賬”舉措和嶄露頭角的“審計風(fēng)暴”，可以說是非常積極的公共財政改革。但是，更根本的變革，還是在于推動人大切實地審查、質(zhì)疑、監(jiān)控政府的預(yù)算方案。

誰都知道，花自己的錢是一件讓人心疼的事，而花別人的錢是一件不怎么讓人心疼的事。一個好的公共財政體系，就是要通過一個政治博弈的過程，讓當權(quán)者花別人的錢變得像花自己的錢一樣心疼，哪怕每年也就是275美元。

（春 雪摘自上海三聯(lián)書店《民主的細節(jié)》一書，鄺 飚圖）