十八屆三中全會(huì)的決定指出，政府要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。

十八屆三中全會(huì)提出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。筆者認(rèn)為，要深化政府改革，使之更好地發(fā)揮作用，需要通過行政體制改革、財(cái)稅體系改革和推進(jìn)公共服務(wù)改革等多個(gè)方面來進(jìn)行。

行政管理的現(xiàn)代化

有效政府，就是有效率的政府。在技術(shù)層面，它意味著行政管理的現(xiàn)代化。它涉及組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、管理技術(shù)的更新?lián)Q代、人員素質(zhì)的提升、激勵(lì)懲罰結(jié)構(gòu)的合理化等各個(gè)方面。顯然，只有現(xiàn)代化的行政管理，才能真正實(shí)現(xiàn)有效政府。相反，組織結(jié)構(gòu)不合理，管理技術(shù)陳舊過時(shí)，人員素質(zhì)低下，激勵(lì)懲罰責(zé)任結(jié)構(gòu)不合理，跟不上時(shí)代的需要，那么這樣的政府就是無效率的政府。

有效率的政府，還需要有科學(xué)的政策過程。科學(xué)的政策過程，意味著政府能夠運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)存在的政策問題，找到各種政策方案，用科學(xué)的方法執(zhí)行政策，然后對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行合理的評(píng)估，最后對(duì)不合理的政策進(jìn)行修正或者終止，合理的政策則繼續(xù)改善并深入推進(jìn)。顯然，如果政府沒有任何科學(xué)的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)政策問題，找不到各種政策方案，也沒有辦法很好地執(zhí)行政策，對(duì)實(shí)施效果也沒有任何手段進(jìn)行合理評(píng)估，合理的政策無法持續(xù)，不合理的政策無法修正，也無法終止，卻大行其道，這顯然不是有效的政府。

這些都是公共管理和公共政策需要大發(fā)展的理由，也是需要進(jìn)行行政管理體制改革的重要原因。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，政府要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，深化機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，推進(jìn)省直管縣改革?？刂祁I(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，控制編制，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，是行政管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

專家話改革

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱：

行政體制改革要重構(gòu)三個(gè)關(guān)系：一是重構(gòu)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，二是重構(gòu)政府和社會(huì)的關(guān)系，三是重構(gòu)中央政府和地方政府的關(guān)系。只有這三個(gè)關(guān)系能夠重構(gòu)起來，才能真正調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的活力，給市場(chǎng)更大的配置資源空間。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)系教授湯貢亮：

中國(guó)的財(cái)政稅務(wù)改革一直是和稅務(wù)立法的發(fā)展腳步相輔相成的。只有稅務(wù)改革到位才能推進(jìn)立法統(tǒng)一，只有推進(jìn)立法才能推進(jìn)改革的進(jìn)一步深化和實(shí)施。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠：

此次財(cái)稅改革是為建立財(cái)政收支平衡制度，推動(dòng)投資型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)型。

財(cái)稅上的有效政府

有效政府，不僅僅在組織機(jī)構(gòu)和政策層面，更重要的還是在財(cái)政層面。因?yàn)闆]有錢、管不好錢、用不好錢的政府，顯然也不是有效政府。

乘用車通常在一定速度區(qū)間內(nèi)會(huì)有最佳燃料經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)，該區(qū)間通常在50-90km/h，而根據(jù)優(yōu)步數(shù)據(jù)看出成都中心城區(qū)出行平均車速區(qū)間為10-30km/h，且實(shí)際油耗與實(shí)際駕駛速度、天氣等因素有著直接的關(guān)系。選取同等距離，但不同時(shí)間區(qū)間，不同行駛工況下的四次行程進(jìn)行對(duì)比分析其差異性，結(jié)果見表3。

財(cái)政包括收入和支出兩個(gè)方面。從收入方面來說，政府獲得收入的方式是征稅、收費(fèi)、罰款和直接獲得收入。有效政府的收入大小，意味著政府的效率。發(fā)展中國(guó)家政府低效率，與它的征稅能力有很大的關(guān)系。發(fā)達(dá)國(guó)家政府的收入很高，所以其政府也比較有效。當(dāng)然，政府收入高也并不一定都是有效政府。中國(guó)過去搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所有的收入都是政府的收入，但是收入水平很低，所以也不是有效政府。因此，政府收入的方式，也是政府是否有效的標(biāo)志。

有效政府的收入，總是和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的，政府的收入不能與民爭(zhēng)利，而且不能影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，政府不能通過超發(fā)貨幣制造通貨膨脹來獲得收入。因?yàn)檫@樣等于是對(duì)于擁有貨幣者的掠奪，而且這種掠奪政府只得到了其中一部分收入，大部分收入為社會(huì)一部分人所得了，嚴(yán)重破壞公平分配，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

政府不能親自經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)來獲得收入。這樣的話，政府權(quán)力就會(huì)被濫用，從而破壞市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。政府不能依賴罰款來獲得收入，比如執(zhí)法部門依靠罰款獲得收入，其結(jié)果是執(zhí)法部門不去維護(hù)公平的秩序，反而為了收入最大化放任違法行為。政府不能壟斷煙酒生產(chǎn)并依賴煙酒稅等，否則名義上是限制生產(chǎn)和消費(fèi)，其實(shí)卻在大規(guī)模刺激煙酒生產(chǎn)和消費(fèi)。

政府主要收入應(yīng)該來自對(duì)公共服務(wù)的消費(fèi)，因?yàn)楣藏?cái)政是公共服務(wù)的價(jià)格。比如房地產(chǎn)的價(jià)格和公共服務(wù)的消費(fèi)直接相關(guān)，所以城市的收入應(yīng)該來自房地產(chǎn)稅。企業(yè)和個(gè)人的收入，和公共服務(wù)也直接相關(guān)，所以企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)該征收同樣的所得稅。所得稅率實(shí)行累進(jìn)制，看起來很有道理，卻抑制了個(gè)人的最辛苦的邊際努力，因?yàn)樽詈髱讐K錢，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人來說是最難掙的。最難掙的錢，卻要征收高稅率，其結(jié)果是增加了對(duì)稅收的遵循成本，也加大了高收入者的逃稅激勵(lì)。其實(shí)，高收入者全世界的實(shí)際稅率都低于中低收入者，這表明累進(jìn)稅是沒有必要的。所以，應(yīng)該征收單一稅，也就是所有的人稅率都是一樣的。

從支出方面來說，有人認(rèn)為有效的政府應(yīng)該是最能花錢的政府。所以，能夠節(jié)約的政府，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政盈余的政府，是無效的政府。這往往導(dǎo)致政府大手大腳，而且還借債無度，與民爭(zhēng)利，最后導(dǎo)致政府違約，財(cái)政支出危機(jī)。歐洲很多政府陷入財(cái)政危機(jī)，美國(guó)陷入次貸危機(jī)，不得不進(jìn)一步靠借債來維持支出，這顯然不是有效的政府。有效的政府應(yīng)該能夠靠一般性支出實(shí)現(xiàn)當(dāng)年度收支平衡，項(xiàng)目性支出實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目周期內(nèi)收支多年度財(cái)政平衡。由于公共服務(wù)的消費(fèi)是有范圍的，所以公共財(cái)政的支出應(yīng)該與事權(quán)的范圍相適應(yīng)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

從制度上來說，有效政府的財(cái)政還應(yīng)該是公開透明民主的財(cái)政。國(guó)家的稅收，雖然是強(qiáng)制性征收，但這僅僅是就征收的行政過程來說的，它具有強(qiáng)制性和無償性的特征。但是從政治上來說，最好的稅收是公民自愿的稅收，這種自愿性，不是來自強(qiáng)制的自愿，而是來自對(duì)公共服務(wù)消費(fèi)的自愿。政府根據(jù)公民和企業(yè)消費(fèi)公共服務(wù)的需求來提供征收稅收并提供公共服務(wù)。所以，在政治上，政府是公民和企業(yè)的代理人，公民確定公共服務(wù)的量，然后根據(jù)這個(gè)量來納稅，政府代理公民征稅并花錢來提供公共服務(wù)。所以，這筆稅款歸政府征收，歸政府使用，其最終的產(chǎn)權(quán)和決定權(quán)應(yīng)該是公民和企業(yè)，也就是納稅人。納稅人擁有產(chǎn)權(quán)，納稅人擁有知情權(quán)，決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。納稅人通過自己的代表來決定財(cái)政的盤子和支出的項(xiàng)目和數(shù)量，通過代表來監(jiān)督政府收入和支出。這就是民主制公共財(cái)政。這樣的財(cái)政顯然是有效政府的重要構(gòu)成要素。與此相反，公共財(cái)政的收入不明確，稅種非常復(fù)雜，支出幾支筆說了算，都是國(guó)家機(jī)密，連公務(wù)員的工資和福利都是機(jī)密，納稅人只能納稅，對(duì)政府的收入和支出一無所知，納稅人的代表也只是用很短的時(shí)間來接觸財(cái)政預(yù)算報(bào)告，而且馬上就要表決，這顯然不符合有效政府的財(cái)政要求。

十八大三中全會(huì)的決定，在財(cái)稅體制改革方面要求簡(jiǎn)化稅率、完善直接稅比重，加快房地產(chǎn)稅立法，統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)，建立事權(quán)和指出責(zé)任相適應(yīng)，理順事權(quán)關(guān)系，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央負(fù)責(zé)跨區(qū)域公共服務(wù)。建立當(dāng)年度和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這些改革都有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的有效政府。

有效政府在組織和政策上有效，在財(cái)政上有效，其根本卻是為了在公共服務(wù)領(lǐng)域更加有效和公平。如果沒有有效的公共服務(wù)，組織、政策和財(cái)政上再有效的政府，也是南轅北轍。名義上越有效，實(shí)際上卻越無效。

推進(jìn)公共服務(wù)公平

在教育領(lǐng)域，政府幾乎大包大攬，建立全面的公立教育體系，其中九年制義務(wù)教育從小學(xué)到初中，有的甚至還涵蓋高中教育和幼兒教育。公立大學(xué)，國(guó)家財(cái)政也需要承擔(dān)很大一部分。這使得幾乎所有的孩子都能夠接受教育，而且很多國(guó)家高達(dá)50%以上的年輕人都能夠接受高等教育，導(dǎo)致教育泡沫。

在就業(yè)領(lǐng)域，雖然市場(chǎng)是主要的就業(yè)領(lǐng)域，但是失業(yè)率往往影響選舉和口碑，影響政府的執(zhí)政基礎(chǔ)，所以政府發(fā)揮的作用也越來越大。社會(huì)保障，尤其是養(yǎng)老，過去都是個(gè)人和家庭養(yǎng)老，現(xiàn)在所有的政府，只要財(cái)政好一些，都希望建立囊括一切的養(yǎng)老體系，雖然養(yǎng)老金的邏輯有點(diǎn)像旁氏騙局，很多賬目，甚至是個(gè)人賬戶，都是空賬運(yùn)行，但政府依然樂此不疲。為了降低失業(yè)率，政府很喜歡通過教育擴(kuò)張，讓更多的人上學(xué)，上研究生，甚至延長(zhǎng)學(xué)制來減少就業(yè)需求，很多人的青春都浪費(fèi)在校園里。但是為了減少養(yǎng)老金支出，政府卻不得不讓更多的老年人延緩?fù)诵?，或者延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。

在醫(yī)療領(lǐng)域，政府也起到了越來越重要的作用。政府直接舉辦大醫(yī)院，政府分配醫(yī)療資源。老百姓看病，往往第三方付費(fèi)，或者政府買單。這導(dǎo)致醫(yī)療資源普遍過度消費(fèi)，過度醫(yī)療，但財(cái)政上卻是供給不足，往往需要排隊(duì)、等候。

對(duì)中國(guó)來說，這些公共服務(wù)在改革開放以前都是政府提供，但是質(zhì)量和水平都很低。市場(chǎng)化改革之后，這些公共服務(wù)都需要大規(guī)模的發(fā)展。對(duì)政府來說，面臨著多方面的挑戰(zhàn)：要改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共服務(wù)體制，使其適應(yīng)市場(chǎng)社會(huì)的需要。要面向市場(chǎng)社會(huì)更多的公共服務(wù)的需要，充分實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。要實(shí)行治理之道的變革，充分發(fā)揮社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人的力量，更好地提供公共服務(wù)。這三個(gè)方面的任務(wù)，有些相輔相成，有些卻相互矛盾，解決了這個(gè)問題，卻使得另一個(gè)問題嚴(yán)重化了。

十八大三中全會(huì)在這些領(lǐng)域都提出了具體的改革措施，這些措施一方面充分有效實(shí)現(xiàn)政府的職能，另一方面充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的能力，這無疑都是正確的改革方向。當(dāng)然，由于這些問題本身的復(fù)雜性，以及中國(guó)本身處于發(fā)展中這個(gè)階段性的特點(diǎn)，在公共服務(wù)領(lǐng)域里，要實(shí)現(xiàn)有效政府，即使對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來說也是大難題，對(duì)中國(guó)來說，更是難上加難的難題。

所以，有效政府歸根結(jié)底就是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府。因?yàn)橛辛烁玫慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，個(gè)人、社會(huì)和政府，才能有更好的收入，更多的收入，才能提供更多數(shù)量和更高質(zhì)量的公共服務(wù)。而要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最好的辦法，依然是建設(shè)有效政府，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮決定資源配置的功能。只有這樣，政府才可能是真正有效的。