毛壽龍

毛壽龍 中國人民大學(xué)公共財政與公共政策研究所教授

重組海洋局，把隸屬于各個部門的海洋執(zhí)法隊(duì)伍和職能重組起來，顯然從機(jī)構(gòu)上解決了“九龍治?！钡母窬?。但海洋執(zhí)法權(quán)過于集中，有時候反而會削弱監(jiān)督。如果監(jiān)督乏力，會不會出現(xiàn)更多的問題？這擔(dān)心有理，值得警惕。

今年機(jī)構(gòu)改革方案中，重組國家海洋局是重要改革措施之一。方案說，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局的主要職責(zé)是，擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。與此同時，為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。

重組“條”與“塊”

這一舉措被很多人認(rèn)為是結(jié)束了中國海洋“九龍治海”的局面，因?yàn)檫^去中國海洋的執(zhí)法管理基本上都是陸地相關(guān)部門職能的延伸。比如，公安部邊防管理局的“海警”部隊(duì)，是陸地邊防職能的延伸；“海事”執(zhí)法屬于交通部，屬于交通部相關(guān)陸地職能的延伸；交通部港監(jiān)局負(fù)責(zé)海洋救援，也是其陸地救援的延伸。“漁監(jiān)”和“漁政”隸屬于農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督局， “海關(guān)緝私”隸屬于海關(guān)總署緝私局，“邊防派出所”隸屬于沿海縣鄉(xiāng)政府，而“搜救中心”和打撈部門也屬于不同部門。專門負(fù)責(zé)海洋的海洋局，只負(fù)責(zé)“海監(jiān)”。當(dāng)然，海洋局的海洋職能相對齊全一些，海洋科學(xué)考察，包括南極、北極科學(xué)考察，也屬于海洋局。

重組海洋局，把隸屬于各個部門的海洋執(zhí)法隊(duì)伍和職能重組起來，顯然從機(jī)構(gòu)上解決了“九龍治?！钡母窬?。

當(dāng)然，“九龍治?！币彩怯衅湟欢ㄟ壿嫷摹Ｒ?yàn)楹Ｑ蠛艽?，雖然都是國家的，但實(shí)際上從屬于沿海陸地的各個省份，而陸地省份的執(zhí)法隊(duì)伍和職能基本上都分散在各個部門，這些部門的執(zhí)法職能自然而然延伸到海洋，就形成了“九龍治?！钡木置妗Ｓ捎诤Ｑ蠛完懙氐膱?zhí)法任務(wù)有很大的差別，各個部門在陸地執(zhí)法的基礎(chǔ)上建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海洋執(zhí)法隊(duì)伍，賦予其海洋管理的職能，也是自然而然的事情。陸地上不僅有垂直的“條條”，還有橫向的“塊塊”，這些“塊塊”自然也是海洋的“龍王”。因此，過去不僅是“條條九龍治?！?，其實(shí)還有更多的“塊塊九龍治?！??？梢哉f，沿海各省區(qū)市、各級政府乃至村委會，都是治海的大大小小的“龍王”，是“百龍治?！?。

在這個意義上，重組海洋局不僅整合了“九龍”，同時也在一定意義上整合了“塊塊”的“百龍”。

海洋局整合了“條條九龍”后是“條條”部門，是國家的海洋局；整合了“塊塊百龍”后，是國家的“海洋省”。只是這個“海洋省”很特別，只有海洋的執(zhí)法職能和相關(guān)的行政管理職能，而不是一個真正的省，因?yàn)樗鼪]有土地，沒有人民，沒有屬海注冊的企業(yè)，也沒有基層“海洋社會”，更沒有“海洋城市”、“海洋縣”。所以，它很難真正成為“海洋省”。而它作為國家的一個局，只有副部級，從屬于國土資源部，難以勝任協(xié)調(diào)各省區(qū)市的重?fù)?dān)，于是成立了國家海洋委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)際的副部級，虛設(shè)的超正部級協(xié)調(diào)，則可以不增加正部級機(jī)構(gòu)，但有超正部級的協(xié)調(diào)資源，從而完成艱巨協(xié)調(diào)各個部門、各省區(qū)市的任務(wù)。

這樣做實(shí)際上把分散在“塊塊”和“條條”的海洋執(zhí)法職能集中到中央層次，因?yàn)楹Ｑ缶植皇恰笆　?，是中央的局，而且直接面向海洋職能。這有點(diǎn)像外交部，外交部集中外交職能，不過外交部管轄事務(wù)是外國，而海洋局管轄的事務(wù)是中國的，有些也涉及外國。

中央的“條條”是中央的部門，但在地方通過橫向的區(qū)域性政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)施屬地化領(lǐng)導(dǎo)。海洋局過去是“條條”，現(xiàn)在是對海洋進(jìn)行屬局化領(lǐng)導(dǎo)，既是“條條”機(jī)構(gòu)，又是屬地化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

效率能否提高有待觀察

不過，重組海洋局，集中相對執(zhí)法權(quán)，其意義依然是很重大的。因?yàn)楹Ｑ缶謱Ｑ髨?zhí)法事務(wù)，包括海上搜救事務(wù)，進(jìn)行屬地化綜合，可以解決不同部門職責(zé)分散、重復(fù)及飛機(jī)艦船重復(fù)購置、人員隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)等問題。

海洋執(zhí)法和搜救不同于陸地執(zhí)法和搜救，投入大且事務(wù)相對分散，一次任務(wù)出擊，如果僅僅完成單項(xiàng)任務(wù)，成本收益性價比不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。很多國家的經(jīng)驗(yàn)是，組建國家海岸警備隊(duì)。這不僅可以與國際接軌，還可以為解決領(lǐng)海權(quán)利的國際爭端、保護(hù)海洋戰(zhàn)略資源提供強(qiáng)有力的支持。保護(hù)海洋權(quán)利的能力，依靠地方政府，依靠分散在各個部門的路上執(zhí)法力量的海洋延伸，顯然是靠不住的。組織海洋執(zhí)法的“國家隊(duì)”，以國家的力量和資源更能夠勝任艱巨的海洋保護(hù)和維權(quán)重任。

當(dāng)然，也有人說，執(zhí)法權(quán)集中未必一定有效。因?yàn)槊恳豁?xiàng)執(zhí)法，其實(shí)都是很專業(yè)的。在陸地上，很多執(zhí)法權(quán)基本上都分散在各個部門。沒有必要，也不可能在中央層次成立陸地局，然后成立國家陸地委員會，來協(xié)調(diào)統(tǒng)籌整個陸地的執(zhí)法。海洋也是一樣，把它變成一個省，沒有必要，也不可能，因?yàn)檫@個省地域太大，而且和陸地關(guān)系太密切，很難切割。把它變成一個局，集中所有的執(zhí)法權(quán)，結(jié)果還是需要各個省來進(jìn)行管理。

海洋執(zhí)法權(quán)相對集中之后，雖然管理上集中了，但海洋和陸地密不可分，依然需要陸地“塊塊”政府的強(qiáng)有力支持，而這不可能都事事放在國家海洋委員會去協(xié)調(diào)。這有點(diǎn)像外交部，雖然相對集中了各個部門的外事和地方的外事，但是在全面開放的時代，各個部門和地方依然會有自己的“外交”。所以，海洋執(zhí)法權(quán)集中雖然有利于國家層面開展海洋保護(hù)，有利于國家利益的實(shí)現(xiàn)，但海洋資源的開發(fā)利用就有可能因此削弱，因?yàn)檫@樣的集中壟斷了其他部門和地方的必要的海洋職能。

組建海洋警衛(wèi)隊(duì)，作為國家準(zhǔn)海軍的力量，保護(hù)海洋權(quán)利，很有特色。但是，地方缺乏自己的海洋保護(hù)力量可能還會有一些執(zhí)法的空白。此外，陸地的城市執(zhí)法權(quán)相對集中后，出現(xiàn)了很多問題。海洋執(zhí)法權(quán)相對集中后，是不是會出現(xiàn)類似的問題呢？陸地的教訓(xùn)表明，在監(jiān)督機(jī)制不完備的情況下，執(zhí)法權(quán)相對集中，有時候反而會削弱監(jiān)督。負(fù)責(zé)城市執(zhí)法的城管級別不高，甚至沒有級別，都出現(xiàn)了那么多的問題，海洋執(zhí)法的海管級別很高，如果監(jiān)督乏力，會不會出現(xiàn)更多的問題？這擔(dān)心有理，值得警惕。