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        關(guān)于我國建構(gòu)公共管理與服務(wù)行政體制模式的幾點思考

        2013-12-20 04:03:12王嘉讓
        理論導(dǎo)刊 2013年9期
        關(guān)鍵詞:官僚體制行政

        王嘉讓

        (陜西省行政學院公共管理與改革研究所,西安710068)

        一、行政體制模式創(chuàng)新是當代行政改革的核心

        1.行政體制模式的內(nèi)涵。行政體制模式是指特定時期、特定環(huán)境或背景下政府行政管理采取的基本形式。從一定意義上說,人類從產(chǎn)生政府開始,就有了行政管理,也就有了行政管理的具體形式。澳大利亞著名公共管理學者歐文·E·休斯教授指出,“自從有了政府就有某種形式的行政存在”。[1]18休斯教授在這里指出的行政“形式”就是行政體制“模式”。行政體制模式是行政管理最頂層的設(shè)計,它體現(xiàn)了政府的治理理念和基本價值取向,是政府為實現(xiàn)其治理目標而建立的行政管理機構(gòu)、制度等體系和機制之綜合。

        行政體制已經(jīng)存在了幾千年,并隨著社會進步而不斷發(fā)展,但把行政體制上升到“模式”的理論層次認識則是近代的事。行政體制模式的第一次重大變革發(fā)生在19世紀中后期的大工業(yè)時代,其主要成就是為大工業(yè)時代的政府管理創(chuàng)建起了一種模式。美國伍德羅·威爾遜的行政理論,古德諾的政治與行政兩分理論,弗雷德里克·泰勒的現(xiàn)代管理理論,德國馬克斯·韋伯的官僚制理論,以及英國1854年的《諾斯科特-特里維廉報告》,為大工業(yè)背景下的政府管理奠定了理論基礎(chǔ),并催生出了一種與大工業(yè)時代相適應(yīng)的政府模式,這種政府模式被稱為威爾遜——韋伯官僚制政府。[2]官僚制政府與此前時代的政府相比有著質(zhì)的飛躍,它以合法化和效忠于組織與國家為基礎(chǔ),而不是效忠于領(lǐng)導(dǎo)者個人;是非人格化的,而不是人格化的。從此,政府進入了法制化、規(guī)范化、理性化的時代。所以官僚制政府的形成標志著現(xiàn)代政府時代的到來,這是行政體制模式的歷史性重大變革。[3]20世紀70年代以后,西方國家展開了對威爾遜——韋伯官僚制政府的理論批判,提出了“新公共管理”模式。學者們普遍認為這是行政體制模式的又一次重大革新,歐文·E·休斯教授在他的名著《公共管理導(dǎo)論》中,把工業(yè)社會的官僚制政府稱作是一種傳統(tǒng)“典范”(Paradigm),并認為當代新公共管理是一種新“典范”。[1]3

        行政體制模式是行政體系的靈魂,它體現(xiàn)著行政管理的時代特征,是與時代發(fā)展與時俱進的。行政管理的先進性、合理性與科學性,集中表現(xiàn)在其模式之中。沒有先進的模式,就沒有先進的管理。所以當代行政體制模式的變革是社會發(fā)展的必然。

        2.近30年來全球行政改革的核心問題是行政體制模式創(chuàng)新。20世紀中后期,人類社會出現(xiàn)了前所未有的兩大變化:一是新技術(shù)革命尤其是信息革命使人類社會迅速進入信息化時代;二是經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化促使更多的國家參與到國際競爭中來。上述兩大變化推動了經(jīng)濟與社會在諸多方面的急劇變革,對政府管理能力形成了新的考驗和挑戰(zhàn)。已經(jīng)運行了一個多世紀的官僚制政府模式與管理理念難以適應(yīng)這些變化,導(dǎo)致了嚴重的政府管理危機、能力危機、財政危機和信任危機。面對政府規(guī)模的擴大、財政經(jīng)濟壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多,以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫,西方主要發(fā)達國家從80年代起紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運動。政府管理的運作亦發(fā)生了相應(yīng)的變化,即由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政,向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、有彈性的“新公共管理”轉(zhuǎn)變。

        盡管對“新公共管理”概念在不同國家有不同的理解和認識,改革的措施和效果各有偏好,但共同的一個特征是力圖走出官僚制模式的束縛,設(shè)計出能夠有效處理政府面對的新難題、讓民眾滿意的制度和體制。歐文·E·休斯教授指出:“自從20世紀80年代中期以來,許多先進國家公共部門的管理發(fā)生了變革。曾經(jīng)支配20世紀絕大部分時期的傳統(tǒng)的公共行政模式,已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥缘摹⒁允袌鰹榛A(chǔ)的新公共管理模式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風格上的細微變化,而且是在政府的社會角色以及與公民的關(guān)系方面所進行的變革?!毙菟菇淌谶€把新公共管理的變革稱作行政的“典范變遷”。盡管目前學術(shù)界對于新公共管理是否可稱作行政“典范變遷”仍存在不同的觀點,但行政體制模式創(chuàng)新是當代行政改革的主流和基本特征,已成為大多數(shù)學者認可的事實。[4]所以筆者認為,當代全球行政改革是繼官僚制政府以來又一次政府模式的大變革、大創(chuàng)新,這一變革使一種能夠適應(yīng)時代前進與發(fā)展的新行政體制正在被創(chuàng)造出來。認識這一場史無前例的行政改革浪潮應(yīng)該把握住它最基本、最核心的特征,要清楚地看到行政體制模式的創(chuàng)新是當代全球行政體制改革的核心所在。認識到這一點,就把握住了當代全球行政體制改革的本質(zhì)。

        二、我國傳統(tǒng)行政體制模式需要革新

        黨的十八大以來,我國行政體制改革進入了新時期,新一輪政府職能轉(zhuǎn)變正在快速推進,人民群眾對行政體制改革的關(guān)注度也越來越高。但是改革的理論研究還落后于改革的實際發(fā)展,特別是對于我國行政體制模式的研究還很不夠。行政體制模式屬于行政改革方面的頂層設(shè)計,如何認識和反思我國傳統(tǒng)的行政體制模式,改革開放的新形勢要求我國建構(gòu)什么樣的行政體制模式,這是當前必須回答的問題,否則行政體制改革的深化難以進行,行政體制改革的頂層設(shè)計無從談起。

        1.我國傳統(tǒng)行政體制模式的局限性。19世紀末到20世紀初,當西方國家建立威爾遜——韋伯官僚制政府的時候,中國還處于封閉落后的封建社會,行政體制尚處于農(nóng)業(yè)社會時代,沒有進入現(xiàn)代階段。中國真正意義上的現(xiàn)代行政體制模式是在1949年新中國建立以后形成的,即本文中所稱的“傳統(tǒng)行政模式”。由于歷史發(fā)展的特殊背景,傳統(tǒng)行政模式的創(chuàng)建受到三個方面的重大影響:一是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代創(chuàng)建的根據(jù)地行政管理模式;二是前蘇聯(lián)社會主義建設(shè)中形成的計劃經(jīng)濟政府模式;三是中國歷史上形成的政府管理傳統(tǒng)與理念。新中國的行政體制是從革命戰(zhàn)爭時期體制直接發(fā)展來的,同時新中國作為社會主義國家,必須引入和借鑒前蘇聯(lián)的行政管理經(jīng)驗,所以前兩個方面的影響具有歷史必然性、客觀性。之所以會有第三方面影響,則是因為中國反封建的歷史任務(wù)一直沒有徹底完成,在封建制度終結(jié)之后,封建社會的遺留仍然存在,且影響很深,新中國行政體制還不可能擺脫這一歷史傳統(tǒng)的束縛。在這樣的情況下,建國初期的行政體制模式具有以下幾個方面的明顯特征:第一,實行黨政合一,即政治與行政合一,而不是西方官僚制的政治與行政兩分;第二,基本采用西方“官僚制”的組織外殼,實行公職等級制、權(quán)力等級化,管理制度化;第三,建立了職業(yè)公務(wù)人員隊伍,人員管理制度封閉僵化;第四,行政運行高度集權(quán),上級對下級實行直接領(lǐng)導(dǎo);第五,行政法制化建設(shè)嚴重缺失,人治特征明顯。根據(jù)上述幾個特征,可以看出我國建國初期的傳統(tǒng)行政模式是一種“統(tǒng)治+管理”模式,既不同于我國早期社會的“統(tǒng)治”模式,也不同于西方官僚制政府的“管理”模式,是一種“不完善的官僚制模式”。正是由于傳統(tǒng)行政模式與當代行政發(fā)展的基本規(guī)律不一致,中國的行政管理與運行在制度建設(shè)上存在明顯不足與缺陷,難以隨著社會的進步向科學、合理的方向發(fā)展,而是在體制中不斷滋生出諸如權(quán)力攀附、特權(quán)利益、人治至上等倒退性因素。傳統(tǒng)行政模式的局限性難以適應(yīng)當前社會與經(jīng)濟的發(fā)展,不利于提供良好的公共服務(wù),不利于建立讓人民滿意的政府,這些已經(jīng)為社會主義建設(shè)實踐所證明。所以行政體制改革必須提升到構(gòu)建和完善行政體制模式的高度,行政體制模式必須與時俱進,必須注重革新。

        2.當前深化行政改革必須革新行政體制模式。行政改革是要解決什么類型的行政管理體制能更好的適應(yīng)我國實際,是要解決我們應(yīng)該達成一種什么樣的行政運行理想狀態(tài),它是一個應(yīng)然的過程,是對行政管理的理想類型和狀態(tài)的未來展望。我國自上世紀70年代末改革開放以來,進行了多次從中央到地方自上而下的行政改革,但這些改革的共同之處是改革只停留在解決具體問題的層面上,沒有上升到行政體制模式革新高度,沒有頂層設(shè)計的指導(dǎo)。改革開放初期進行的行政改革主要是為了解決政府機構(gòu)、人員過于臃腫導(dǎo)致財政不堪重負的問題,具有明顯的應(yīng)對式改革的特點。到了90年代,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的提出,行政改革又注入了新的內(nèi)容,政府職能從適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向適應(yīng)市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。由于沒有考慮從行政體制模式的高度推進改革,改革缺少戰(zhàn)略目標和方向的指引,改革對舊體制的沖擊十分有限。以致改革進行了多年,我們至今還受到“體制”方面的種種掣肘。似乎“體制”老理不順,老解決不好。如政府機構(gòu)經(jīng)多次調(diào)整實際效果不明顯,政府職能轉(zhuǎn)變難以到位,上下級政府關(guān)系不規(guī)范,下級圍著上級轉(zhuǎn),領(lǐng)導(dǎo)圍著政績轉(zhuǎn)。政府部門利益急劇膨脹,政府服務(wù)滿足不了人民群眾的要求,群眾對政府的信任感受到嚴重損害,等等。這些問題不能簡單歸結(jié)為改革操作中的問題或是發(fā)展過程中的問題,應(yīng)該從行政體制模式的高度來反思。它恰恰是我們回避了行政體制模式革新,繞開了行政改革的核心問題,用傳統(tǒng)的思路進行改革的結(jié)果。我國行政改革需要進行行政體制模式革新,已經(jīng)成為今天難以回避的問題。

        三、建構(gòu)公共管理與服務(wù)行政體制模式

        1.建構(gòu)行政體制模式應(yīng)該遵循的原則。第一,堅持從基本國情出發(fā),同時與世界行政改革潮流與時俱進的原則。中國的改革開放是民族復(fù)興、國家富強的創(chuàng)新之路。我們是有自己獨特歷史、獨特文化的大國,國情復(fù)雜,歷史傳承深厚。我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可用,也不可能照搬別國的模式,只能走自己創(chuàng)新的道路。同時中國是世界上最大的發(fā)展中國家,中國的發(fā)展與全球發(fā)展早已融合在一起,具有范圍廣泛的共同點。全球經(jīng)濟社會發(fā)展的難題,中國也要面對,其它國家政府管理中的問題,中國也存在。中國政府管理也要由傳統(tǒng)理念向現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)變。因此,我國的行政體制模式建構(gòu)必須國內(nèi)、國際兼顧。

        第二,堅持建設(shè)人民滿意政府的原則。人民群眾滿意的政府就是最好的政府,讓人民滿意是行政改革的最終目標,也是衡量行政體制模式的唯一標準。行政體制革新要落實在能夠切實解決經(jīng)濟社會中的問題上,行政體制模式要讓政府成為為人民群眾辦事的政府。只有做到這一點才能使人民真正滿意。

        第三,有利于人民參與國家管理和公共事務(wù)的原則。人民群眾參與政府決策和對政府進行監(jiān)督,是黨的十七大就已提出的重要任務(wù)。十八大進一步提出要發(fā)展社會主義協(xié)商民主。我國是社會主義國家,人民是國家的主人,擁有對政府行政活動的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。行政體制模式設(shè)計要充分聽取人民的意見和要求,為人民廣泛參與國家管理提供通暢完善的渠道。能切實保障人民群眾四項權(quán)利的模式,尊重人民群眾主人地位的模式才是我們需要的模式。

        2.公共管理與服務(wù)行政體制模式的內(nèi)在要求。行政體制模式是對政府價值標準、管理理念、管理方法進行的全面設(shè)計,我國需要建構(gòu)的公共管理與服務(wù)行政體制模式,其基本內(nèi)容如下:

        第一,吸取當代世界各國要建立的公共管理模式的共同理念,即適應(yīng)信息化時代的社會治理發(fā)展趨勢,讓人民群眾成為治理者,讓公共利益最大化由應(yīng)然成為實然。行政管理由政府主導(dǎo)向人民廣泛參與轉(zhuǎn)變,真正保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),建立政府與社會、政府與民眾的互動、互信、協(xié)商關(guān)系。

        第二,使政府成為服務(wù)型政府,政府主要職能是為社會提供公共服務(wù),主要職責是維護社會公共利益。政府把滿足人民的需要作為出發(fā)點,而不是以自身利益為出發(fā)點。通過政策調(diào)控和提供良好的公共服務(wù),克服市場經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾、兩極分化、社會固化等現(xiàn)象,實現(xiàn)全體人民共同富裕、社會和諧的目標。

        第三,政府間關(guān)系兼顧合理集權(quán)與適當分權(quán),上下級政府的權(quán)力和職能通過法律進行科學規(guī)范的劃分。地方政府要有自主性和自治權(quán)力,每一級政府職責、權(quán)力、財力三者關(guān)系要協(xié)調(diào)一致。地方政府要能夠有效處理和解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的實際問題,形成對當?shù)厝嗣袢罕娯撠煹臋C制。

        第四,行政運行高效透明,政府工作信息向社會公開。政府預(yù)決算等重要資料向社會公開,政府領(lǐng)導(dǎo)人財產(chǎn)和收入向社會公開,政府公共決策過程透明、公開。建構(gòu)低成本和節(jié)約型政府、廉潔高效政府,讓人民監(jiān)督政府財政支出。

        第五,公務(wù)人員是社會公仆,是專業(yè)化、高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精湛的管理與服務(wù)人員,沒有特權(quán),不搞腐敗。按照人力資源管理的要求建立競爭、流動、充滿活力的公務(wù)員管理制度,反對官本位。提倡實事求是作風,反對官僚主義、形式主義、享樂主義和奢靡之風。

        第六,實行法治政府,依法治國,依法行政。堅決反對腐敗現(xiàn)象,形成對政府的嚴格監(jiān)督和問責制度,把權(quán)力關(guān)進籠子里。

        公共管理與服務(wù)行政是一種全新的行政體制模式,它聚合了民本政府、責任政府、法治政府、有限政府、透明政府、效能政府、廉潔政府的共同要求,兼顧了中國國情和時代的發(fā)展方向,是我國現(xiàn)階段較為適當?shù)男姓w制模式選擇。

        四、我國行政體制模式革新的雙重任務(wù)

        我國行政體制模式的發(fā)展,沒有經(jīng)歷工業(yè)化以來全球行政體制模式的兩次變遷,這就使我國建國后形成的傳統(tǒng)行政體制模式在歷史階段上遠遠落后于全球行政發(fā)展的進程。今天,我國正處于全面實現(xiàn)工業(yè)化的歷史時期,我們用30年左右的時間,走完了發(fā)達國家用兩個世紀才走完的路。行政體制也要在較短的時間內(nèi)向現(xiàn)代行政管理轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變階段中,行政管理革新有兩個步驟是不可缺少的,也是不能跨越的。第一步,要從前工業(yè)社會的人治組織向法治組織轉(zhuǎn)變,由官本位向人民本位轉(zhuǎn)變,樹立真正為人民和社會服務(wù)的現(xiàn)代行政理念。第二步,從以官僚制組織為基礎(chǔ)的理性管理模式向以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的公共管理模式轉(zhuǎn)變,揚棄官僚制中組織僵化、理性主義極端化等缺陷,適應(yīng)信息化時代的社會變革。這兩步轉(zhuǎn)變,也構(gòu)成了我國當前行政體制模式革新面臨的雙重任務(wù)。

        1.行政管理要實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)社會的官本位人治模式向現(xiàn)代社會的人民本位法治模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變發(fā)達國家在一個多世紀以前就已經(jīng)完成了,但我國至今并沒有全部完成。官僚制政府是人類社會第一個具有現(xiàn)代特征的政府模式。它的重大貢獻是摒棄了官本位人治理念,使政府走上了法治、理性、非人格的軌道。由于我國行政體制缺失了由歷史傳統(tǒng)模式向官僚制政府模式轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié),所以傳統(tǒng)行政模式中最基本的特征——官本位理念深深嵌入在行政體制之中,而沒有得到清除,這一點已成為我國行政體制中廣受詬病的弊端。在建設(shè)和諧社會的今天,如果不能解決官員是人民公仆的問題,則政府的一切改革和創(chuàng)新成果都將化為烏有。一邊是經(jīng)濟的高速發(fā)展與國力的顯著增強,一邊卻在蔓延著“仇官”情緒,這種強烈的反差在其它國家十分罕見,也從一個側(cè)面反映出官民關(guān)系重建的重要性。所以,政府模式構(gòu)建首要的問題是要確定人民是國家的主人,政府是為人民服務(wù)的政府,對我國來說,這一轉(zhuǎn)變過程是不能跨越的。因此中國的行政改革,其意義比西方國家行政改革要深刻得多。在行政改革過程中,要把加強對公權(quán)力的監(jiān)督制約、加強對公務(wù)員公仆意識的教育培養(yǎng)作為第一位的任務(wù)。只有把權(quán)力關(guān)進籠子里,才能談改革,如果權(quán)力不受制約,一切改革都是徒勞的。也就是說,推進政治體制改革,讓權(quán)力成為人民的權(quán)力,讓權(quán)力為人民服務(wù),這是深化行政改革的基礎(chǔ)。沒有政治體制改革的支持,行政體制改革是難以深化進行的。

        2.行政管理要實現(xiàn)從以官僚制組織為基礎(chǔ)的理性管理模式向以市場為基礎(chǔ)的公共管理模式轉(zhuǎn)變。官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會的行政模式,然而在社會發(fā)展的過程中,官僚制形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來,各國政府面臨著官僚制危機的共同命運。西方國家正在進行的新公共管理革命,本質(zhì)目標是丟掉工業(yè)社會形成的體制桎梏,讓行政管理步入信息化時代,為信息化時代的經(jīng)濟發(fā)展和社會需要服務(wù)。我國雖然在發(fā)展層次上還達不到發(fā)達國家的高度,但我們和其同處于一個世界,進行的是面對面的競爭。對政府來說,誰的理念領(lǐng)先,誰就是強者。所以中國也要實現(xiàn)行政管理模式的再一次轉(zhuǎn)變,這一次轉(zhuǎn)變主要是對政府價值標準、管理理念、管理方法進行創(chuàng)新。它是國家長治久安、社會高度和諧的根本保證。很顯然,僅僅靠機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變是不可能完成這一任務(wù)的。我們在行政體制改革上,還需要解放思想,面對挑戰(zhàn),大膽創(chuàng)新,不斷深化。特別是在行政體制的一些重要制度上,在行政運行的關(guān)系上要突破傳統(tǒng)觀念的束縛,取得實質(zhì)性的改革成果,如要改革公務(wù)員制度,改革事業(yè)單位管理體制,打破“鐵飯碗”的陳腐觀念,真正建立公平、公正、競爭的機制。政府層級要減少,行政區(qū)劃要合理,部門利益要取消,上下級政府關(guān)系要依法規(guī)范,這些深層次問題解決好了,行政體制模式轉(zhuǎn)變的任務(wù)也就實現(xiàn)了。

        [1][澳]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].張成福,譯.北京:中國人民大學出版社,2007.

        [2]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003:8-13.

        [3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明,譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

        [4]丁煌.西方行政學理論概要[M].北京:中國人民大學出版社,2011:333-336.

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