盧智增

（桂林理工大學 人文社會科學學院，廣西 桂林 541004；華中師范大學 政治學研究院，武漢 430079）

2003年因非典掀起的“問責風暴”開啟了我國行政問責的實踐，我國學術界對行政問責制的研究也逐步興起，但是到目前為止主要局限于同體問責，異體問責實踐也基本上未啟動，這顯然很難適應我國政治體制改革進一步深化發(fā)展的需要?；仡櫸覀凕h的發(fā)展歷史，其實作為中國共產(chǎn)黨和中華人民共和國的主要締造者，毛澤東歷來十分注重加強權力制約，異體監(jiān)督思想蘊含于其民主監(jiān)督理論中，至今仍然對構建責任政府、實施行政問責制具有重要指導意義。

一、毛澤東異體監(jiān)督思想的內容

1.群眾監(jiān)督是核心。在毛澤東的民主監(jiān)督思想中，最為重視人民群眾在權力制約中的歷史作用。首先，他主張人民主體觀。他認為，權力來源于人民又服務于人民，黨和政府的權力都是人民群眾賦予的，他說：“我們的權力是誰給的，是工人階級給的，是貧下中農給的，是占人口百分之九十以上的廣大勞動群眾給的?！盵1]在黨的七大政治報告中,毛澤東指出:“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵2]1031“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該接受人民的監(jiān)督，而決不應該違背人民的意旨。它的黨員應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上?！盵3]因此，黨和政府對權力的行使必須接受人民群眾的監(jiān)督問責，人民群眾是監(jiān)督政府、拒腐防腐、打破千百年來封建王朝由盛轉衰的歷史周期率的根本力量，人民群眾理所當然地擁有監(jiān)督、控告、檢舉、罷免政府官員的權利。其次，毛澤東主張人民民主觀。在毛澤東眼里，讓人民來監(jiān)督問責政府是人民群眾的一種利益形式，同時也是實現(xiàn)人民群眾利益的民主途徑。井岡山時期，毛澤東提出要“發(fā)動地方黨對紅軍黨的批評和群眾政權機關對紅軍的批評，以影響紅軍的黨和紅軍的官兵”,[4]88并創(chuàng)立了“士兵委員會”這一監(jiān)督的實踐形式。瑞金時期，毛澤東吸收借鑒列寧組建“工農檢察院”的思想，采用專業(yè)性的監(jiān)察機構和群眾性的監(jiān)察組織相結合的手段，組建了群眾性監(jiān)察組織，以加強工農群眾對政府的監(jiān)督。毛澤東在批評那些怕群眾批評監(jiān)督的同志時說:“他們怕群眾，怕群眾講話，怕群眾批評。有了錯誤，自己不講，又怕群眾講。越怕，就越有鬼?！薄耙嬲褑栴}敞開，讓群眾講話，哪怕是罵自己的話，也要讓人家講?！盵5]為了防止國家機關權力被濫用，毛澤東指出：一切國家機關工作人員必須接受群眾的監(jiān)督，實行職工代表大會制、社員代表大會制、技術人員、工人和干部三結合等群眾管理形式，發(fā)揮工會、共青團和婦聯(lián)等群眾組織的監(jiān)督作用。1945年7月，在與民主人士黃炎培探討共產(chǎn)黨能否跳出歷史周期率問題時，毛澤東非常自信地說:“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息?！笨梢?，群眾監(jiān)督是毛澤東異體監(jiān)督思想的核心理念，也是民主的實現(xiàn)路徑。

2.黨際監(jiān)督是前提。毛澤東十分重視來自黨外人士的監(jiān)督。新民主主義革命時期，毛澤東就已經(jīng)意識到以黨際監(jiān)督制約權力的極端重要性。他指出：“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方，共產(chǎn)黨員必須采取和他們一道商量問題和一道工作的態(tài)度。那種獨斷專行，把同盟者置之不理的態(tài)度，是不對的?！盵6]5261941年11月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會上的演講中，著重指出共產(chǎn)黨員“必須傾聽黨外人士的意見”，“應接受人民的監(jiān)督”。他還強調“共產(chǎn)黨是真心實意想把國事辦好的。但我們的毛病還很多?！覀円欢ㄒ恼约旱拿?。我們要加強黨內的教育來清除這些毛病。我們還要經(jīng)過和黨外人士進行民主合作來清除這些毛病。這樣的內外夾攻，才能把我們的毛病治好，才能把國事真正辦好起來”。[2]809-810建國后，在毛澤東的倡議下，在1953年7月召開的第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上形成的《關于各省市人民代表大會和省市人民政府委員會中民主人士安排方案的意見》中規(guī)定：“省、市人民代表大會中，民主人士在總額中的比例，省可占30%，市可占到35%。省、市人民政府中的比例可較之適當提高?！盵7]毛澤東在《論十大關系》中進一步提出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存、互相監(jiān)督?！彼€提出，“一切善意地向我們提意見的民主人士，我們都要團結。……就是那些罵我們的，……罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利?！盵8]到1956年，毛澤東正式提出了“長期共存，榮辱與共”的方針，民主黨派參政議政，發(fā)揮民主監(jiān)督的職能，從而確立了共產(chǎn)黨和民主黨派之間的關系。毛澤東于1957年1月《在省市自治區(qū)黨委書記會議上的講話》中進一步鼓勵接受民主黨派監(jiān)督，他指出：“對民主人士，我們要讓他們唱對臺戲，放手讓他們批評。如果我們不這樣做，就有點像國民黨了。”在毛澤東看來，民主黨派的監(jiān)督是一種不同于執(zhí)政黨黨內監(jiān)督的“異體”監(jiān)督，因此能夠對執(zhí)政黨的權力運行形成有效的制約。

3.新聞輿論監(jiān)督是保障。毛澤東非常重視新聞輿論的監(jiān)督。他認為，黨報黨刊是傳播黨員輿論意志的重要途徑。在他看來，搞歪門邪道的人之所以有“不怕通報，只怕見報”的心理，就是因為黨內輿論監(jiān)督具有相當大的威懾作用。早在中共蘇區(qū)時期，毛澤東就與黨內其他同志一起提出輿論民主監(jiān)督的思想并且在后來的實施過程中積累了一定的經(jīng)驗。當時蘇區(qū)發(fā)行的刊物主要有《紅色中華》《斗爭》《紅星》《青年實話》等，它們在輿論監(jiān)督方面發(fā)揮了良好的作用。新中國建立后，1950年毛澤東主持制訂了《關于在報紙刊物上開展批評與自我批評的決定》，倡導輿論監(jiān)督。1952年8月，政務院發(fā)出了《關于加強人民通訊員和人民檢舉接待室的指示》，要求各地方必須盡快實行人民通訊員和人民檢舉接待室制度，設立舉報箱以便群眾監(jiān)督。1953年1月，毛澤東又在《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀的指示》中指出：“凡典型的官僚主義、命令主義和違法亂紀的事例，應在報紙上廣為揭發(fā)”，要發(fā)揮黨報黨刊“對領導機關和領導干部從愛護的觀點出發(fā)的監(jiān)督作用”。為了搞好輿論監(jiān)督,毛澤東指示黨報、黨刊要充分發(fā)揮“組織、鼓舞、激勵、批判、推動的作用”。[6]529他認為，黨員反映情況，來信來訪表達意見要求，提出批評建議，能給黨內報刊注入新鮮血液，使之充滿生機和活力。

二、毛澤東異體監(jiān)督思想凸顯異體問責制的價值理念

異體問責制的價值理念是指整個行政問責過程中所體現(xiàn)的民主政治建設的核心價值觀。在我國，毛澤東的異體監(jiān)督思想里面充分表現(xiàn)出異體問責制的價值理念，即立黨為公、執(zhí)政為民。

1.黨的性質和宗旨決定了異體問責制的價值理念是立黨為公、執(zhí)政為民。立黨為公，執(zhí)政為民，是中國共產(chǎn)黨的本質特征，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于一切剝削階級政黨的顯著標志，是中國共產(chǎn)黨的價值尺度和執(zhí)政標準，是中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設中始終堅持的一貫思想。毛澤東曾說過，立黨為公還是立黨為私，這是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他政黨的分水嶺。他深刻指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性，這些就是我們的出發(fā)點?！盵6]1094-1095他強調，真正的銅墻鐵壁是群眾，是真心實意擁護革命的群眾。他說：“你們看，幾千年來，那些封建皇帝的城池宮殿還不堅固嗎？群眾一起來，一個個都倒了?！盵4]139雖然黨執(zhí)政以后具體歷史條件不同了，但是全心全意為人民服務這一宗旨始終沒有改變，因為“全心全意為人民服務，立黨為公，執(zhí)政為民，是我們黨同一切剝削階級政黨的根本區(qū)別”。[9]

2.人民至上理論決定了異體問責制的價值理念是立黨為公、執(zhí)政為民。所謂人民至上，就是以人民為本位，以人民群眾為最高價值主體和評價主體。人民利益與社會發(fā)展具有正相關性和同步性，我們黨堅持人民至上，就是要最大限度地滿足最廣大人民群眾的根本利益。早在民主革命時期，毛澤東就告誡共產(chǎn)黨人，必須“關心群眾的痛癢，真心實意為群眾謀利益……解決群眾的一切問題”，只要我們時刻把人民群眾的根本利益放在首位，“只要我們依靠人民群眾，和人民群眾打成一片，那就任何困難也能克服?！盵2]1096“廣大群眾就必定擁護我們，把革命當作無上光榮的旗幟?！盵4]138-139在黨的七大上，毛澤東進一步總結指出：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準?！盵2]1096根據(jù)毛澤東的人民至上思想，我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！彼?，為了做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，必須實行異體問責制。

3.民主監(jiān)督思想決定了異體問責制的價值理念是立黨為公、執(zhí)政為民。立黨為公，執(zhí)政為民，就必須監(jiān)督黨和政府的行為。為了更好地監(jiān)督黨和政府，就必須讓人民用更多的形式來監(jiān)督政府，而異體問責就是監(jiān)督問責的最佳選擇。毛澤東繼承馬克思主義的民主監(jiān)督理論，提出了“讓人們監(jiān)督政府的思想”。毛澤東認真考察和分析了中國歷史和西方資本主義的歷史后，認為只有走新民主主義道路，實行人民民主，給人民以充分的自由和民主，讓人民來監(jiān)督政府，才能跳出“歷史周期律”，才能避免“人亡政息”。他認為，人民監(jiān)督是權力得以正確行使的根本保證，是保障黨和政府權力不被異化的重要法寶。因此，必須堅持走群眾路線，放手發(fā)動群眾，監(jiān)督揭露腐敗，懲治權力濫用，懲治違法犯紀的黨政干部。建國后“三反”、“五反”運動就是毛澤東針對當時出現(xiàn)的比較嚴重的官僚主義現(xiàn)象，反對部分黨組織和黨員干部脫離群眾的工作作風的首次嘗試。

三、毛澤東異體監(jiān)督思想對構建異體問責制的實踐價值

毛澤東的異體監(jiān)督思想是在我國革命和建設過程中逐漸形成和發(fā)展的，是對馬克思主義民主監(jiān)督理論的發(fā)展，對當代推進社會主義民主政治建設、構建異體問責制、實現(xiàn)責任政府具有重要的理論意義和實踐價值。黨的十七大報告指出要健全人大質詢、罷免制度，十一屆全國人大三次會議則指出今后將依法開展對“一府兩院”和政府有關部門的詢問和質詢，這些都是對毛澤東異體監(jiān)督思想的繼承和發(fā)展，為異體問責制的構建創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

1.強化群眾問責，構建公民社會。毛澤東“讓人民監(jiān)督政府”思想，是毛澤東監(jiān)督思想的核心，是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，至今仍然具有重要價值。美國學者英格爾斯曾指出:“完善的現(xiàn)代制度及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎，如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結局是不可避免的?！盵10]要把一個國家治理好，實現(xiàn)“善治”，不僅僅是靠政府自上往下的管理，還要靠政府、市場、公民社會三方共同合作，三方互相監(jiān)督。如果說政府、市場是管理的第一部門、第二部門，那么公民社會就是第三部門。公民社會可以彌補政府、市場的不足，是推進行政問責制必不可少的社會條件。因此，為了對政府權力形成強有力的制約，為了維護公共利益，我們必須培育“公民精神”，激發(fā)群眾的政治參與熱情，不斷增強群眾參與、監(jiān)督意識以及對政府行為的監(jiān)督和評判力度，使廣大人民群眾積極地、理性地投身于“讓人民來監(jiān)督政府”的實際行動中，建設一個“民主、法治、平等、和諧”的公民社會。

首先，我們要建立健全公民參與機制，不斷增強公民參與監(jiān)督意識。公民問責具有廣泛的責任主體分布和強大的問責主動性，促醒公民參與意識和監(jiān)督意識，可以有效地匯成強大的問責力量，使公民問責貫穿于整個問責過程的始終。其次，要建立健全公民問責的法律法規(guī)及制度，為公民監(jiān)督問責提供有力保障。當前，我們應該盡快制定《中華人民共和國公民監(jiān)督法》《中華人民共和國公民舉報法》《中華人民共和國公民信訪法》等一系列法律法規(guī)，抓緊建立和完善公民舉報信訪受理機制、公民有效監(jiān)督結果與干部降免職相掛鉤制度、行政公益訴訟制度等相關規(guī)章制度，增強公民問責的有序性、有效性，確保公民問責落到實處。

2.重視黨際社團問責，拓寬權力監(jiān)督渠道。毛澤東歷來強調加強與民主黨派的政治合作，以黨際監(jiān)督制約權力運行。民主黨派和各種社團的監(jiān)督對執(zhí)政黨的監(jiān)督是一種特殊的民主監(jiān)督，被人形象地稱為“柔性監(jiān)督”，具有不可替代的獨特監(jiān)督作用，為黨風廉政建設和反腐敗斗爭作出了重要貢獻。為此，我們要繼承毛澤東的黨際政治監(jiān)督思想，重視黨際社團問責，拓寬權力監(jiān)督渠道。其一，我們要從制度層面確保人民政協(xié)充分發(fā)揮民主監(jiān)督的功能，制定相應的法律規(guī)范來保證民主黨派監(jiān)督職能的履行，為民主黨派監(jiān)督問責提供法治保障，克服民主監(jiān)督的隨意性。其二，要改革干部管理制度，增加民主黨派成員擔任實職的機會，保證在人大代表、人大常委會委員和人大常設專門委員會中民主黨派占有適當比例，不斷協(xié)調民主黨派成員在擔任行政領導干部特別是正職后與中共黨委、黨組的關系。同時要提升民主黨派成員的政治素養(yǎng)和參政議政能力，健全和完善民主監(jiān)督權利保障機制，使民主黨派敢于、樂于監(jiān)督。其三，要采取措施推動社團組織積極參與行政問責過程。我們可以借鑒日本的做法，成立全國市民行政監(jiān)督聯(lián)絡會議，并在此基礎上成立公共事業(yè)分科會、外部監(jiān)督調查班、投標制度改革分科會、警察問題分科會、信息公開度評定委員會等專門委員會，專門監(jiān)督和舉報中央和地方政府的不正當行政行為，并對其提出改善意見。

3.健全輿論監(jiān)督，實施媒體問責。毛澤東的新聞輿論監(jiān)督思想，不僅是中國革命和建設事業(yè)取得成功的重要因素，而且仍然是現(xiàn)階段指導我國新聞輿論監(jiān)督工作的重要指導思想，尤其對網(wǎng)絡反腐具有實踐意義。在西方國家，輿論監(jiān)督被稱為“第四種權力”。在全球信息化浪潮的背景下，新聞執(zhí)政已成為媒體時代政府工作的重要內容，新聞治國已經(jīng)成為今天各國政府實現(xiàn)對社會調控的一種極為重要的職能，因此，中國也迫切需要通過加強新聞輿論監(jiān)督，實施媒體問責，提高執(zhí)政能力，推進民主政治，優(yōu)化政府形象。其一，我們要加快推進輿論監(jiān)督法治建設，借鑒國外的立法經(jīng)驗，盡快制定符合我國國情的《政府信息公開法》《新聞輿論監(jiān)督法》和《新聞自由法》，將人大、政協(xié)、法院、檢察院等黨政機關以及群眾團體都納入到信息公開的隊伍中來，把我國政府信息公開工作納入法制化軌道，[11]使新聞輿論監(jiān)督工作有法可依、有章可循。其二，要強化“以人為本”的媒介理念，樹立政府公關意識、新聞執(zhí)政意識和服務媒體意識，建立黨政干部與新網(wǎng)絡傳媒的互動機制。其三，要實施媒體問責，加大新聞媒體異體監(jiān)督的力度，提高和新媒體的合作能力，充分利用新媒體的平臺，加強電子政務建設，增加行政透明度，推行政府信息公開，接受公眾的評價和監(jiān)督，保持問責工作全過程公開透明。

總之，毛澤東的異體監(jiān)督思想對于我國異體問責制的構建具有深遠的理論意義和重大實踐價值，繼承和發(fā)展毛澤東的異體監(jiān)督思想，強化和完善異體問責制，將會在我國的行政實踐中大大增強責任重于泰山的價值取向，促進我國責任型政府和服務型政府的建設，形成適應社會主義民主發(fā)展的行政文化和行政生態(tài)。

[1]人民日報[N].1968-10-06.

[2]毛澤東選集（第3卷）[M].北京:人民出版社,1991.

[3]毛澤東著作選讀（下冊）[M].北京:人民出版社，1986：483.

[4]毛澤東選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[5]毛澤東.在擴大的中央工作會議上的講話[M].人民出版社,1978：3-4.

[6]毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[7]北京社會主義學院.中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線史（社會主義時期）[M].北京：中國文史出版社，1993：57.

[8]毛澤東選集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1977：278.

[9]江澤民.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2001：21-22.

[10][美]英格爾斯.人的現(xiàn)代化[M].成都:四川人民出版社,1985：16.

[11]盧智增.論《中華人民共和國政府信息公開條例》之實施困境及路徑選擇[J].圖書情報工作，2010，（13）.