在收入分配改革過程中，財稅法無疑扮演著組織社會財富分配的關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)成為改革的主攻點和落實分配正義的有效路徑。

伴隨改革開放以來經(jīng)濟的快速增長，我國的居民收入水平顯著提高，但由于分配關(guān)系未理順、分配格局不合理等原因，貧富差距較大的現(xiàn)象日漸凸顯，成為影響政治穩(wěn)定和社會和諧的癥結(jié)性問題。2013年2月3日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)并公布《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，開啟了全面進行收入分配制度改革的閥門。收入分配改革也順理成章地成為今年“兩會”討論的熱點問題。在收入分配改革過程中，財稅法無疑扮演著組織社會財富分配的關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)成為改革的主攻點和落實分配正義的有效路徑。

財稅法在收入分配中的作用

收入分配的調(diào)整離不開財稅工具的運用及落實，這是財稅制度的必然功能和應(yīng)有之義。通常認(rèn)為，社會財富分配有三個階段：首先，是根據(jù)企業(yè)單位內(nèi)部各生產(chǎn)要素的效率進行分配；其次，由政府在初次分配的基礎(chǔ)上對各主體實行現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的收入再分配；隨后，則通過民間捐贈、慈善事業(yè)、自愿者行動等補充形式進一步幫助社會弱勢群體。其中，第一次分配實為市場規(guī)律運作的自發(fā)結(jié)果，奠定了分配格局的基調(diào)和底座；第二次分配表現(xiàn)為政府有意識、有傾向性地調(diào)節(jié)和矯正，較大程度上維護了分配局面的均衡；而第三次分配更多的是社會力量的自主自愿行動，有效地填補了前兩次分配的縫隙，帶來了收入的微調(diào)和局部關(guān)照。全面地說，財稅法對三次分配過程均有參與和影響，但主要是在第二次分配中發(fā)揮其組織收入作用，即經(jīng)由稅收、財政支出等途徑改變社會整體財富的分配狀況。收入分配改革的推進，依賴于對財稅法的扎實掌握，只有合理、靈活地運用多種財稅手段，才能充分發(fā)揮其與生俱來的直接、強大的財富分配功能。

在市場經(jīng)濟發(fā)展的新時期，市場化的速度日益加快，效率原則得到明顯的貫徹，但由于缺乏對公平價值的重視，單單依靠交換正義的分配方式逐漸暴露出失衡和不合理之處，其主要表征即為貧富分化的加劇，由此導(dǎo)致我國開始面臨“中等收入陷阱”危機。在這種背景下，財稅法應(yīng)當(dāng)將分配正義視為其核心精神，強調(diào)收入分配結(jié)果與過程的公平，這樣才能更加全面、衡平、切合實際地調(diào)整收入分配格局，消除當(dāng)前彌漫于社會中的對收入分配不公的不滿情緒及潛在危險。

從根本上看，財稅法是公共財產(chǎn)法，在其邏輯體系中，國家為了彌補市場缺陷、提供公共產(chǎn)品，便通過人民普遍同意的渠道籌集財政收入，使部分資金從私人所有權(quán)中剝離出來，形成了供養(yǎng)國家機器的公共財產(chǎn)，繼而將這部分“取之于民”的公共財產(chǎn)“用之于民”，達致社會財富的有效運作和國家的良性運轉(zhuǎn)。

反觀我國的社會財富分布大格局，城鄉(xiāng)居民收入增長滯后于GDP增長速度、GDP增長滯后于財政收入增長速度的現(xiàn)象屢見不鮮，這實際上反映了人民與國家、人民與政府之間的分配先后順序并未厘清。根據(jù)分配正義的要求，“民富”比“國富”更具價值上的優(yōu)先性，在國家資本積累到一定層次之后，唯有先傾向于推進“民富”，才能最終產(chǎn)生帶動國家富足強盛的持續(xù)性能量。所以，一方面，應(yīng)當(dāng)以“營改增”為契機，加強結(jié)構(gòu)性減稅的力度和范圍，提高居民收入的增長幅度與整體占比。另一方面，應(yīng)當(dāng)減少政府對市場的干預(yù)和“越位”之舉，防范權(quán)貴勢力與壟斷行業(yè)的結(jié)合，促進公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)的機會平等、公平競爭。

收入分配改革要有頂層設(shè)計

收入分配改革要立足于整體主義視角，分配過程中的各種財稅手段并非彼此孤立存在，而應(yīng)將其以恰當(dāng)?shù)姆绞较嘟Y(jié)合，從而更為統(tǒng)籌、充分地發(fā)揮綜合功能。換言之，應(yīng)當(dāng)在財政收入、財政支出和預(yù)算管理等多個角度共同著力，便可取得良好的收入分配效果。

在財政收入環(huán)節(jié)，要基于長遠(yuǎn)規(guī)劃，科學(xué)地調(diào)整和健全我國的稅制結(jié)構(gòu)，并強化對非稅收入的管控。我國現(xiàn)行的稅收體系呈現(xiàn)出直接稅稅種比重較低、間接稅稅種比重較高的不合理結(jié)構(gòu)，不利于對國民內(nèi)部收入分配的組織和調(diào)節(jié)，易導(dǎo)致有失公平的局面。面對這種情勢，應(yīng)當(dāng)秉持從長計議的心態(tài)，在社會形成較廣泛共識、客觀技術(shù)水平較成熟的條件下，分階段、有準(zhǔn)備地計劃并推進稅制結(jié)構(gòu)的科學(xué)轉(zhuǎn)型。

在財政支出環(huán)節(jié)，要加強民生建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，完善對低收入及社會困難群體的保護體系。長期以來，我國的行政運行成本和“三公”經(jīng)費較高，擠占了公共服務(wù)、民生福利的支出份額，造成了非對稱性財政分配不公和國民“幸福感”的降低。尤其是包括社會保險、社會救助、社會福利在內(nèi)的社會保障制度的欠缺，使得當(dāng)前的保障水平和保障方式與人民群眾的期望尚存在較大差距。而且，公務(wù)員、城市居民、進城務(wù)工人員等不同群體獲得了不同的保障待遇，這種制度安排將社會保障體系分割為不完整、不公平的“碎片”，助長了各個階層間收入差距的增大趨勢，埋下了一系列社會矛盾及不穩(wěn)定因素。有鑒于此，我們需要以保障和改善民生為工作重點，進一步優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，切實地“把錢用在刀刃上”，強化民生領(lǐng)域的財政投入、稅收扶持和社會建設(shè)，由此為國民供給一個愈加完整、豐富、精細(xì)的社會保障制度；還應(yīng)當(dāng)在平等、無偏見的立場上，考慮不同人群的特殊需求來設(shè)計具有針對性、操作性的制度內(nèi)容，對進城務(wù)工者、農(nóng)村五保戶等弱勢群體予以特別的關(guān)懷。

在財政預(yù)算環(huán)節(jié)，要推動預(yù)算公開透明，對政府的財稅行為和分配政策進行民主監(jiān)督，關(guān)注公共資金管理的績效。要使政府在收入分配改革中的財稅手段順應(yīng)民意、符合民情，就必須全力促進預(yù)算的公開和透明化運動，只要控制住了預(yù)算，即能掌握收入分配的全局部署和大致走向。這既是公共預(yù)算的內(nèi)在要求，又有助于在陽光的照耀下避免分配過程中的權(quán)力入侵或錯誤決策行為，確保分配政策的公正性及其對執(zhí)行行為的拘束力。與此同時，為了解決財政過程中一直存在著的“重分配輕管理，重數(shù)量輕質(zhì)量”問題，亟待構(gòu)建一套預(yù)算績效考核制度，以真正提高財稅行為的實際效益，保證收入分配措施落到實處、產(chǎn)生成效。

要加強財稅法治理念

無論是納稅人權(quán)利保障的吁求，還是整個財稅過程中收入分配手段的運用，都必須借助一定的外在制度予以實現(xiàn)。從人類歷史的經(jīng)驗看，制度的最佳選擇只能是法律，而法治則是其發(fā)展的最高境界和治國理政的基本方式。同樣的，收入分配改革的進路中也應(yīng)堅持用法治思維和法治方式，這樣才能構(gòu)筑起牢固的正義屏障，讓權(quán)力馴服于財稅法律規(guī)范的約束之下。

要加強財稅立法，建立立體化、多層次的法律規(guī)范體系。質(zhì)言之，各項財稅制度都或多或少地影響了收入分配的格局，尤其是稅收立法更與納稅人的收益狀況直接相關(guān)，但是，我國當(dāng)前只存在三部稅收實體法律和一部稅收程序法律，即《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》以及《稅收征管法》，其他的15個基本稅種均缺乏相應(yīng)的立法規(guī)制，更遑論非稅收入、財政收支劃分、財政轉(zhuǎn)移支付等財稅重大事項了。我們應(yīng)當(dāng)及時跟進相應(yīng)的財稅法律制定及修改，依靠法治的力量來規(guī)范政府分配行為、調(diào)整國家與納稅人間的利益關(guān)系，使收入分配中各主體的行為有法可依、有章可循，并保持法律實施的權(quán)威性和強制力，最終營造一個一切緣法而行、秩序得以維護的法治社會。

要充分發(fā)揮人大在財稅立法上的主導(dǎo)地位，將財稅立法權(quán)回歸全國人大。根據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定，全國人大行使制定和修改基本法律的權(quán)力。但在實踐中，全國人大的立法權(quán)遠(yuǎn)未落實，我國的絕大多數(shù)財稅事項僅在國務(wù)院制定的行政法規(guī)中得到規(guī)定，甚至還繼續(xù)被“下放”為部門規(guī)章、規(guī)范性文件，效力層級普遍較低。這種立法方式的泛濫將導(dǎo)致行政機關(guān)既是運動員、又是裁判員的情形，而且易把立法的過程變成部門之間爭權(quán)奪利的“角斗場”，這不符合財稅法定主義的要求。

遵循財稅立法的民主與開放原則，鼓勵多方主體的訴求表達和利益博弈。在多元社會中，國民存在著多樣性、個性化的利益需求，民主參與和自我管理的意識也日漸萌發(fā)，特別是收入分配制度牽涉到千家萬戶的切身利益，因而更需要促進民眾抒發(fā)各自的觀點，這從近年來個人所得稅調(diào)整、預(yù)算法修訂等征求民意的火爆場景中即可看出。立法過程的民主和開放，本身就是一種平等、寬容和友善的態(tài)度，表明了決策者以人為本、為民服務(wù)的真心誠意，展現(xiàn)了政府的自信和謙遜。我們應(yīng)當(dāng)借助立法機制，提供國家公權(quán)力與各種私權(quán)利之間博弈、商談、協(xié)調(diào)的平臺，讓行政機關(guān)、不同人民群體、不同所有制類型的企業(yè)、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)等利益攸關(guān)者都能參與進來，這不僅在技術(shù)層面上增強了收入分配政策的科學(xué)性、合理性，而且有效地確保了社會公眾的自愿認(rèn)同和自覺遵從，有利于該政策的實行順暢及實施效果。這，正呼應(yīng)了良法善治的治理轉(zhuǎn)型，同時也是平等公正和分配正義的一個體現(xiàn)。