□ 付翠蓮

（浙江海洋學(xué)院， 浙江 舟山 316004）

當(dāng)前，我國(guó)正處于從改革開(kāi)放以來(lái)的“普遍受益”向“利益調(diào)整”的加速轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，利益格局面臨重大調(diào)整。伴隨著全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，我國(guó)社會(huì)中的不確定因素日漸增多，許多社會(huì)矛盾特別是因土地征用、房屋拆遷、企業(yè)重組改制、庫(kù)區(qū)移民安置、環(huán)境污染等問(wèn)題引發(fā)的群體性事件呈持續(xù)多發(fā)態(tài)勢(shì)，可能導(dǎo)致社會(huì)失范進(jìn)而造成社會(huì)危機(jī)，影響社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。筆者認(rèn)為，要充分體現(xiàn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的有效性，還需要建立起與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相一致的法治保障體系。

一、開(kāi)展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是建設(shè)法治政府的必然要求

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是指對(duì)重大事項(xiàng)在制定、出臺(tái)及實(shí)施后可能發(fā)生的危害社會(huì)穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評(píng)估發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的頻率，對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防及計(jì)劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行的措施防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。[1](p.24）重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系的重要組成部分，是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要的制度性措施。

法治政府是西方政治哲學(xué)和法治理論對(duì)政府 （廣義上指由立法、行政和司法構(gòu)成的政權(quán)結(jié)構(gòu)體）原則、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則的一種總體設(shè)想，是西方法治得以實(shí)現(xiàn)和維持的政府模式。[2]法治政府理論思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早可追溯到古希臘時(shí)期。古希臘思想家亞里士多德摒棄了老師柏拉圖的“人治”政府觀念，明確地提出法治政府優(yōu)于“人治”政府的觀點(diǎn)，因?yàn)椤胺彩遣粦{感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰恰正是全沒(méi)有感情的；人類的本性便是誰(shuí)都難免有感情”。[3](p.163)當(dāng)代西方國(guó)家的法治政府是在近代開(kāi)始形成的。1780年北美獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中馬薩諸塞州頒布的權(quán)利宣言宣稱：“在這一共同體的政府中，為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)法治的政府而不是人治的政府，立法部門將永遠(yuǎn)不行使執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)或其中之一；執(zhí)行部門將永遠(yuǎn)不行使立法權(quán)和司法權(quán)其中之一；司部門將永遠(yuǎn)不行使立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)或其中之一”。[4](p.712)在我國(guó)，有學(xué)者指出，法治政府的基本內(nèi)涵就是政府受到法的支配，即“政府由法律產(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”，[5](p.13)就是指政府在一切行為中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，以使人們能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)政府在某一情況下使用強(qiáng)制權(quán)力，并據(jù)此安排個(gè)人事務(wù)。[6](p.47)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府高度重視法治建設(shè)。1997年，黨的十五大首次明確提出 “依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”；1999年3月，“依法治國(guó)”的理念在我國(guó)得到了確立，在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上被正式載入憲法，標(biāo)志著我國(guó)已開(kāi)始邁向一個(gè)嶄新的法治化建設(shè)時(shí)期。依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵是建立法治政府。2004年3月，在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中正式提出建立“法治政府”的目標(biāo)；同年3月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了依法行政的基本要求和“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)用10年時(shí)間建成法治政府。該《綱要》是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件，它的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)法治政府階段。

經(jīng)過(guò)近些年的努力，我國(guó)的法治政府建設(shè)無(wú)論在政府法制建設(shè)方面還是在依法行政方面都取得了令人矚目的成就，但相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)講，由于幾千年的人治和專制的歷史傳統(tǒng)及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治模式的影響，人民群眾的法律意識(shí)還比較淡薄，監(jiān)督政府的意識(shí)還相當(dāng)匱乏，對(duì)政府和其他公權(quán)力的約束機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致政府和司法機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不作為現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，這些都嚴(yán)重影響了我國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。溫家寶總理指出：“目前政府法制建設(shè)還不適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義民主政治和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。政企職責(zé)不分，政府職責(zé)‘錯(cuò)位’、‘缺位’的問(wèn)題仍不同程度地存在；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)制止和糾正；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制還不夠健全，權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤的問(wèn)題沒(méi)有完全解決；一些行政機(jī)關(guān)工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問(wèn)題還比較突出”。[7]此外，一些行政機(jī)關(guān)工作人員包括個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念淡薄，“權(quán)大于法”的思想依然存在；有的行政機(jī)關(guān)隨意決策、拍腦袋決策的現(xiàn)象仍然存在；在行政執(zhí)法活動(dòng)中，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，政府應(yīng)發(fā)揮社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的職能，要在法治的整體框架內(nèi)，按照法治政府的要求推進(jìn)各項(xiàng)工作，加快法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

近年來(lái)一些群體性事件頻發(fā)，社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)聚焦在中國(guó)能否依法行政，能否實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)上。鑒于此，國(guó)務(wù)院于2010年11月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），指出要全面推進(jìn)依法行政，提高政府公信力和執(zhí)行力，同時(shí)也必須提高國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)和能力，防止“以權(quán)壓法”、“以言代法”?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)了新形勢(shì)下加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要性、緊迫性，規(guī)定了提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力、加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè)、堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、強(qiáng)化行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)、依法化解社會(huì)矛盾糾紛等七個(gè)方面的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)；要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。《意見(jiàn)》的發(fā)布進(jìn)一步彰顯了我國(guó)政府建設(shè)法治政府的決心。因此，實(shí)施重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是依法維護(hù)和保障人民群眾合法權(quán)益的內(nèi)在要求，有助于實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

二、傳統(tǒng)維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制的非理性運(yùn)行需要法治化途徑

目前，發(fā)生在基層的許多被視為危害社會(huì)穩(wěn)定的事件，其實(shí)不是政治事件或者刑事案件，往往只是群眾利益表達(dá)或博弈的手段和策略。美國(guó)學(xué)者亨廷頓認(rèn)為：“發(fā)達(dá)國(guó)家與不發(fā)達(dá)國(guó)家在政治上最大的區(qū)別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達(dá)到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會(huì)控制?！盵8](p.267)而在我國(guó)，出于剛性維穩(wěn)的制度需求,基層政府往往對(duì)群眾正常的利益表達(dá)行為進(jìn)行不恰當(dāng)控制，為維持這樣的維穩(wěn)模式，不僅維穩(wěn)機(jī)制運(yùn)行的成本具有非理性成分，而且維穩(wěn)機(jī)制運(yùn)行的行為及目標(biāo)也具有較強(qiáng)的非理性成分。

（一）基層維穩(wěn)運(yùn)行成本的非理性化

在基層維穩(wěn)過(guò)程中，由于缺乏社會(huì)公眾的有效認(rèn)同，政府只能依靠非理性的高投入來(lái)保障基層維穩(wěn)。例如：廣州市在其轄區(qū)成立了165個(gè)鎮(zhèn)街維穩(wěn)中心，有的街道還下設(shè)了數(shù)量龐大的維穩(wěn)工作站，其中，花都區(qū)新華街有54個(gè)維穩(wěn)工作站。北京市大興區(qū)則開(kāi)展了“封村”試點(diǎn)工作，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口超過(guò)常住人口的“倒掛村”實(shí)施封閉管理。警方聯(lián)合當(dāng)?shù)卣疄檫@些村落建圍墻、安街門、設(shè)崗?fù)?。大興區(qū)為配合“封村”，僅專職巡邏員就招了1000名。[9](p.5)基層政府在維穩(wěn)方面的這些投入，有很大一部分是花費(fèi)在“接訪”、“消號(hào)”、“花錢買平安”及“人民內(nèi)部矛盾必須用人民幣解決”上，這些依靠不斷遞增的非理性運(yùn)行成本的維穩(wěn)模式，在短期內(nèi)或許會(huì)有些效果，但長(zhǎng)此以往，其高昂的維穩(wěn)成本將成為基層政府日益沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管目前還沒(méi)有權(quán)威的全國(guó)維穩(wěn)成本統(tǒng)計(jì)，但僅就部分地區(qū)的情況來(lái)看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過(guò)政府的民生支出?！皬V州市2007年社會(huì)維穩(wěn)支出44億元，比社會(huì)保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強(qiáng)烈質(zhì)疑”。[10]因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，連年加大的基層維穩(wěn)成本事實(shí)已經(jīng)證明“面多加水，水多加面”、不計(jì)成本的基層維穩(wěn)模式是難以為繼的。一旦基層用于維穩(wěn)的開(kāi)支超過(guò)其支付能力，其依靠高昂成本維系的維穩(wěn)模式將存在極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基層維穩(wěn)運(yùn)行行為的非理性化

從近年被認(rèn)為影響基層社會(huì)穩(wěn)定的諸多沖突來(lái)看，如征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等基本上是利益之爭(zhēng)，屬人民內(nèi)部矛盾。多數(shù)矛盾并不存在政治或意識(shí)形態(tài)因素，只是利益矛盾和利益沖突。只要基層政府采取理性的處置手段，上述沖突不至于演變?yōu)榇笠?guī)模的社會(huì)暴力事件。但在實(shí)踐中，維穩(wěn)工作被日益制度化、技術(shù)化和考評(píng)化?；鶎诱鎸?duì)維穩(wěn)壓力，往往會(huì)采取各種非治理策略來(lái)全力維護(hù)穩(wěn)定，以向上級(jí)政府作出交代。于是，金錢成為一種通用的擺平方式，或者采取默認(rèn)黑惡勢(shì)力的介入甚至借助于他們的力量，從而形成在基層政府維穩(wěn)中依賴于“講原則擺平不了就只能講感情，講感情搞不通就必須用狠招”的非理性方式。這種非理性化處置方式使維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制陷入了困境：越是高度強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達(dá)，利益格局就越發(fā)出現(xiàn)傾斜。由于正當(dāng)?shù)睦嬖V求不被接受或得不到回應(yīng)，一些公眾就只能采用體制外的方式表達(dá)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾越加激烈，非理性的維穩(wěn)行為被不斷強(qiáng)化。

（三）基層維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化

2009年7月《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》的發(fā)布標(biāo)志著維穩(wěn)問(wèn)責(zé)的具體化和明晰化。但是，通過(guò)在安徽、河北、山西等10個(gè)省（區(qū)）20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，基層政府對(duì)上要接受上級(jí)考核，對(duì)內(nèi)要考核工作人員，對(duì)下要考核村莊干部，從而建立了一個(gè)自上而下的以檢查、考核為核心的問(wèn)責(zé)體系。這種問(wèn)責(zé)體系嵌入基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制中，直接導(dǎo)致了維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化。因?yàn)?，單靠行政壓力?lái)促進(jìn)基層政府增強(qiáng)維穩(wěn)責(zé)任，難以避免不作為或亂作為的現(xiàn)象。衡量基層社會(huì)是否穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，不在于政府是否化解了已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)沖突，而在于基層政府是否已經(jīng)建立起了有效協(xié)調(diào)和解決社會(huì)沖突的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制。否則，基層維穩(wěn)運(yùn)行的目標(biāo)就是盡量避免社會(huì)沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi)爆發(fā)。由于基層政府維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化，因而要避免社會(huì)沖突在短期內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就只能是捂或壓，而這樣的穩(wěn)定只能是短期的穩(wěn)定，只能是透支下屆領(lǐng)導(dǎo)政治資源的穩(wěn)定。

在上述困局下，維穩(wěn)需要新的思維，需要法治化的解決路徑。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制使“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變成“韌性穩(wěn)定”，進(jìn)而變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”。實(shí)施重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并將其制度化、法治化，對(duì)于從源頭上減少和化解矛盾，是極有意義的探索。

三、重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是維穩(wěn)的法治保障路徑

建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的目的是從源頭上預(yù)防和減少隱患，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)施源頭治理并采取積極的措施防范、降低、消除潛在的風(fēng)險(xiǎn)，利用科學(xué)的方法和手段消除影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，從而最大限度地預(yù)防和減少因做決策、出政策、上項(xiàng)目、搞改革等不當(dāng)?shù)男姓鳛槎l(fā)的矛盾和糾紛。建立重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，能夠準(zhǔn)確地衡量重大事項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的整體水平，并根據(jù)科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系加以衡量，針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行防范與化解，為政府部門制定風(fēng)險(xiǎn)管理決策、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理行為提供參考。

（一）處理社會(huì)矛盾要注重法治化建設(shè)，避免體制化趨勢(shì)

近年來(lái)，在社會(huì)上似乎存在著一種解決社會(huì)矛盾和沖突方式的體制化趨勢(shì)：一方面，各級(jí)政府成立“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”等專門機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)“維穩(wěn)基金”，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強(qiáng)化政府的維穩(wěn)能力；另一方面，強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標(biāo)”，從激勵(lì)機(jī)制上調(diào)動(dòng)干部的維穩(wěn)積極性。上述做法可以稱之為運(yùn)動(dòng)式治理方式的體制化。實(shí)踐表明，這些體制化的安排不僅難以從根本上解決社會(huì)矛盾和沖突，反而積累和激化了矛盾和沖突。之所以特別強(qiáng)調(diào)指出運(yùn)動(dòng)方式體制化的趨勢(shì)，是因?yàn)檫@種趨勢(shì)預(yù)示著一個(gè)十分有害的方向，即把運(yùn)動(dòng)式治理定型化和常規(guī)化，看起來(lái)是進(jìn)行法治化建設(shè)，但實(shí)際上卻與強(qiáng)調(diào)法治、規(guī)則、程序的制度化建設(shè)南轅北轍。處理社會(huì)矛盾的體制化（或運(yùn)動(dòng)式）趨勢(shì)與法治化建設(shè)有著本質(zhì)的區(qū)別，在很多情況下甚至截然對(duì)立：法治化的核心是法治，而體制化的核心是人治；法治化要求法律在權(quán)力之上，而體制化則是將權(quán)力凌駕于法律之上；法治化的關(guān)鍵是權(quán)力的適當(dāng)分散與制衡，而體制化的關(guān)鍵是權(quán)力的進(jìn)一步集中；法治化的渠道是司法建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，而體制化的渠道則是架設(shè)更多的政府部門和過(guò)度行政化；法治化認(rèn)為穩(wěn)定和表達(dá)缺一不可，而體制化則認(rèn)為穩(wěn)定壓倒一切；法治化相信化解社會(huì)矛盾需要全社會(huì)的參與，而體制化則相信解決社會(huì)矛盾只能依靠政府的力量。

（二）實(shí)行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行政問(wèn)責(zé)制

當(dāng)前，在事故調(diào)查處理過(guò)程中，一些地區(qū)和部門往往不把重點(diǎn)放在事件主體責(zé)任是否落實(shí)上，而是先查安監(jiān)部門是否去檢查過(guò)，沒(méi)去，就是“失職”。這種做法對(duì)基層安監(jiān)人員有很大的“殺傷力”。為杜絕領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策，提高行政效能，維護(hù)行政紀(jì)律，不少地區(qū)也建立了行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任調(diào)查和責(zé)任追究聯(lián)動(dòng)機(jī)制。例如：河南省委、省政府出臺(tái)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任倒查機(jī)制，這些經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是值得推廣的。在工作中，聯(lián)動(dòng)機(jī)制、工作機(jī)構(gòu)都是由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)察、督查、維穩(wěn)辦、信訪、法制、安監(jiān)、人事、審計(jì)等單位和部門組成的，其基本任務(wù)是溝通行政過(guò)錯(cuò)信息，整合相關(guān)部門力量，共同組織開(kāi)展行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任調(diào)查和責(zé)任追究工作。問(wèn)責(zé)制調(diào)查追究的行政過(guò)錯(cuò)內(nèi)容包括行政不作為、亂作為、慢作為，造成不良后果等。但這種模式容易產(chǎn)生“條條”與“塊塊”之間的問(wèn)責(zé)處置不到位的后果?？雌饋?lái)聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)，實(shí)際上有時(shí)會(huì)按兵不動(dòng)。我國(guó)礦難頻頻發(fā)生的一個(gè)重要原因就是“條條”與“塊塊”之間存在著制度安排和利益上的摩擦。當(dāng)然,我們不能簡(jiǎn)單地把這種現(xiàn)象看做是“塊塊”和“條條”之間工作上或者利益上的摩擦，“塊塊”抵制“條條”，就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，是嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。因此，要保證重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任倒查機(jī)制落實(shí)到位，應(yīng)著眼于“條條”，以“條條”去倒查“塊塊”，這樣，才能從源頭上破解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的困局。

（三）實(shí)施重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行政問(wèn)責(zé)制的具體做法

1.實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體多元化，健全異體問(wèn)責(zé)機(jī)制。在行政問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制中，必須明確問(wèn)責(zé)的主體，解決由誰(shuí)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，避免問(wèn)責(zé)主體缺失，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化。異體問(wèn)責(zé)會(huì)使問(wèn)責(zé)制更具活力。誠(chéng)如溫家寶總理所言，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，人民具有去問(wèn)“上邊”的事的權(quán)利，以使其不敢“懈怠”。如何從制度上保障公眾可以順利地對(duì)官員的言行發(fā)問(wèn)，是“問(wèn)責(zé)制”全面落實(shí)的關(guān)鍵。完善和明確行政問(wèn)責(zé)主體，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)，應(yīng)積極構(gòu)建以人大為主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)、民主黨派、公民團(tuán)體、新聞媒體、公民等多方有序參與、相互協(xié)調(diào)的異體問(wèn)責(zé)體系。

2.加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)法制建設(shè)。我國(guó)幾千年來(lái)形成的“民可使由之，不可使知之”，“官管民天經(jīng)地義，民究官天理難容”的傳統(tǒng)觀念至今猶存。因此，要完善行政問(wèn)責(zé)制，必須著力健全相關(guān)的立法。通過(guò)立法，進(jìn)一步強(qiáng)化人大代表及各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)政府及官員的監(jiān)督制約職能，依法監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，使憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)真正付諸實(shí)施；應(yīng)限制、減少政府官員擔(dān)任人大代表的比例，真正實(shí)現(xiàn)異體問(wèn)責(zé)；要完善人大的質(zhì)詢、特別問(wèn)題調(diào)查等程序，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須作出答復(fù)；健全主要官員引咎辭職機(jī)制，依據(jù)憲法啟動(dòng)罷免程序；通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)從“官員問(wèn)責(zé)”到“問(wèn)責(zé)官員”的轉(zhuǎn)變，凸顯民眾問(wèn)責(zé)主體的地位，以“人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量政府行為的標(biāo)準(zhǔn)；積極推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全地方政府公共事業(yè)管理的公眾參與機(jī)制。

3.明確問(wèn)責(zé)客體。行政問(wèn)責(zé)的客體即各級(jí)政府及其工作人員。我國(guó)目前黨政還沒(méi)有完全分開(kāi)，黨務(wù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)之間的職責(zé)劃分還比較模糊，因此，必須把從事黨務(wù)的官員納入行政問(wèn)責(zé)制的框架中。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，有許多黨的領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)兼任政府職務(wù)，對(duì)此，在建構(gòu)科學(xué)、合理的行政問(wèn)責(zé)制度時(shí)，必須明確界定黨、政官員的責(zé)任，使每一個(gè)行使公共權(quán)力的公務(wù)人員都有責(zé)可查，一旦出現(xiàn)問(wèn)題都有追究責(zé)任的機(jī)制。

4.確定問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確，就會(huì)在責(zé)任劃分上存在過(guò)大的彈性空間，這樣，必然會(huì)導(dǎo)致剛性原則的缺失和問(wèn)責(zé)的有失公正，因此，要建構(gòu)一種制度化、系統(tǒng)化的責(zé)任劃分坐標(biāo)體系，使公眾對(duì)政府和官員行為的依據(jù)以及后果一目了然，從而明確是否需要追究直接和間接責(zé)任人的責(zé)任、應(yīng)該追究何種責(zé)任。目前，備受關(guān)注的引咎辭職多是貪污腐敗等道德責(zé)任，而對(duì)工作中的不作為、亂作為以及弄虛作假、推諉責(zé)任則涉及的很少。因此，要制定法律規(guī)范，避免產(chǎn)生新的誤區(qū)。要規(guī)范官員引咎辭職制度，防止讓真正負(fù)有重要責(zé)任的官員一辭了之，逃避應(yīng)受到的懲罰。

5.建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度已經(jīng)實(shí)行了十余年，取得了積極成效，積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)。但由于部分官員行政價(jià)值觀錯(cuò)位，急功近利，政績(jī)自然側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、形象工程以及上下級(jí)關(guān)系等，而是否為人民辦實(shí)事、為人民排憂解難、替人民盡職盡責(zé)就成為評(píng)價(jià)的次要因素。黨的十七大報(bào)告指出：“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心”。因此，對(duì)政府及其官員的績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)抓住“以人為本”和“社會(huì)主義民主政治”這兩個(gè)“核心”，構(gòu)建科學(xué)的、導(dǎo)向性強(qiáng)的、有民眾參與的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方式，績(jī)效應(yīng)由“主人”說(shuō)了算。

6.健全問(wèn)責(zé)救助機(jī)制。在現(xiàn)今的政治大環(huán)境和社會(huì)氛圍下，問(wèn)責(zé)過(guò)程中難免出現(xiàn)偏差和失誤，難以保證每一次問(wèn)責(zé)都是完全公正的，很有可能出現(xiàn)為了平息民憤或者掩蓋更大的責(zé)任者而草草收?qǐng)龅氖录?。為提高公正性，減少“替罪羊”，避免不必要的損失，建立問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制是必要的。但在我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)中，對(duì)責(zé)任事故的揭發(fā)者和受到處分的官員的救助辦法相對(duì)匱乏，他們很難通過(guò)正常的行政途徑進(jìn)行申訴，因?yàn)槭芾硇姓暝V的機(jī)構(gòu)往往就是處理他們的機(jī)構(gòu)。因此，對(duì)問(wèn)責(zé)失范者的救助就顯得尤為必要，這也是我國(guó)依法行政原則的必然要求。當(dāng)前，應(yīng)盡快健全糾偏保障機(jī)制，強(qiáng)化保護(hù)公民權(quán)益的公益訴訟制度和加強(qiáng)官員保障機(jī)制建設(shè)，保障公民包括問(wèn)責(zé)處理不當(dāng)?shù)墓賳T對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)行政行為依法提起訴訟。鑒于公民相對(duì)于強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器的弱勢(shì)地位，在建立公益訴訟制度的同時(shí)，也要建立相應(yīng)的公民權(quán)利保障機(jī)制，防止公民因監(jiān)督政府及其工作人員而遭到公權(quán)力的打壓和報(bào)復(fù)。

總之，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的最大特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)在于，它將維護(hù)、保障人民群眾合法權(quán)益加以系統(tǒng)化、規(guī)范化、程序化并上升到制度層面，通過(guò)制度乃至法律的形式明確固定下來(lái)。它有利于建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)和權(quán)益保障，確保任何重大決策的實(shí)施都能使絕大多數(shù)人民群眾受惠，同時(shí)又能正確反映和兼顧不同方面群眾的利益。有利于從源頭上預(yù)防和減少影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，將大量糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

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