□ 高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院， 河南 鄭州 451450）

一、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中公民參與的內(nèi)涵

國(guó)外學(xué)者認(rèn)為， 政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其職能、 實(shí)施其意志的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。國(guó)內(nèi)學(xué)者將政府績(jī)效分為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、 社會(huì)績(jī)效和生態(tài)環(huán)境績(jī)效等幾個(gè)維度。 詹姆斯·Q·威爾遜認(rèn)為， 政府績(jī)效評(píng)估意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)： 在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是投入要素作為判斷政府公共部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是滿(mǎn)足公眾的需要，不是官僚政治的需要；就是改變以過(guò)程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。在《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》一文中，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組將政府績(jī)效評(píng)估定義為： 運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)， 在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。蔡立輝則認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估，就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和群眾滿(mǎn)意程度等方面的分析與判斷， 對(duì)政府公共部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。范柏乃認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是根據(jù)統(tǒng)一評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)某評(píng)估對(duì)象在一定時(shí)期間的業(yè)績(jī)作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判的過(guò)程。

綜合以上觀點(diǎn)筆者認(rèn)為， 政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)， 對(duì)政府公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等）及取得的相應(yīng)成效做出客觀、公正的評(píng)價(jià)活動(dòng)的過(guò)程。這里講的公共服務(wù)是指政府在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)過(guò)程中為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱(chēng)。 政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的公民參與就是指那些接受政府公共服務(wù)的主體對(duì)政府的公共服務(wù)成效作出客觀的、公正的評(píng)價(jià)活動(dòng)的過(guò)程。 其與傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估的不同之處在于： 公民參與評(píng)估是公民對(duì)政府的公共服務(wù)成效做出評(píng)估， 而不是傳統(tǒng)意義上的自上而下的由上級(jí)評(píng)價(jià)下級(jí)。

二、 我國(guó)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中公民參與的現(xiàn)狀分析

（一）公民的參與意識(shí)不強(qiáng)，參與能力有限、動(dòng)力不足

公民對(duì)公共事務(wù)的參與與社會(huì)的政治文化息息相關(guān)。由于傳統(tǒng)政治文化觀念的束縛和濃厚的“官本位”思想的影響，導(dǎo)致公民參與意識(shí)不強(qiáng)，使公民在較短時(shí)期內(nèi)難以形成獨(dú)立的政治人格，無(wú)法實(shí)現(xiàn)從單個(gè)的“社會(huì)人”向熱衷于公共事務(wù)的“行政人”轉(zhuǎn)變的政治社會(huì)化。 政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)性工具和公共活動(dòng)， 對(duì)公民自身的素質(zhì)和能力也極具挑戰(zhàn)。另外，現(xiàn)實(shí)中公民在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中沒(méi)有實(shí)質(zhì)話語(yǔ)權(quán)， 評(píng)估結(jié)果往往不被重視。 許多公民認(rèn)為他們的參與行為對(duì)政府公共政策制定不會(huì)產(chǎn)生什么影響， 也很難意識(shí)到自己在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利與責(zé)任。 這些現(xiàn)實(shí)情況和想法直接導(dǎo)致了我國(guó)公民參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估缺乏動(dòng)力。

（二）政府與公民之間公共服務(wù)績(jī)效相關(guān)信息不對(duì)稱(chēng)

從信息論的角度看， 績(jī)效評(píng)估活動(dòng)就是對(duì)信息選擇、加工、輸出和反饋的過(guò)程。評(píng)估的有效性在很大程度上取決于信息本身的準(zhǔn)確性及其傳輸?shù)馁|(zhì)量。 政府績(jī)效評(píng)估信息包括政府及其各部門(mén)的工作計(jì)劃與方案、工作記錄、物質(zhì)投入與消耗、解決實(shí)際問(wèn)題的數(shù)量、實(shí)際取得的工作結(jié)果與社會(huì)效果以及公民意見(jiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)等。政府是政府績(jī)效信息的最大壟斷者。他們是絕大多數(shù)的政府績(jī)效信息的生產(chǎn)者， 并控制著政府績(jī)效信息的傳遞渠道和傳輸流向。

由于政府信息在各政府機(jī)構(gòu)之間的分割性、 信息管理上的封閉性、信息供給的等級(jí)化、信息的壟斷性和信息披露的被動(dòng)性等，使信息成為一種壟斷資源。有些政府部門(mén)在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中會(huì)基于自身利益而公布一些虛假信息，或提供一些誤導(dǎo)信息，或出于政治性的策略而曲解實(shí)際效果， 致使公民很難獲取其所需要的真實(shí)信息。

（三）公民參與的有效制度不健全

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。雖然憲法為公民參與社會(huì)管理提供了根本的制度保障， 但由于缺少關(guān)于公民參與政府績(jī)效評(píng)估的具體的法規(guī)制度， 沒(méi)有統(tǒng)一的配套政策和法制程序來(lái)指導(dǎo)公民進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，因此，當(dāng)前許多地方政府開(kāi)展的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估具有明顯的自發(fā)性和隨意性，缺乏有效的、可操作性的制度保障。

（四）第三方獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏

目前，我國(guó)的公民社會(huì)——非政府組織（NGO）、大學(xué)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、思想庫(kù)及媒體在一定程度上有所發(fā)展，但發(fā)育不成熟，諸多地方開(kāi)展的公民參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，主要是由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，公民參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)缺乏明顯的獨(dú)立性，參與主體地位得不到保障， 被很多公民認(rèn)為是在 “作秀”。在一些地方政府為開(kāi)展民主評(píng)價(jià)所舉行的聽(tīng)證會(huì)中，參加評(píng)議的公民往往是由上級(jí)指定的，他們或是政府公共政策利益既得者， 或與政府存在直接的利益關(guān)系，結(jié)果在很大程度上導(dǎo)致了代表性、公正性和可信度的缺乏。在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，由于缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估組織，使得評(píng)估結(jié)論受到很大影響。

（五）績(jī)效評(píng)估中政府與公民互動(dòng)機(jī)制缺失

公民是政府公共服務(wù)的最終承接者， 對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效最有發(fā)言權(quán)。但是，目前我國(guó)公民與政府之間缺乏交流和溝通互動(dòng)機(jī)制， 導(dǎo)致政府與公民之間的政務(wù)信息交流與溝通十分有限， 政府不了解公民真正的期望與需要， 公民也不了解政府制定的相關(guān)政策的內(nèi)容，導(dǎo)致政府與公民之間的有效交流與溝通缺失。公民就政府公共服務(wù)績(jī)效發(fā)表自己的意見(jiàn)和建議時(shí)， 由于缺乏評(píng)估互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，導(dǎo)致政府缺乏有效的回應(yīng)力。在這樣的情形下， 公民通常不情愿參與到評(píng)估政府公共服務(wù)績(jī)效活動(dòng)中來(lái)， 政府也很難以平常的心態(tài)對(duì)待公民的評(píng)議。

三、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中公民參與的路徑

（一）強(qiáng)化和提高公民的參與意識(shí)與能力

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理和公共服務(wù)理念， 剔除傳統(tǒng)的“官本位”觀念，樹(shù)立以公民為本的政績(jī)觀，重塑政府形象，營(yíng)造有利于公民參與的政治文化。政府應(yīng)倡導(dǎo)科學(xué)的、民主的公共行政精神，使公民成為熱衷于公共事務(wù)的“行政人”。相關(guān)機(jī)構(gòu)要培養(yǎng)公民參與公共事務(wù)的技能， 使公民在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，政府要將評(píng)估結(jié)論傳達(dá)給公民并將績(jī)效評(píng)估信息與政府政策制定、調(diào)整以及進(jìn)行決策追蹤結(jié)合起來(lái)， 提高公共政策質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量， 以強(qiáng)化并提高公民的參與意識(shí)和能力。

（二）增強(qiáng)政府與公民間公共服務(wù)績(jī)效信息的對(duì)稱(chēng)性

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估是一個(gè)信息收集和加工的過(guò)程， 政府與公民之間公共服務(wù)信息的對(duì)稱(chēng)能夠促進(jìn)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中評(píng)估參與主體話語(yǔ)權(quán)的平等。作為被評(píng)估客體（即政府），需要設(shè)計(jì)好自身合理的信息傳遞鏈，組織結(jié)構(gòu)要扁平化；同時(shí)形成良好的行政組織文化， 應(yīng)當(dāng)將不涉及國(guó)家機(jī)密以外的公共服務(wù)信息予以全部公開(kāi)并使之透明化， 使政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體（即公民）可以從政府部門(mén)獲取有關(guān)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的全面、真實(shí)的信息，以使其做出客觀、公正的評(píng)估。例如：政府可以通過(guò)加強(qiáng)和優(yōu)化電子政務(wù)建設(shè)來(lái)增強(qiáng)政府與公民間公共服務(wù)績(jī)效信息的對(duì)稱(chēng)性。

（三）加快公民參與績(jī)效評(píng)估的制度化建設(shè)

國(guó)外著名學(xué)者哈耶克說(shuō)過(guò)， 一種壞的制度會(huì)使好人做壞事，而一種好的制度會(huì)使壞人做好事。可見(jiàn)，制度化建設(shè)在加快公民參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中有著舉足輕重的地位。 在公民參與政府績(jī)效評(píng)估開(kāi)展比較早的發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都制定了相應(yīng)的法規(guī)和制度體系。美國(guó)實(shí)施的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）、英國(guó)制定的《中央政府產(chǎn)出與績(jī)效評(píng)估技術(shù)指南》、《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》、澳大利亞頒布的《公共服務(wù)法案》和《財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案》、日本施行的《政府政策評(píng)估法》等，都對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)施與操作等作出了具體、明確的規(guī)定，在法規(guī)、制度、體制和程序等方面為公民評(píng)估政府公共服務(wù)績(jī)效提供了有效的制度保障。

目前， 我國(guó)在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度化的建設(shè)上仍處于發(fā)展階段，因此，在績(jī)效評(píng)估制度化建設(shè)的過(guò)程中， 要對(duì)公民參與的主體地位、 參與的方式和方法、參與的程序、參與的范圍以及公民參與組織性機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面都加以詳細(xì)的、具體的制度規(guī)定，從而使績(jī)效評(píng)估中的公民參與走上制度化、 規(guī)范化的軌道。同時(shí)，建立科學(xué)的、合理的和可行的配套制度，從評(píng)估初始到結(jié)果公布建立健全監(jiān)督考核激勵(lì)機(jī)制，形成績(jī)效、獎(jiǎng)賞之間有效的激勵(lì)機(jī)制模式，優(yōu)化制度，以保障公民參與得以有效實(shí)現(xiàn)。

（四）鼓勵(lì)和發(fā)展獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)化的第三方評(píng)估組織

我國(guó)可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 采取評(píng)估外包的方式，建立健全專(zhuān)門(mén)的社會(huì)績(jī)效評(píng)估組織，培育包括大學(xué)、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、思想庫(kù)、新聞媒體等獨(dú)立性中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，即第三方評(píng)估組織。允許和引導(dǎo)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的進(jìn)入， 嘗試由第三方評(píng)估組織對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估， 通過(guò)評(píng)估外包實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估高層次的獨(dú)立性、客觀性、公正性和可信度以及避免可能因政府部門(mén)自我評(píng)估而產(chǎn)生的潛在利益沖突或顯性利益沖突。 第三方評(píng)估組織在推動(dòng)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估發(fā)展中具有重要作用， 其在開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估方面不僅獨(dú)立性強(qiáng)，而且可以節(jié)約大量的公共資源，降低公民參與的成本；他們具備理論、技術(shù)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)政府部門(mén)和普通民眾專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足， 推動(dòng)公民參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估工作的深入開(kāi)展， 提高評(píng)估的質(zhì)量和影響力。

（五）建立健全績(jī)效評(píng)估中政府與公民的互動(dòng)機(jī)制

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)重要的激勵(lì)工具，對(duì)政府的行為起著約束、引導(dǎo)的作用。健全的評(píng)估機(jī)制有助于公民在更大程度上參與政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估。換言之，在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，必須有相應(yīng)的政府與公民互動(dòng)機(jī)制， 才能確保績(jī)效評(píng)估發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

⒈建立政府與公民之間交流、溝通互動(dòng)機(jī)制。要強(qiáng)化政府與公民之間在公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的政務(wù)信息交流與溝通，使政府充分了解公民真正的期望與需要，也使公民了解政府制定的相關(guān)公共政策， 并在一定程度上做出回應(yīng)； 政府可以將市場(chǎng)細(xì)分的原則引入政府公共服務(wù)中來(lái)， 根據(jù)公民需求的差異化提供多元化的公共服務(wù)，這樣，在政府與公民之間就會(huì)建立起良好的交流、溝通、互動(dòng)關(guān)系。

⒉建立健全績(jī)效評(píng)估中公民、 媒體與政府多方互動(dòng)機(jī)制。在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中形成公民、新聞媒體與政府部門(mén)多方之間的互動(dòng)機(jī)制： 其一是公民的參與機(jī)制。在公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估中，公民參與作為一種民主機(jī)制，關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化。公民適時(shí)參與績(jī)效評(píng)估，進(jìn)行有序的參與和監(jiān)督，加強(qiáng)公民行政文化培育，不僅能夠提高公民的參與能力，而且能夠建立一套規(guī)范、嚴(yán)格、合理、可行和有效的長(zhǎng)效機(jī)制；其二是新聞媒體的監(jiān)督報(bào)道機(jī)制。 新聞媒體要對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的事前、 事中和事后的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與報(bào)道， 政府不能干預(yù)， 從而使新聞媒體真正發(fā)揮“第四種權(quán)力”的作用；其三是政府部門(mén)及時(shí)、有效的回應(yīng)機(jī)制。政府部門(mén)要強(qiáng)化公民參與評(píng)估回應(yīng)機(jī)制，并使之制度化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民評(píng)估回應(yīng)的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化，提升回應(yīng)公民訴求的能力。

⒊建立健全績(jī)效評(píng)估反饋機(jī)制。目前，我國(guó)政府公共服務(wù)的提供是一種典型的“自上而下”的供給方式，即提供什么樣的公共服務(wù)， 何時(shí)提供公共服務(wù)等問(wèn)題在很大程度上取決于政府的偏好， 政府公共服務(wù)的種類(lèi)和數(shù)量由政府決定， 不能滿(mǎn)足不同地域公民的差異化需求。因此，需要建立起有效的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估反饋機(jī)制，這樣，不僅能夠使公共服務(wù)評(píng)估對(duì)象充分了解自身能力與水平以及社會(huì)公眾的實(shí)質(zhì)需要， 從而不斷改進(jìn)政府公共政策的質(zhì)量， 而且能夠通過(guò)反饋程序提升政府部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的認(rèn)知， 進(jìn)而明確努力的方向。

［1］范柏乃.政府績(jī)效評(píng)估與管理［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

［2］卓越.政府績(jī)效管理導(dǎo)論［M］.清華大學(xué)出版社，2006.

［3］（美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)［M］.周敦仁等譯.上海譯文出版社，2006.

［4］蔡立輝.政府績(jī)效評(píng)估：現(xiàn)狀與發(fā)展前景［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（05）：82－90.

［5］周志忍.政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景［J］.中國(guó)行政管理，2008，（01）：111－118.

［6］（澳）凱思·麥基著.建設(shè)更好的政府：建立監(jiān)控與評(píng)估系統(tǒng)［M］.丁煌譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.